ОРГАНИЗАЦИЯ НА ГОРСКАТА И ЛОВНАТА

ОРГАНИЗАЦИЯ НА ГОРСКАТА И ЛОВНАТА

СТРАЖА

Изпълнителната власт е административната власт. Органите на изпълнителната власт осъщест­вяват държавни функции, подпомагани от съответни администрации.

Министерството на земеделието и горите е администрация и служи за постигане на администра­тивни цели. Дейността му се характеризира с това, че е държавна, юридическа, подзаконова, изпълнителна дейност с разпоредителен характер. Дейностите по охраната на горите, дивеча и рибата са възложени на Националното управление по горите като специа­лизирана държавна горска администрация. Тази ад­министрация се състои от служители по горите, които са в служебни или в трудово-правни отношения с орган по назначаването им. Горските и ловните стра­жари са част от служителите по горите.

Проблемът за целите на публичните админи­страции е началото на всяко сериозно изследване върху създаването, действието, усъвършенстването, запазването или разрушаването им като социално управляеми системи. Тези системи са такива, защото на преден план обикновено изпъкват социалните це­ли. При държавната горска администрация - Нацио­нално управление по горите, и съответно при горската и ловната стража, те се свързват с потребностите и интересите на хората и обществото и се основават на законите и подзаконовите нормативни актове.

В теорията на управлението целите на орга­низациите се дефинират обикновено като „бъдещо желано състояние“, „желан резултат или някакво конкретно крайно състояние“, „желано състояние или резултат от нейните действия в бъдещето и разви­тие“¹.

Администрациите се различават една от друга по целите, които преследват. Целта изразява насо­ката и определя структурата на действията на адми­нистрацията. В този аспект целите на държавната горска администрация - Националното управление по горите, се разглеждат като външни и вътрешни за нея, но те винаги са взаимно свързани. Въпреки че по-голямата част от тази администрация преследва по­стигането на външни цели, тяхното формиране се извършва и в самата администрация.

Начинът, вътрешният ред, правилата, по силата на които се формират целите, превръщат процеса на целеполагането в един общ алгоритъм на формира­нето им. Целеполагането предполага систематизи­ране на получената информация, оценяването й и като резултат - формиране на целите на държавната горска администрация.

Систематизирането на получената информация става по силата на по-обща система от критерии, която е свързана и обусловена от целите и функ­ционирането на Националното управление по горите. Оценяването на информацията се осъществява чрез съпоставянето й с друга система от критерии с оглед избор на бъдещото й поведение. Много често по този начин се разкриват различни целеви функции.

Формирането на целите на системата за охрана на горите, дивеча и рибата е най-важният проблем, чрез който държавната горска администрация - На­ционалното управление по горите, може успешно да постигне общата си цел. Този процес на целеобра­зуване зависи от точното определяне на съдър­жанието на целите, на изпълнимостта им, както и на тяхната форма. Изключвайки съдържателната страна на формирането на целите, целеполагането изпъква като процес, който има вътрешен ред и протича от получаването на информацията до превръщането й в целенасочено въздействие.

Държавната горска администрация преследва едновременно редица взаимозависими цели, които са различни по природа, характер, изпълнители, нап­равление и равнища. От тях една е главна, обща, господстваща за даден период. Тя определя основ­ната функция на структурата на администрацията. Другите цели са второстепенни, съпътстващи. В специализираната литература те се определят като „грозд цели“ или „дърво на целите“, разкриващи йерархията на целите.

В „дървото на целите“ основната цел се раз­деля на съответни подцели от по-нисък ранг, всяка от които също се детайлизира на други - от още по-нисък ранг, които от своя страна подлежат на детайлизация, докато се достигне до невъзможна или нецелесъобразна детайлизация.

Целите на системата за охрана на горите, дивеча и рибата трябва да предвиждат ефективни и качествени изменения във функционирането й, да стимулират в достатъчна степен дейността по реализирането им, да са измерими в съответствие с определени критерии и да са ресурсно осигурени.

Държавната горска администрация функциони­ра и си взаимодейства с външната среда, за да постигне определените й цели чрез осъществяването на отделни функции.

Функциите са израз на цялото множество от цели на тази администрация². В нея целите на сис­темата за охрана на горите, дивеча и рибата се превъплъщават във функции на отделните подсистеми от нея и дейности на конкретни структури. Последните се материализират чрез поставянето на конкретни задачи на съответните служители по горите, назна­чени в тези структури, чрез които те се реализират.

Една дейност не винаги се счита за функция. Дейността се приема за функция, когато е целе­съобразна, необходима, възможна и осигурява пос­тоянно взаимодействие между външната среда и отделните структури на държавната горска админи­страция.

Конкретните функции на Националното управ­ление по горите са съвкупност от определени дей­ности от една и съща функционална област. Те от своя страна представляват определената работа, която предстои да се извърши, за да се постигне желаната цел на системата за охрана на горите, дивеча и рибата.

Всяка конкретна функция следва да се възлага за изпълнение от съответно създадена структура на системата. Дейностите са следствие от разделението на функциите в администрацията и намират техни­ческо изражение в длъжностите на служителите й.

Целите на държавната горска администрация са правно регламентирани. Те се постигат чрез правно регламентирани функции, възложени на отделни подсистеми от системата за охрана на горите, дивеча и рибата. Функциите се реализират от дейността на конкретни органи или структурни звена чрез възлагането на определени конкретни задачи на тези органи и служители, назначени в структурните звена.

Националното управление по горите е неот­делима част от апарата на Министерството на земе­делието и горите и съответно от държавната админи­страция. То представлява социално управляема под­система от системата на това министерство и като такава на нея й се възлагат определени функции.

Регламентираните основни функции на Нацио­налното управление по горите са да управлява и контролира: устройството и отчета на горския фонд; опазването на горите и земите от горския фонд; възпроизводството на горите в горския фонд; ползванията от горите и земите в горския фонд; строителството в горския фонд; финансирането на дейностите в държавния горски фонд; ловното стопанство³.

Националното управление по горите осъщест­вява охраната и контрола на рибните ресурси във водните обекти, ползвани за любителски риболов, на териториите на действие на неговите териториални поделения и звена, при условията и по реда на Закона за горите⁴.

• 
  подсистемата на регионалните управления по горите - 16 на брой, включващи 145 държавни лесни­чейства;
  
• 
  подсистемата на 39-те държавни дивечо­въдни станции, които са юридически лица със статут на държавни предприятия.
  

Административните дейности на териториал­ните структурни звена на Националното управление по горите имат единен характер, но могат да бъдат диференцирани на базата на различни критерии в зависимост от функциите на отделните подсистеми на управлението.

Административната дейност се осъществява от служителите по горите, които се ръководят от вът­решното административно законодателство. Същност­та на административната дейност се разкрива чрез нейните основни характеристики, а именно: държав­но-властнически характер; активност и целенасоче­ност; непрекъснатост; подзаконовост; подконтрол­ност; непосредствена организираност; информацион­на осигуреност за управление; профилактична насо­ченост; оперативна самостоятелност на служителите по горите.

Административната дейност е държавна, изпъл­нителна юридическа дейност, имаща творчески и ди­намичен характер. Нейните проявления намират из­раз в различни форми по отношение на дейностите във и на администрацията - Националното управление по горите. Основни дейности на тази администрация са външната и вътрешната административна дей­ност.

Основни нормативни актове, съдържащи конк­ретни правни норми в това отношение, са следните закони: Закон за горите; Закон за лова и опазване на дивеча; Закон за защитените територии; Закон за рибарството и аквакултурите; Закон за МВР; Закон за собствеността и ползването на земеделските земи; Закон за рибното стопанство; Закон за опазване на селскостопанското имущество; Закон за възстановя­ване собствеността на горите и земите от горския фонд и Закон за административните нарушения и наказания, както и голям обем от подзаконови актове.

Основни нормативни актове, регламентиращи вътрешната административна дейност, са: Закон за администрацията; Закон за държавния служител; Кодекс на труда, Устройствен правилник на НУГ; Правилник за организацията и дейността на Ловния съвет към НУГ, съветите по лова към регионалните управления на горите и комисиите по ловното стопанство към държавните лесничейства и държавните дивечовъдни станции; Правилник за Националния консултативен съвет; Правилник за униформеното и работното облекло на служителите и работниците в Националното управление по горите и поделенията му; Заповед за съвместни проверки в държавните лесничейства относно изпълнението на противопожарните мероприятия и др.

Терминът „принцип“ (principium) e с латински произход и означава основа, първоначало⁸. Упот­ребата му не е еднозначна и обикновено понятието се употребява комплексно. Принципите винаги имат ис­торическо, конкретно определено съдържание и се изменят съобразно с историческата обстановка⁹. Те не са нищо друго освен интелектуални обобщения на исторически възникнали и развиващи се обществени отношения¹⁰.

Организацията на горската и ловната стража и принципите за изграждането на системата за охрана на горите, дивеча и рибата не са били обект на специално научно изследване. Въпреки това из­граждането на тази система се осъществява както на базата на общите принципи, които са валидни за организацията и дейността на държавната адми­нистрация, така и на специфични принципи за из­граждане на териториалните звена на Националното управление по горите.

От социологическа гледна точка въпросът за принципите е въпрос за скритата същност, която се проявява чрез съществуването. Поради това някои автори успешно защитават тезата, че формулирането и извеждането на принципите на една система е опит да се разкрие нейната същност и съществуване¹¹.

Структурите на Министерството на земеделието и горите са правно регламентирани и изграждани в съответствие с определени принципи. Тези принципи са високоустойчиви за даден исторически период от време. Игнорирането им довежда закономерно до неефективност и съответно до необходимост от въз­становяването им или до промени в системата за охрана на горите, дивеча и рибата.

За нуждите на практиката, при изграждане на организационния модел на Националното управление по горите и структурите на системата за охрана на горите, дивеча и рибата, ще посочим и анализираме онези основни и специфични принципи, които е целесъобразно да се използват.

На тези принципи следва да се подчинява бъдещото изграждане на тази единна система като специализирана администрация за охрана на горите, дивеча и рибата. Спазването на принципите ще гарантира ефективността от нейното използване.

Разгледаните основни принципи за изграждане на организационните структури на системата за охрана на горите, дивеча и рибата едва ли могат цялостно да разкрият нейната същност. В социо­логията е защитена тезата, че системата от основни принципи е естествено да се обогатява и усъвър­шенства в зависимост от новите социални и профе­сионални реалности и степента на развитие на нау­ката, технологиите и самата прагматика. Най-съществено е те да се прилагат системно, в пълнота и в съответствие със същността, характера и конкретността на поставената професионална задача¹³.

В организационната структура линейният прин­цип изразява пряко отношението „ръководство - подчинение“ и „власт - подчинение“. В неговата основа лежат линейните връзки на подчинение и отговорност както между висшестоящи и нисшестоящи органи, така и с другите органи. Принципът е прилаган с различен успех при изграждането на организа­ционните структури в системата за управление на горите с приемането на първия Закон за горите през 1883 г. В съвременни условия този принцип се прилага и е материализиран чрез регламенти в Устройствения правилник на Националното управление по горите. На базата на този принцип на Дирекция „Икономическа политика, охрана и ловно стопанство“, в чиято структура се намира отдел „Охрана“, се дава въз­можност да „организира и контролира охраната на горите и земите от горския фонд, без тези на защитените територии - изключителна държавна собственост“. Пре­димствата на принципа се заключават в неговата простота, но едновременно с това в системата намалява възможността за хоризонтална специализация. Затова считаме, че съсредоточаването на властта да се вземат решения по всички въпроси само в едно организационно звено не е най-целесъобразното решение, включително поради необ­ходимостта от специални знания и опит, които трябва да притежават ръководните органи от различни сфери на управлението.

Предимствата и недостатъците на линейното и функционалното начало при изграждането на орга­низационните структури в системата за охрана на горите, дивеча и рибата могат да се компенсират и коригират чрез съчетаването на двата принципа.

Прилагането на посочените принципи се свързва отново със специализацията на дейността. Интег­рационните процеси в Министерството на земеделието и горите и в Националното управление по горите налагат съществуването на специализирани звена в държавната горска администрация, както и съответни регионални и специализирани структури за охрана на горите, дивеча и рибата, което обуславя съчетаването на линейния и функционалния принцип при тяхното изграждане. Този принцип е с много по-големи възможности в сравнение с линейния и функционалния и е подходящ при големи и сложни администрации, каквато е и държавната горска администрация - Националното управление по горите. Целесъобразно е организационните структури на горската и ловната стража да се изграждат в системата за охрана на горите, дивеча и рибата на базата на линейно-функционалния принцип.

Организационният модел и структурите на Националното управление по горите са регламентирани от Закона за горите, Закона за лова и опазване на дивеча и правилниците за тяхното прилагане. Развитието и детайлизацията на законовите и подзаконовите правни норми са изложени в Устройствения правилник на Националното управление по горите¹⁶.

Националното управление по горите е юридическо лице на бюджетна издръжка към Министерството на земеделието и горите със седалище гр. София. То е административна организация, която функционира в сферата на публичната администрация и служи за постигане на административни цели. Националното управление по горите е формална организация и притежава ясно дефинирани правила и структури, както и добре развити канали за комуникация, спомагащи за постигането по ико­номичен начин на определени цели. Наред с общите характерни черти за всички министерства и ведомства - установени и предварително дефинирани цели, правила и структури, администрацията - Национал­ното управление по горите, има специфични черти като: компетентност; статут и властнически право­мощия на служителите му.

Националното управление по горите е ор­ганизационно-административна единица. Министърът на земеделието и горите ръководи, координира и контролира осъществяването на държавната политика според своите правомощия. Националното управление по горите осъществява функциите на Министерството на земе­делието и горите в областта на горскостопанската дейност, ловното и непромишленото рибно стопанство.

Началникът на Националното управление по горите е орган на изпълнителната власт за осъществяване на държавната политика по управлението на държавния горски фонд и контрола върху горите и земите от горския фонд. Дейността на държавната горска администрация се разпростира върху територията на цялата страна. Административните актове, издавани от оторизираните длъжностни лица, имат правно действие за територията на цялата държава.

Думата „структура“ е латинска и означава строеж, разположение, подреденост, устройство, вътрешна орга­низация на нещо. Структурата е немислима извън систе­мата, както и системата е винаги структурирана.

Всяка администрация като социално управля­вана система е изградена от съответни структури. Структурите и структурните отношения са винаги относително независими от елементите. Последните със своите характеристики разкриват състава на системата, докато структурата е относително инвариантна към тези определения на системата. Подредените и взаимо­обусловени връзки между елементите в Националното управление по горите представляват нейните структури.

Структурата на държавната горска администрация включва вътрешното изграждане, разпределението и взаимното свързване на частите на специализираните служби (звена), чрез които тя става едно цяло, годно да изпълни определени функции. Структурата се подчинява на функциите на Националното управление по горите и е техен материален образ, плод на организирането. Структурите изразяват вертикалното и хоризонталното разделение на дейностите на специализираните струк­турни звена на тази администрация.

При вертикалното разделение се открояват равнищата на администрацията, чрез които се построява йерархичната управленско-изпълнителска пирамида - от изпълнителските до висшия ръководен орган - министъра на земеделието и горите.

При хоризонталното разделение се очертават териториалните звена на Националното управление по горите.

Начинът на изграждане е проблем за групирането и разпределянето на дейностите между отделните струк­турни звена, чието материализиране се възлага на служителите по горите. При него в практиката се наблюдават две основни концепции - обектна и функцио­нална. При обектната звената се създават според обекта (територията), при функционалната се групират еднакви или близки функции за съответното звено.

Регламентираните стопански и охранителни функ­ции на Националното управление по горите изразяват неговата динамика, а структурата му представлява неговата статика. Последната се представя от състоянието на административните звена на управлението и връзките, които са структурни елементи на тази администрация.

Звеното е най-малката част в администрацията, чиято структура не е възможно да се разчлени. От своя страна то може да бъде еднородна или разнородна система, да има или да няма собствено управление и да се управлява от друга структура в администрацията, или пък да изпълнява само управленски функции. Степента на формализация на структурите се изразява под формата на щат и разкрива организационната структура на Национал­ното управление по горите.

В съответствие с Устройствения правилник, Националното управление по горите е структурирано в обща и специализирана администрация, регионални управления на горите, държавни лесничейства и други поделения.

• 
  ръководство: началник; зам.-началник и гл. секретар;
  
• 
  обща администрация - Дирекция „Администра­тивно-правно и информационно обслужване“;
  
• 
  специализирана администрация - дирекции „Горско стопанство“ и „Икономическа политика, охрана и ловно стопанство“;
  
• 
  служител по сигурността на информацията;
  
• 
  структури и териториални звена - държавни лесничейства, природни паркове и държавни пред­приятия - държавни дивечовъдни станции;
  
• 
  специализирани териториални звена по чл. 22, ал. 2 от Закона за горите.
  

Дейностите, свързани с охраната на горите, дивеча и рибата, се възлагат на Дирекция „Икономическа политика, охрана и ловно стопанство“ от специали­зираната администрация и по-конкретно на Отдел „Ох­рана“.

Основните структури на Националното управ­ление по горите са 16-те регионални управления на горите, включващи 145 държавни лесничейства, и 39-те държавни дивечовъдни станции, които са юридически лица със статут на държавни предприятия.

Началникът на Националното управление по горите определя териториалния обхват на дейността на структурите и териториалните звена на управле­нието.

Предстоящото създаване на Държавно пред­приятие „Национална горска компания“, с което се предвижда разделяне на стопанските и администра­тивните функции в държавната горска администрация, предполага изграждането на нов организационен модел на системата за охрана на горите, дивеча и рибата.

На базата на извършено проучване върху пре­структурирането на Националното управление по горите и държавната горскостопанска администрация през 2003 г. са предложени за обсъждане три варианта на нов модел за бъдещото развитие на българския държавен горскостопански отрасъл¹⁷.

В първия вариант на новия модел се предлага едно централно звено да носи отговорността за стопанските и контролно-управленските функции.

Във втория вариант се предлага ясно разде­ление на функциите, като стопанските да се изпълняват от една държавна и независима организация, насочена към пазара, а отделна държавна структура да отговаря за държавните контролно-управленски функции във всички гори независимо от собствеността.

В третия вариант се предлага стопанските функции да са разделени между различни частни концесионери и една независима държавна организация, като контролно-управленските функции се възлагат на независима държавна структура.

Авторите на проекта препоръчват втория ва­риант на модел, мотивирайки се, че той ще гарантира устойчивото развитие на горскостопанския отрасъл в Република България. Подкрепяме изцяло това тяхно предложение с убеждението, че принципното разделение на функциите и отговорностите ще служи най-добре на новата стратегическа ориентация на държавния горскостопански отрасъл в новите пазарни условия. Моделът ще даде възможност, от една страна, държавата да упражнява национална горска политика и контрол върху стопанисването и ползването на горите независимо от вида на собствеността и, от друга - ще даде право на държавата като собственик да упражнява правата си на стопанин с отговорност към българското общество. Пред­видената по модела структура - Държавно предприятие „Национална горска компания“, ще бъде пазарно ориен­тирано с шансове за конкурентноспособност на Евро­пейския пазар. Чрез този модел ще се гарантира и в най-голяма степен охраната на горите, дивеча и рибата в Република България.

В предложените варианти на нов модел на бъ­дещото развитие на българския държавен горскосто­пански отрасъл не е развита в цялостен вид системата за охрана на горите, дивеча и рибата. Авторите предлагат създаването на Горска полиция, с което да се подобри борбата с незаконните дейности и която да поеме функциите на горската и ловната стража. Изразяваме мнение, че това тяхно предложение е нецелесъобразно.

Традицията в българската система за охрана на горите, дивеча и рибата е тази система да включва структури, в които се назначават горски и ловни стражари. В периода 1991-1995 г. за охрана на горите е създадена Горска полиция, като впоследствие същата се премахва.

В научните и професионалните среди съществува дискусия какво следва да бъде наименованието на структурите и на служителите, които осъществяват функции по охрана на горите, дивеча и рибата - Горска/ловна стража - съответно горски/ловни стражари, или Горска полиция - съответно горски полицаи.

По произход думата „полиция“ е старогръцка и означава град, държава, устройство, управление на града, държавата. В субективен смисъл под „полиция“ се разбира организирания състав от длъжностни лица в полицейските служби. Става дума за едно организационно-персонално понятие за полицията. В обективен смисъл под „полиция“ се разбира самата дейност, функцията на полицейските служби. Етимологично „полиция“ означава изкуството да се управлява градът в древността¹⁸.

Думата „стража“ означава хора, на които е възложено да пазят нещо, както и охрана¹⁹. В българското полицейско законодателство в периода 1878-1944 г. се използва понятието „полицейски стражар“, отразяващо преди всичко охранителните функции, които тази категория униформени полицейски служители са изпълнявали. Впоследствие законодателството възприема понятието „полицейски орган“, с което се идентифицират пред­ставителите на държавата - офицери, сержанти, извън­щатни служители на полицията и военнослужещи на на­борна военна служба в граничната полиция и жан­дармерията.

Имайки предвид посочените тълкувания на думите „полиция“ и „стража“, охранителните функции, които се възлагат за изпълнение на служителите по охрана на горите, дивеча и рибата, както и българските традиции в това направление, поддържаме тезата, че структурите, на които се възлагат тези функции, следва да са с наименования „Горска/ловна стража“ и съответно наиме­нованията на служителите, назначени в тях, да бъдат „горски/ловни стражари“.

С оглед подобряване административния капацитет на структурите от системата за охрана на горите, дивеча и рибата в Република България и повишаване ефективността на дейността на горските и ловните стражари предлагаме следните варианти на модел на тази система.