Глава трета УПРАВЛЕНИЕ НА ГОРСКИТЕ И ЛОВНИТЕ

Националното управление по горите съобразно със своите функции и задачи управлява и контролира опаз­ването на горите и земите от горския фонд и ловното стопанство⁷².

По време на преходния период в Република Бъл­гария значително се развиха функциите на отделните видове администрация - обща и специализирана, в Националното управление по горите, неговите структури и териториални звена. Особено място в специализираната администрация заема Дирекция „Икономическа политика, охрана и ловно стопанство“. Тя подпомага и осигурява началника на Националното управление по горите при осъществяване на неговите правомощия, като й се въз­лагат дейности по охраната на горите, дивеча и рибата и организацията на горската и ловната стража⁷³. Дейностите се възлагат за изпълнение от държавни служители и лица, работещи по трудово правоотношение в Отдел „Охрана“ към дирекцията и в структурите и териториалните звена на Националното управление по горите - 16 регионални управ­ления на горите, включващи държавните лесничейства, и 39 държавни дивечовъдни станции. Последните са юриди­чески лица със статут на държавни предприятия.

Въпреки проведените реорганизации в организа­ционно-щатната структура на Националното управление по горите и специализираните му териториални звена след 2000 г. посрещането на неотложните изисквания в много случаи възпрепятства общото разглеждане на човешките ресурси, на които се възлагат задачи по охрана на горите, дивеча и рибата.

Подобен преглед обоснова подробното проучване броя на служителите по горите, осъществяващи дейности по охрана на горите, дивеча и рибата, назначени по слу­жебни или трудови правоотношения в Националното уп­равление по горите и неговите структури и териториални звена.

Вследствие на извършен правен анализ на дейст­ващото вътрешно законодателство се направи обобщен извод, че като основен принцип в дейността на Нацио­налното управление по горите е заложен принципът на „децентрализация“ в организацията и управлението. Той предопределя планирането на човешките ресурси да се осъществява самостоятелно от всяка една организа­ционна структура на управлението.

Принципът на „децентрализация“ в организацията и управлението изразява едно по-различно разпределение на правомощията за вземане на решения от ръково­дителите, които са най-близко до проблема и най-добре го познават. Този принцип стимулира личната инициатива на тези ръководители. Принципът на „децентрализация“ не противоречи и не се противопоставя на принципа на „централизъм“ в организирането и управлението на орга­низацията. Законодателят е възприел, че голяма орга­низация, каквато е Националното управление по горите, е невъзможно да се управлява централизирано. На подобен тип организация е необходимо огромно количество инфор­мация и като следствие от това се предполага, че ще се усложни процесът на вземане на решения. Принципът на „децентрализация“ се проявява в две основни насоки - при разпределение на власт и отговорност между по-нисшите звена в една и съща сфера и място на дейност, каквито са регионалните управления на горите, и когато отделните звена, макар и на едно и също ниво, са териториално обособени, каквито са държавните лесничейства и държавните дивечовъдни станции. В съответствие с дейст­ващото законодателство те са подчинени на Националното управление по горите, но действат съобразно с местните условия, въздействия и тенденции.

В тази връзка началникът на Националното управ­ление по горите утвърждава поименно разписание на длъжностите и работните заплати в управлението и длъж­ностните разписания, числеността и средната месечна брутна работна заплата на структурите и специали­зираните териториални звена на управлението. Наблю­денията на дейностите по разработването и предлагането за утвърждаване проекти на структури и щатове показват, че същите се осъществяват от ръководителите на структурите и специализираните териториални звена на Националното управление по горите. Дирекция „Административно-правно и информационно обслужване“ като структура от общата администрация на Националното управление по горите, осигуряваща технически дейността на началника й, изготвя щатното разписание на дър­жавните служители и лицата, работещи по трудово право­отношение.

Изводът, който може да се направи, е, че цялост­ното планиране на човешките ресурси за охрана на горите, дивеча и рибата все още е слабо разработен проблем от ръководството на Националното управление по горите.

В потвърждение на тази теза са и резултатите от проведените интервюта с 16 ръководни служители от На­ционалното управление по горите и регионалните управ­ления на горите в София, Благоевград, Пазарджик и Дър­жавната дивечовъдна станция - Витошко-Студена - с. Кладница.

Сто процента от интервюираните считат, че пла­нирането на горските и ловните стражари е регла­ментирано с установените нормативи на охранителните участъци в Закона за горите и Закона за лова и опазване на дивеча и зависи от утвърдените бюджети. Интер­вюираните декларират, че в периода 1998-2003 г. не са осъществявали дейности, свързани с планирането на гор­ски и ловни стражари.

Вследствие на получените отговори може да се предположи, че има неточно разбиране за същността на планирането на горските и ловните стражари. От това произтича необходимостта за корекция и промяна на отно­шението към този проблем.

Планирането на горските и ловните стражари е систематичен процес на предвиждане подходите, задачите и дейностите, които трябва да осъществява Националното управление по горите, за да постигне целите си за оси­гуряване на ефективна охрана на горите, дивеча и рибата. То трябва да бъде дейност по определяне на потреб­ностите от горски и ловни стражари и формулирането на действията за тяхното задоволяване така, че да се постигне тази цел.

Потребностите на Националното управление по го­рите, на неговите структури и специализирани терито­риални звена от горски и ловни стражари не е абстрактно понятие. То има конкретни количествени (брой заети длъж­ности) и качествени измерения (длъжностни характеристики) както общо за Националното управление, така и за отделните структури и специализирани терито­риални звена - регионални управления на горите, държавните лесничейства и държавните предприятия - държавни дивечовъдни станции.

Задоволяването на потребностите на Националното управление по горите от горски и ловни стражари предполага определено поведение и действия от страна на ръководството на управлението. Това е свързано с длъжностния подбор на горски и ловни стражари. Той означава търсене и намиране на подходящи изпълнители за предварително уточнени длъжностни задължения и тях­ното съответстващо на задълженията овластяване чрез предоставяне на нужните права и натоварване с произ­тичащи от правата отговорности⁷⁴.

Обособяването на самостоятелна подсистема в сис­темата на Министерството на земеделието и горите, пред­назначена да осигурява охраната на горите, дивеча и рибата, предполага въвеждането на принципа на „централизъм“ в организацията и управлението на човеш­ките ресурси. Принципът ще определи концентрацията на процесите на вземане на решения във висшите нива на държавната горска администрация - Националното управ­ление по горите. Той ще осигури координация и единно управление на всички структури и специализирани териториални звена на управлението.

В тази връзка е необходимо нормативно да се установи изискване, че определянето на отделните струк­турни звена на Националното управление по горите и числения им състав в щатовете трябва да се извършва въз основа на утвърдени от началника на управлението нормативи за численост и управляемост. Те трябва да се разработят от регионалните управления на горите по направление на дейностите, свързани с охраната на горите, дивеча и рибата. Необходимо е нормативите за численост и управляемост да са съобразени с точно установени изисквания в Закона за горите.

В съответствие с действащото законодателство за осигуряване на ефикасен контрол в горите горската площ е разделена на охранителни територии, които съвпадат с границите и площта на регионалните управления на горите, и охранителни райони, които съвпадат с границите и площта на държавните лесничейства. Те се охраняват и от звена „Подвижна горска стража“. Когато звеното е към регионалното управление на горите, горските стражари от него извършват контрол върху всички охранителни райони и участъци на територията на управлението. Когато зве­ното е към държавното лесничейство, горските стражари от него извършват контрол върху всички охранителни участъци в района на лесничейството. Подвижната горска стража осъществява контрол и охрана в райони и тери­тории по маршрути и задачи, определени от началника на регионалното управление по горите и директора на държавното лесничейство. По този начин се допуска дублиране на дейностите на горските и ловните стражари от държавните лесничейства и регионалните управления на горите.

При необходимост в охранителния район на дър­жавното лесничейство могат да се организират контролни горски пунктове и постове за наблюдение. Директорите на държавните лесничейства при необходимост могат да ор­ганизират и временни контролни горски пунктове. Мне­нието на интервюираните ръководни служители е, че тези пунктове са излишни.

В горите и земите от горския фонд независимо от тяхната собственост определените охранителни участъци са със средна площ 15 000 декара.

Охраната на горите и земите от горския фонд се осъществява от горски стражари. Охранителният участък се охранява от горски стражар. В поверения му охрани­телен участък той изпълнява функциите и има правата на ловен стражар. Горският стражар отговаря персонално за охранителния участък, за който е назначен. Той извършва контрол и охрана в поверения му участък по маршрути, определени от началника на горскостопанския участък (старши лесничей) или от самия него.

Числеността на горските стражари в държавните лесничейства съответства на общия брой на горско­стопанските и охранителните участъци, определени в лесо­устройствени проекти. Проектите съдържат проучвания и решения за териториалното устройство, инвентаризацията на горския фонд, комплекс от горскостопански меро­приятия за осигуряване на оптимален режим на ползване и възпроизводство на горите и дивеча, опазване на биоло­гичното разнообразие и абиотичните компоненти на природния комплекс, рекреационното ползване на горите, обосновка на икономическия, екологичния и социалния ефект от изпълнението на проекта.

Числеността на горските стражари в дирекциите на природните паркове се определя, както следва: до 5000 хектара - 2 стражари, но не повече от 8 - за всяко отделно специализирано звено.

Числеността на горските стражари, които осъ­ществяват дейността си по трудови правоотношения с регионалните управления по горите, не може да бъде по-малка от броя на държавните лесничейства, попадащи в териториалния им обхват.

Опазването и охраната на дивеча във всички ловно­стопански райони се извършва от държавните лесни­чейства и държавните дивечовъдни станции. В държавните дивечовъдни станции охраната се осъществява също по охранителни участъци с площ до 1500 хектара, когато са в границите на държавния горски фонд. В района на дейност на държавните лесничейства извън горския фонд охраната се осъществява също по охранителни участъци с площ над 5000 хектара. Непосредствената охрана се осъществява от ловни стражари. Те имат правата на горските стражари по Закона за горите. Ловните сдружения организират охрана на предоставения за стопанисване дивеч в опре­делените им ловно стопански райони. Непосредствената охрана се осъществява от ловни надзиратели.

В съответствие с действащото законодателство държавните дивечовъдни станции са със статут на държавни предприятия. Действащият в Република България Търговски закон използва термина „предприятие“ в две значения. Първото е, че предприятието се третира като самостоятелна единица, т. е. като търговски правен субект, и второто е, че предприятието е хетерогенен комплекс от елементи, обслужващи дейността на търговеца и пред­ставляващи обект на правото⁷⁸. В този смисъл в състава на търговското предприятие като съвкупност влизат права, задължения и фактически отношения. Държавата е съз­дала държавните дивечовъдни станции като държавни предприятия не с изключителната цел да добива печалба, а за да се защити по-целесъобразно определен публичен интерес. Частноправната дейност на държавните диве­човъдни станции е само допълнение към по-общите функции на Националното управление по горите по опаз­ване на дивеча в Република България. Ето защо срещу държавните дивечовъдни станции не може да се открива производство по несъстоятелност.

За осигуряването на устойчиво и многофункцио­нално стопанисване на българската гора в интерес на об­ществото и съхраняването й като национално богатство се предвижда създаването на Национална горска компания със статут на държавно предприятие. Служителите на държавните предприятия се третират от Наказателния ко­декс като длъжностни лица⁷⁹. По силата на закон на тях им се предоставят определени правомощия, за да реализират държавни функции.

Проектът на Закон за Държавно предприятие „На­ционална горска компания“ предвижда прекратяването без ликвидация на държавните предприятия „Държавни дивечовъдни станции“. Горските и ловните стражари от държавните предприятия се предвижда да преминат на работа в съответното регионално управление по горите. Това ще способства за създаването на единна центра­лизирана система по управлението на горските и ловните стражари.

Предвидената промяна е и основа за разра­ботването на нормативите за управляемост на горската и ловната стража с оглед подобряване ефективността на тяхната дейност, като се отчете еднаквият им статут.

Щатното разписание (щата) на горските и ловните стражари в регионалните управления на горите трябва да се разработва въз основа на утвърдените функционални задължения на предложените структури на Националното управление по горите, на които ще се възлагат функции по охрана на горите, дивеча и рибата. Щатът на горските и ловните стражари трябва да изразява спецификата на организационната структура на регионалното управление на горите и звеното за охрана в него.

Утвърдената численост на персонала в Национал­ното управление по горите и в неговите структурни и тери­ториални звена е 9034 щатни бройки⁸⁰.

През 2000 г. общият брой на назначените горски стражари е 2760, от които 160 са подвижна горска стража и 2600 са в държавните лесничейства⁸¹ (вж. Приложение №4).

Към 31.12.2001 г. общият брой на назначените гор­ски стражари е 2740, от които 211 са подвижна горска стража, 110 са на контролни горски пунктове и 2419 са в държавните лесничейства⁸² (вж. Приложение №5).

Към 30.12.2002 г. общият брой на назначените горски и ловни стражари е 2822, от които 232 са подвижна горска стража, 111 са на контролни горски пунктове, 2440 са в държавните лесничейства, а назначените ловни стражари в държавните дивечовъдни станции са 39⁸³ (вж. Приложение №6).

Към 30.06.2003 г. общият брой на назначените горски и ловни стражари е 2753, от които 224 са подвижна горска стража, 114 са на контролни горски пунктове, 2342 са в държавните лесничейства, а назначените ловни стражари в държавните дивечовъдни станции са 73⁸⁴.

Вследствие на получените резултати от емпирич­ните изследвания в 16-те регионални управления на горите и 39-те държавни дивечовъдни станции към 01.12.2003 г. се установи, че:

- утвърденият щат на горските и ловните стражари е 2914 щатни бройки, от които 267 са за горски стражари от подвижната горска стража, 113 са за горски стражари на контролни горски пунктове, 2423 горски стражари за дър­жавните лесничейства и 111 ловни стражари за държав­ните дивечовъдни станции;

- назначените горски и ловни стражари са 2883, от които 261 горски стражари в подвижната горска стража, 112 горски стражари в контролните горски пунктове, 2409 горски стражари в държавните лесничейства и 101 ловни стражари в държавните дивечовъдни станции;

- вакантните места за горски и ловни стражари са 31, от които 6 горски стражари в подвижната горска стража, 1 горски стражар на контролен горски пункт, 14 горски стражари в държавните лесничейства и 10 ловни стражари в държавните дивечовъдни станции (вж. Приложение №7).

Изводът, който може да бъде направен, е, че през изследвания период назначените горски и ловни стражари представляват устойчиво 31% от състава на служителите на Националното управление по горите.

Щатът на горската и ловната стража следва да определи числения състав, длъжностите и необходимата степен на образование на горските и ловните стражари, но преди изготвянето му е необходимо да се анализират реди­ца показатели, произтичащи от различни дейности по управлението на човешките ресурси.

Дейности за управление на човешките ресурси са: подборът, обучението и развитието, оценяването, възнаг­раждението, осигуряването на безопасни и здравословни условия на труд и регулирането на държавно-служебните и трудовите правоотношения⁸⁵.

Подборът е подготвителна операция по формиране на горските и ловните стражари. Планирането им е тясно свързано със стратегията на Министерството на земеделието и горите⁸⁶. Трябва да се отбележи, че ако целите на Министерството на земеделието и горите са ясно законодателно определени и ежегодно се изготвят планове за тяхното постигане, то не е разработена Стра­тегия за развитието на Националното управление по горите, в която да са набелязани разчети за потребностите от горски и ловни стражари, количест­вените (брой служители за всяка длъжност в структурно звено) и качествените параметри (професионална ква­лификация и степен на образование). Разработването на такава стратегия е целесъобразно да се извърши след утвърждаването на вариант на модела на бъдещото раз­витие на българския държавен горскостопански отрасъл и законодателното му материализиране⁸⁷.

Ефективното планиране на горските и ловните стра­жари изисква отчитане на причинно-следствените връзки между количеството и качеството на кадрите, назначавани за изпълнението на едни или други задължения и на резул­татите от техния труд⁸⁸.

Липсата на прогнози за необходимите човешки ре­сурси (горски и ловни стражари - бел. авт.) за по-дълъг период води до непредвидени диспропорции между пот­ребностите и налично подготвените служители⁸⁹. Това се дължи на факта, че за да бъдат назначени горските и ловните стражари, следва да имат висше или средно лесовъдско образование, а периодът на обучение е продължителен.

Осигуряването на горски и ловни стражари се осъ­ществява децентрализирано от местните ръководители при възникнала необходимост без отчитане на бъдещите общи потребности и оценка на наличните служители.

Процесът на планирането на човешки ресурси съ­държа три фази –- оценка на наличните човешки ресурси, изясняване на потребностите от такива и разработване на програми за развитието им⁹⁰.

Логично е чрез структурирането на предложените нови звена „Човешки ресурси“ в регионалните управления на горите да се направят от същите оценки на наличните горски и ловни стражари, които да се предоставят на Отдел „Човешки ресурси“ при Националното управление по горите. Отделът от своя страна трябва да определи колко горски и ловни стражари са заети за изпълнението на всяка задача и колко са необходими за постигане на някаква конкретна цел. Резултатите могат да бъдат, че: регионалните управления на горите и структурните им звена разполагат с излишни горски и ловни стражари; има недостиг от горски и ловни стражари или има съвпадение между обема от дейности и задачи в структурата и служителите, необходими за тяхното изпълнение.

При количествената оценка на наличните горски и ловни стражари се изучи движението им за определен период. То е свързано с новоназначения, уволнения по различни причини (пенсиониране, напускане, преминаване на друга длъжност и др.). Резултатите от проведените емпирични изследвания показват, че със стаж до 1 година са 200 от назначените 2753 горски и ловни стражари. Вследствие на анализа се изготви Баланс за движението на горските и ловните стражари в Националното управ­ление по горите. Той даде възможност да се определи не само числеността на тази категория служители в началото и в края на изследвания период, но и най-важното - показателят средносписъчна численост на персонала⁹¹.

Следващият анализ, който се извърши, е вследствие на изчислението на коефициента на трудовата стабил­ност. Той е средноаритметичен на броя на заетите с трудов стаж под 5 години към броя на заетите служители с трудов стаж над 5 години. По-ниският коефициент би озна­чавал по-голям трудов стаж на горските и ловните стра­жари, а това от своя страна - висока лоялност към институцията и удовлетворение от труда, от стимулите и добри взаимоотношения с ръководството.

Интерес представлява и методиката за текуща оценка на горските и ловните стражари. Чрез нея се направи „снимка“ на възрастовата структура, която опре­деля необходимостта от набирането и назначаването на нови служители, както и начина на израстването им.

В специализираната литература по управление на човешките ресурси са изведени четири типа „дърво на възрастта“ - гъбообразен, крушовиден, къделя и топка за ръгби⁹². Определено считаме, че една такава класификация не е плод на сериозни научни обосновки.

При гъбообразния тип се възприема, че преобла­дават възрастните служители. Това означава, че има опре­делено предимство при освобождаването на горските и ловните стражари от служба чрез пенсиониране. При него обаче съществува опасност от нарушаване на приемст­веността, а от там и с професионалното израстване на служители с малък професионален опит. При преодо­ляване на такъв вид възрастова структура е целесъобразно разработването на програми за резервни кадри за ръ­ководни длъжности в горската и ловната стража.

При крушовидния тип се възприема, че доминират служители в младежка и средна възраст. Това води до намаляване на средствата, предвидени за заплати. В този случай ръководството на Националното управление по горите трябва да отделя повече средства за обучение и повишаване на квалификацията на горските и ловните стражари.

При типа къделя се възприема, че служителите на средна възраст са недостатъчно. Преобладава поляри­зация на „млади“ и „стари“, което често поражда конфликти. Нарушена е нормалната приемственост. Насочват се много млади служители на ръководни длъжности, което крие опасности по отношение на техния опит, или пък се задържат служителите с дългогодишен стаж на такива длъжности поради липса на подготвени млади. Целесъобразно е при констатиране на такава погрешна кадрова политика в някои от регионалните управления на горите, държавните лесничейства и дър­жавните дивечовъдни станции своевременно да се вземат мерки от Националното управление по горите.

В тази недостатъчно обоснована класификация се възприема, че типът „топка за ръгби“ е най-добрият ва­риант, при който „дървото на възрастта“ е балансирано и уравновесено.

Анализът на резултатите, получени от емпирич­ните изследвания в 16-те регионални управления по горите и 39-те държавни дивечовъдни станции, показа наличие на известна балансираност между млади, в средна възраст и възрастни горски и ловни стражари. Това предполага въз­можности за провеждането на конкретни дейности от Националното управление по горите за оценка на бъде­щите потребности от горски и ловни стражари с оглед осигуряване на приемственост в службата им.

Оценката на бъдещите потребности от горски и лов­ни стражари в регионалните управления на горите не може да се осъществи без ръководството на Националното уп­равление по горите да е наясно с конкретните и перспек­тивните си цели, които ще постига с помощта на специа­лизираните си териториални звена по охрана в тези управ­ления.

След като ръководството на Националното управ­ление по горите е наясно с бъдещите потребности от гор­ски и ловни стражари в структурите на специализираните си териториални звена за охрана е целесъобразно да бъдат разработени програми за тяхното удовлетворяване. В случая потребността представлява цел, а програмата - средство за нейното достигане. Трябва да се има предвид, че всяка такава програма е необходимо да бъде съобра­зена както с действащото законодателство за службата на горските и ловните стражари, така и с това, отнасящо се до тяхното обучение.

В съответствие с действащото законодателство горските и ловните стражари са служители по горите⁹³. Съ­щите се назначават по трудови правоотношения в регионалните управления на горите, държавните лесни­чейства и държавните дивечовъдни станции.

В държавната администрация лицата, работещи по трудово правоотношение, участват със своя труд и усилия в осъществяването на дейността й. Те отдават работната си сила за използване от работодателя в негов интерес. В случая работодатели на горските и ловните стражари са началниците на регионалните управления на горите и директорите на държавните лесничейства и на държавните дивечовъдни станции. Тук отношенията са на юридическа равнопоставеност между горските и ловните стражари и работодателите, които ги назначават. Това противоречи на държавните функции, които осъществяват горските и ловните стражари. Отношенията, които съществуват между тях и работодателите им, съдържат в процеса на реали­зирането им и отношения на подчиненост, която възниква от реализираната от съответния ръководител държавна власт.

В общото законодателство в Република България е възприето лицата, работещи по трудово правоотношение, технически да осигуряват дейността на съответен дър­жавен орган или ръководен служител.

Изразяваме мнение, че статутът на горските и ловните стражари не следва да се регламентира от трудовото законодателство в Република България.

Държавната горска администрация - Националното управление по горите, е неразделна част от Мини­стерството на земеделието и горите, което е адми­нистрация, подпомагаща органа на изпълнителната власт - министъра на земеделието и горите, да реализира държавните и обществените функции в горския сектор. Тази администрация представлява съвкупност от адми­нистративни структури, в които са назначени държавни служители и лица, работещи по трудови правоотношения.

Лицата, които са на щат в една държавна структура и осъществяват функциите на държавата, се предполага, че имат качества на държавни служители. Редът за назначаването и статутът им се определят с общ Закон за държавния служител или със специални закони. В общия закон е установено, че държавният служител е лице, което по силата на административен акт за назначаване заема платена щатна длъжност в държавната администрация и подпомага орган на държавната власт при осъществяване на неговите правомощия⁹⁴. В Конституцията на Република България от 1991 г. държавните служители са определени като изпълнители на волята и интересите на нацията. При изпълнение на своята служба те са задължени да се ръководят единствено от закона и да бъдат политически неутрални. За установяване на действителния смисъл и съдържание на понятието „държавни служители“, с оглед преди всичко на неговата практическа реализация, е извършено и официално тълкуване от Конституционния съд на Република България⁹⁵. Съдът се произнася, че държав­ният служител е лице, което специално е упълномощено да извършва съответна дейност чрез избора или назна­чението му. Той има съответна компетентност да упраж­нява съответни държавни функции.

Приемайки, че горските и ловните стражари упраж­няват държавни функции по охрана на горите, дивеча и ри­бата, реализирайки изпълнителна (административна) дей­ност, това означава, че става дума за упражняване на специфични държавни (охранителни) функции. Такива функции се възлагат изрично от държавата на държавни служители с признат особен статут, на които се пре­доставя определен обем от правомощия по закон.

Изпълнителната административна дейност е една от проявните форми на държавна власт. В този смисъл гор­ските и ловните стражари следва да се намират в адми­нистративно отношение спрямо държавата, а не в трудово правоотношение спрямо работодателите си - началниците на регионалните управления на горите и директорите на държавните лесничейства и държавните дивечовъдни станции. В правната литература това отношение е извест­но, като „особено властническо отношение“ или като „дър­жавно-служебно правоотношение“. Чрез властнически ме­тод на правно регулиране съвременната българска дър­жава организира отношенията както в администрацията – Министерството на земеделието и горите, като цяло, така и в държавната горска администрация - Националното уп­равление по горите, от една страна, и между останалите правни субекти - от друга. Административно-правните отно­шения са властнически. Чрез властта се постига желано поведение от субектите в едно общество, създава се необ­ходимата организираност в рамките на определена со­циална система, каквато е Националното управление по горите.

Изхождайки от най-известните чужди и български становища за понятието „държавни служители“, повечето автори приемат следните основни негови характеристики: притежаване на публични властнически правомощия, длъжност и властническо публично отношение⁹⁶. Те изцяло се отнасят и до горските и ловните стражари.

Горските и ловните стражари осъществяват изпъл­нителна административна дейност. За осъществяване на своите функции държавата изрично им е предоставила оп­ределен обем от правомощия по закон. В този аспект те действат като държавни административни органи.

Административният орган действа от името на дър­жавата и държавната администрация и за нейна сметка. При нужда може да прилага държавна принуда във вид на принудителни административни мерки или администра­тивно наказание. При вътрешнослужебни правоотношения прилага дисциплинарна власт⁹⁷.

В тази връзка е препоръчително ръководството на Националното управление по горите да предприеме за­конодателни инициативи за регламентиране в специал­ните закони - Закона за горите и Закона за лова и опазване на дивеча на „органите на горската и ловната стража“. Като такива е необходимо да се регламентират всички горски и ловни стражари, назначени в единна самостоятел­на подсистема от системата на държавната горска администрация, предназначена за охрана на горите, дивеча и рибата.

Следва да се има предвид, че не всяко лице в качеството си на „орган на горската или ловната стража“ може да се счита за горски или ловен стражар.

Извънщатните служители по горите могат да се при­вличат възмездно или безвъзмездно за съдействие на органите на горската и ловната стража със заповед на началника на Националното управление на горите и началниците на регионалните управления по горите. Техните правомощия трябва да се определят със заповед на министъра на земеделието и горите.