Николай арабаджийски

Предимствата на модела са, че:

- системата за охрана на горите, дивеча и рибата е независима и централизирана;

- системата позволява организационните й струк­тури да се изграждат на базата на линейно-функционалния принцип;

- осигурява лесно управление на горските и ловните стражари.

Недостатъци на модела са:

- цялостна промяна на действащото вътрешно законодателство, регламентиращо организацията на сис­темата на Министерството на земеделието и горите, което изисква много време;

- висока финансова осигуреност при внедряването на модела;

- липса на традиции при въвеждането на такава организация за охрана на горите, дивеча и рибата в Република България.


ВТОРИ ВАРИАНТ

(Вж. Приложение № 2)
Моделът на системата за охрана на горите, дивеча и рибата включва Дирекция „Охрана на горите, дивеча и рибата“ към Националното управление по горите на Министерството на земеделието и горите, регионални звена „Горска и ловна стража“ към регионалните управления на горите и звена „Горска и ловна стража“ към държавните лесничейства.

Дирекция „Охрана на горите, дивеча и рибата“ е структура от специализираната администрация на На­ционалното управление по горите. На нея следва да се възлагат функции по охрана на горите, дивеча и рибата на територията на горския фонд и ловностопанските райони в Република България. Дирекцията трябва да включва ръководство - директор и заместник-директори, които са пряко подчинени на началника на Националното управ­ление по горите. Директорът следва да осъществява общото ръководство на функционалните териториални звена на дирекцията. В съответствие с дейностите, които им се възлагат в дирекцията, могат да се създават отдели и сектори.

Регионалните звена „Горска и ловна стража“ следва да бъдат функционални териториални структури на дирекцията, които да се изграждат в регионалните управления на горите. На същите трябва да се възлагат функции по охрана на горите, дивеча и рибата на територията на регионалното управление. Звената се ръководят от началник, който трябва да е пряко подчинен на директора на Регионалното управление по горите и да осъществяват общото ръководство на функционалните звена „Горска и ловна стража“ в държавните лесничейства. В съответствие с възлаганите им дейности в регионалните звена могат да се създават групи„Подвижна горска стража“ и „Подвижна ловна стража“.

Териториалните звена „Горска и ловна стража“ следва да бъдат функционални териториални структури на регионалните звена, които да се изграждат в държавните лесничейства. На тях следва да се възлагат функции по охрана на горите, дивеча и рибата на територията на държавното лесничейство. Звената се ръководят от началници, които трябва да са пряко подчинени на директорите на лесничействата. В звената следва да се назначават горски и ловни стражари, които да обслужват определените им охранителни участъци.

Предимства на модела са, че:

- системата позволява организационните й струк­тури да се изграждат на базата на функционалния прин­цип;

- осигурява се възможност за равномерно разпре­деление на дейностите на отделните струк­турни звена в системата;

- осигурява изграждането на организационни нива в системата, позволяващи лесното им управление;

- осигурява възможност за взаимодействие между отделните организационни структури в систе­мата.

Недостатък на модела е, че създаването на функционални звена в отделните структури на На­ционалното управление по горите ще влияе отрица­телно на тяхната специализация.
ТРЕТИ ВАРИАНТ

(Вж. Приложение № 3)
Моделът на системата за охрана на горите включва Отдел „Охрана“ към Дирекция „Икономическа политика, охрана и ловно стопанство“ от специализираната адми­нистрация на Националното управление по горите и звена „Охрана“ към регионалните управления на горите и към държавните лесничейства.

Отдел „Охрана“ е структурно звено на На­ционалното управление по горите, на който следва да се възлагат функции да осъществява методическо ръководство и контрол на звената „Охрана“, изградени в регионалните управления на горите и държавните лесничейства във връзка с охраната на горите, дивеча и рибата. Отделът се ръководи от началник, който трябва да е пряко подчинен на директора на Дирекция „Икономическа политика, охрана и ловно стопанство“.

Звената „Охрана“ към регионалните управления на горите включват група „Подвижна горска стража“ и група „Подвижна ловна стража“. Звената се ръково­дят от началници, които трябва да са пряко подчинени на началниците на регионалните управления на го­рите.

Звената „Охрана“ към държавните лесничейства следва да включват назначени в тях горски и ловни стражари, на които да се възлагат задачи по охраната на горите, дивеча и рибата в определените им охранителни участъци. Звената се ръководят от началници, които трябва да са пряко подчинени на директорите на държавните лесни­чейства.

Предимствата на модела са, че:

- запазва функциониращия модел на действащата към момента система за охрана на горите, дивеча и рибата;

- осигурява минимални финансови средства за въ­веждане на ръководни длъжности и обособяване на струк­турни звена в системата.

Недостатък на модела е съсредоточаването на множеството от функциите на регионалните управ­ления на горите и държавните лесничейства и прекалената децентрализация при организацията на охраната на горите, дивеча и рибата, което води до трудно управление на системата.

Подходящ за съвременните условия е вторият модел на системата за охрана на горите, дивеча и рибата, като отчитаме неговите предимства, свързани с българските традиции и стратегията за развитие на горско­стопанския отрасъл.

3. Осигуряване на системата за охрана на

горите, дивеча и рибата
Всяка социално управляема система се нуждае от осигуряване с определени ресурси, за да работи нормално за изпълнението на своите функции и да постига набелязаните цели. В зависимост от предмета на дейност осигуреността е различна. Едни са нуждите и критериите за нея в сферата на нема­териалното производство (просвета, култура, здраве­опазване, и др.), други - за структурите на държавното управление и държавните служители, и много по-различни, когато се касае за материалното производство и заетите в него. Въпреки това има основни потребности, които са характерни за всички администрации и техните структурни звена.

Системата за охрана на горите, дивеча и рибата също се нуждае от определено осигуряване, за да изпълнява възложените й държавни функции. Това осигуряване зависи от ефективността на вътрешните административни дейности, които следва да се осъ­ществяват в тази система.

Основните вътрешни административни дейно­сти на всяка администрация са тези, свързани с финансовото, материално-техническото, правното и информационното й осигуряване.
3.1. Финансово осигуряване на системата
Финансовото осигуряване на Националното управление по горите е предвидено както в Закона за горите и Правилника за неговото прилагане, така и в Устройствения правилник на НУГ.

Министерството на земеделието и горите се финансира със средства по Закона за държавния бюджет. В него ежегодно се предвиждат конкретни парични средства в зависимост от възможностите на страната и приоритетните цели, които се поставят на министерството за годишния период. В Глава VІІ на Закона за горите - „Финансиране на горското сто­панство“²⁰, се съдържат съответните правни норми.

Дейностите по управлението, възпроизводство­то, ползването и опазването на горите и земите от държавния горски фонд, а също така издръжката на Националното управление по горите, на неговите структури и специализираните териториални звена се финансират от бюджета на Министерството на земеделието и горите.

Дейностите в горите и земите - общинска собст­веност, се финансират от общинските бюджети, в които постъпват и съответните такси за различните ползвания съгласно с чл. 9 от Закона за местните данъци и такси. Таксите не могат да бъдат по-малки от тези, определени от Министерския съвет за държав­ния горски фонд. Приходите се изразходват само за дейности по стопанисване на общинските гори с решения на общинските съвети.

Законът за горите определя точно за какво се осигуряват и разходват средствата на Министерството на земеделието и горите. В него са включени и тези за осъществяване на мероприятия по охраната на горите и земите от горския фонд, опазване и охрана на дивеча в ловностопанските райони, издръжка, застраховка и обезщетения на ловната стража, предоставяне на униформено, работно и защитно об­лекло на служителите по горите, както и за допъл­нително материално стимулиране в размер на 30 на сто от постъпилите в бюджета на Министерството на земеделието и горите суми от влезли в сила наказа­телни постановления по ред, определен от началника на Националното управление по горите.

Приходите са от различните дейности, по които администратор е Националното управление по горите - такси за всички ползвания и услуги, включително право на лов, за издаване и заверяване на билети за лов, за издаване на удостоверения за подборен отстрел, сред­ствата от ползване на дървесината, глоби и имуществени санкции, дарения, завещания, спонсорство и др.

В Правилника за прилагане на Закона за горите²¹ се конкретизират редът и средства, с които се извършва финансирането на дейностите по управлението, възпроиз­водството, стопанисването, охраната и защитата на горите и земите от държавния горски фонд. Уточнява се, че това са средствата от приходите, събрани по реда на Закона за горите, и предоставените средства от бюджета на Министерството на земеделието и горите за съответната година.

Средствата за издръжката на горската и ловната стража и за мероприятията по охраната и защитата на горите, дивеча и рибата се осигуряват централно по бюджета на Министерството на земеделието и горите.

Националното управление по горите е второ­степенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на земеделието и горите. По данни на На­ционалното управление по горите годишно издръжката на горската и ловната стража е около 35 млн. лв., но от държавния бюджет се заделят едва 9-10 млн. лв. Останалите необходими средства се осигуряват от собствени приходи.

Анализирайки дейностите, отнасящи се до финансовото осигуряване на системата за охрана на горите, дивеча и рибата, и тяхната правна регламентация може да се направи обобщен извод, че тази система зависи единствено от бюджетното финансиране. Изразяваме мнение, че системата за определена в закон охрана на горите, дивеча и рибата може да бъде финансирана и от други източници по ред или в акт на Министерския съвет. В приходната част на бюджета на Министерството на земеделието и горите постъпват суми от собствени приходи от такси, услуги, наеми, глоби, от продажба на негодни или излишни движими дълготрайни материални активи, от дарения, помощи, спонсорство и други, определени със закон. Набавянето по този начин на повече финансови средства и пренасочването им основно към самостоятелна система за охрана на горите, дивеча и рибата ще увеличи ефективността на горската и ловната стража.

Техническата въоръженост на горската и ловната стража, изпълняваща задълженията си в охранителен район, тази на Контролен горски пункт и специа­лизираната Подвижна горска стража, за горските и ловните стражари, които работят в охранителен участък, се свежда до задължението за носене на късо бойно оръжие при изпълнение на служебните задължения и правото да носят гладкоцевно полуавтоматично дълго огнестрелно оръжие тип „помпа“ при специализирани акции.

Ефикасното извършване на охраната изисква задължително и средства за връзка. Горските и ловните стражари разполагат с мобилни телефони и радиостанции.

Поради особеностите на изпълняваните функции Подвижната горска стража и стражата на Контролен горски пункт освен с посочените средства се оборудва и с фенер с три светлини, бинокъл и автомобил с висока проходимост. При това е дадена възможност при специа­лизираните акции да се използват катери, лодки, мотоциклети, моторни шейни и служебни коне и кучета.

В Националното управление по горите има закупени и предоставени 1646 мобилни телефона. Преди 15-20 г. в системата на полицията е прилаган подобен подход с радиотелефони, но се оказва, че те не могат да заменят радиостанциите. Препоръчително е контролните горски пунктове да разполагат със стабилни средства за жична и радиовръзка при всякакви метеорологични условия.

При изпълнение на служебните си задължения горските и ловните стражари задължително носят уни­формено облекло със съответните отличителни знаци и служебна карта. Горепосочените технически средства, униформеното облекло и документите на горската и ловната стража, включително разходите за носене, съхранение и употреба на огнестрелно оръжие и неговата презаверка, са за сметка на работодателя.

При извършените интервюта с ръководни слу­жители по горите и проведените анкети сред изпъл­нителския състав от горски и ловни стражари въпросите, свързани с техническите средства, най-често бяха пред­мет на обсъждане и предложения. Отправят се критики към Националното управление по горите, свързани с:

- недостиг на моторни превозни средства или тяхната амортизация и техническа неизправност, с което горската и ловната стража се оказва на много по-ниско ниво от извършителите на нарушения, особено бракониерите;

- използване на лични автомобили от горските и ловните стражари за служебна дейност;

- необходимост от подобряване техническата въоръженост на горските и ловните стражари до нивото на тези от Подвижната горска стража;

- недостатъчна осигуреност на Подвижната горска стража със стоп-палки, сини лампи и др.;

- недостатъчно материално-техническо оборуд­ване на контролните горски пунктове.

В Регионално управление на горите в гр. Па­зарджик се работи за обзавеждането на контролните горски пунктове с видеокамери и компютри и директна връзка с РДВР. Пилотният модел за изграждане на системата е на етап задание.

Проучванията показват липса на нормативно утвърдени критерии за необходимостта, както и стройна организация за разпределението и използването на необходимата техника, включително за прибиране на незаконно отсечената дървесина. Няма достатъчно скла­дове за задържаната дървесина, както и за задър­жаните вещи - веществени доказателства. Препоръчително е тези проблеми да се решават в предвидената Методика за определяне и класификация на охранителните участъци, която не е изготвена. В нея следва да се имат предвид територията, видът на горите, населението и етносите в него, фир­мите, цеховете за преработка на дървесина, ловните дружини и други фактори.


3.3. Правно осигуряване на системата
Изграждането и функционирането на публичните администрации е невъзможно без правно осигуряване и правен механизъм. Правните норми поставят основата, създават правилата и служат като стабилизиращ фактор при осъществяване на дейността на всяка администра­тивна система, каквато е и тази на Министерството на земеделието и горите.

Цялостната организация и дейност на Нацио­налното управление по горите, респективно на горската и ловната стража, се регламентира от законите и подзаконовите нормативни актове, издадени за тази цел или с отношение по функциите и правомощията на системата и на нейните служители.

Конституцията, законите и подзаконовите нор­мативни актове на Република България създават нор­мативната основа, а отделни клонове на правото имат отношение към нормативното й регулиране.

Конституцията очертава рамката и приорите­тите, свързани с опазването на горите, водите, дивеча и рибата, и ги обявява за „народно богатство“. От тук произтича задължението на държавата да създаде подходящите системи, структури и механизми за реализацията им.

През 2003 г. са направени значителни изменения и допълнения на Закона за горите. Конкретизира се, включително до детайли, какви лица могат да бъдат служители по горите; в какви правоотношения се намират с Националното управление по горите, неговите структури и специализирани териториални звена; как се назначават, каква образователна степен и какъв стаж трябва да имат за заеманите длъжности; кръгът от задължения, правомощия и привилегии; кръгът на лицата, обемът на извършваната работа и необходимите документи за извършване на частна лесовъдска практика и т. н. Специално внимание е отделено на охраната на горите от горски стражари. Последните са служители по горите в трудови правоотношения с Националното управление по горите, съответно с неговите органи и поделения, с образование и квалификация, определени с Правил­ника за прилагане на Закона за горите.

Подробно са разписани функционалните задъл­жения на горските стражари, които същевременно са и правомощия, включително да носят огнестрелно оръжие и униформено облекло. Предвид спецификата на дейността им, близка до тази на органите на полицията, се регламентират правомощия по Закона за МВР относно използването на физическа сила и помощни средства при изпълнение на служебните им функции. Уреждат се въпросите със задължителната им застраховка „Живот и злополука“, изплащането на претърпени евентуални неимуществени вреди и обезщетение при телесни повреди или смърт при и по повод на службата.

Законът за лова и опазването на дивеча урежда правоотношенията, касаещи собствеността, опазването и стопанисването на дивеча, организацията на ловното стопанство, а също така правото на лов и търговия с дивеч и дивечови продукти. С него е отменен Законът за ловното стопанство²³. Изпълнението на закона се възлага на министъра на земеделието и горите, а в защитените територии - изключителна държавна собственост, на мини­стъра на околната среда и водите.

Законите - за горите, за лова и опазването на дивеча, и Законът за защитените територии са в тясна връзка и взаимно се допълват по основни въпроси. Това се отнася и за опазването и охраната на дивеча, които се възлагат на държавните лесничейства и дивечовъдните станции, а непосредствената охрана - на ловни стражари. Те извършват дейността си на територията на поверените им охранителни участъци, независимо от фондовата принадлежност, и имат правата на горски стражар по Закона за горите. Съответно на горските стражари, в поверените им охранителни участъци, и на служителите по горите, по смисъла на Закона за горите, както и на служителите по охраната на защитените територии - изключителна държавна собственост, се възлагат функ­циите и се признават правата на ловния стражар.

С промените в Закона за лова и опазването на дивеча от 2002 г. се дава възможност на ловните сдружения да организират охрана на дивеча в опре­делените им за стопанисване ловностопански райони чрез ловни надзиратели. Последните също имат права на ловни стражари.

Правилникът за прилагане на Закона за горите e подзаконов нормативен акт на Министерския съвет, който доразвива и конкретизира разпоредбите на закона. В него отново се отделя специално място на служителите по горите и в частност на горските стражари. Тук се уточняват образованието и специалностите, които трябва да са завършили горските и ловните стражари, и тяхната квалификационна степен. Изисква се да могат да получат право за носене, съхранение и използване на огнестрелно оръжие, а за Подвижната горска стража - да притежават свидетелство за правоуправление на МПС. Уточняват се видовете контролни горски пунктове - постоянни и вре­менни, и тяхното устройство, оборудване и необходимата документация. На собствениците на гори, които организират за своя сметка охраната на горите си, е предоставена възможност да назначават за тази цел само лица с квалификацията, която се изисква за горските стражари. Назначаването им се съгласува с държавното лесничейство, а директорите на държавните лесничейства и държавните дивечовъдни станции трябва да им издават служебни карти по образец.

Устройственият правилник на Националното управление по горите е друг подзаконов нормативен акт, приет с постановление на Министерския съвет. Той допълва и конкретизира организационния модел на Националното управление по горите. В него са отразени подробно дейността, структурата, организацията на работа, функциите и числеността на персонала (щата) и информационните фондове на НУГ, което е изключително важно за дейността му като държавна горска администрация.

Инструкция № 17 от 10.08.1999 г. е специалният нормативен акт за контролната служба в горите и горската стража. Като подзаконов нормативен акт от по-нисък ранг, издаден от министъра на земеделието и горите, тя е съществена за правното осигуряване на горската стража. С нея се уреждат структурата, организацията, функциите, дейността, правомощията, редът за осъщест­вяване на контрола в горите и отчитането на дейността на горската стража.

Наред с посочените нормативни актове, за прав­ното осигуряване на организацията и дейността на Нацио­налното управление по горите, на което са възложени функции по охраната на горите, дивеча и рибата, важно значение имат и редица други закони като: Закон за възстановяване собствеността на горите и земите от горския фонд; Закон за собствеността и ползването на земеделските земи; Закон за администрацията; Закон за държавния служител; Кодекс на труда; Закон за рибарството и аквакултурите; Закон за рибното сто­панство; Закон за опазване на селскостопанското имущество; Закон за устройството на територията; Закон за обществените поръчки; Закон за административните нарушения и наказания; Закон за МВР, Закон за админи­стративното производство; Наказателно-процесуален и Гражданско-процесуален кодекс.

Системата на информацията е съвкупност от сведения, данни и факти, необходими за ефективното осъществяване на функциите на съответните социални системи. Системите обикновено са динамични и непре­къснато се променят в зависимост от увеличаването или намаляването на функциите им. Огромните потоци от информация, характерни за различните социални системи, закономерно са предизвикали изграждането и същест­вуването на информационни системи. Последните са съвкупност от методи, технически и други средства за обработване на информацията и най-общо включват: информационна база (статистика, отчети, и др.); техни­ческа база (хардуер); математическо осигуряване на сис­темата (софтуер) и кадри от специалисти.

Най-общите разпоредби за изграждане и под­държане на информационни системи в Националното управление по горите се съдържат в Закона за горите²⁴.

В Националното управление по горите се поддържа национална база данни за отчет и промени на всички гори и земи от горския фонд. В нея се води регистър за горите и земите от горския фонд, за техния вид, площ, данни за собствениците и настъпилите промени. По-новите информационни фондове са два - публичен регистър за фи­зическите лица, които имат право да упражняват частна лесовъдска практика, и публичен регистър, съдържащ информация за търговците, които участват в процедури за предоставяне на ползването на горите - добив на дървесина (на корен, чрез търг, концесия), странични ползвания и разпо­режданията с тях.

Разпоредби, свързани със създаването и под­държането на информационни фондове, се съдържат и в Правилника за прилагане на Закона за горите²⁵. Такава е разпоредбата - Националното управление по горите да води отчет за всички гори и земи от горския фонд по образец, съгласуван с Националния статистически институт. Отчетът се води по видове и категории гори, по собственост (държавна, общинска, обществена, лична), по землища, общини, области и общо за страната, както и по държавни лесничейства, държавни дивечовъдни станции и регионални управления на горите.

В държавните лесничейства се води регистър по землища и общини, в който се отразяват данни за собственика, площта и вида на горите.

В Националното управление по горите се водят регистри и за контролните (НУГ), експедиционните (РУГ) и производствените (ДЛ) горски марки, предоставени им от НУГ.

Към информационното осигуряване на Нацио­налното управление по горите трябва да се отнесат и образците на документите, предвидени в Закона за горите и Правилника за прилагането му, които използват в ежедневната си дейност горските и ловните стражари и останалите служители по горите. Те се утвърждават от началника на Националното управление по горите.

Най-подробни са разпоредбите за информа­ционните фондове и системи в Устройствения правилник на НУГ²⁶. Това произтича от възложените функции на дирекциите от общата и специализираната администрация на управлението.

На Дирекция „Административно-правно и ин­формационно обслужване“ от общата администрация на Националното управление по горите е възложено да осъществява методическо ръководство и координация на информацията от структурите и специализираните териториални звена на управлението, да провежда информационната му политика и да осигурява интег­рирането на информационните му системи със системите на другите звена от държавната администрация. Дирекцията има задача да осигурява надеждното функционирането на средствата за обработка и пренасяне на информацията - хардуера и софтуера, както и на процесите на събиране и обработка на информацията. Тя трябва да организира и контролира проектирането и създаването на информационни системи за нуждите на горите, ловното и непромишленото рибно стопанство, както и да разработва и внедрява информационната система за горите в Република България. Дирекцията координира разпространяването и внедряването на програмни продукти в практиката на структурите и териториалните звена на Националното управление по горите, внедрява и поддържа локални мрежи на Интернет и други средства за комуникация в управлението и неговите структури и специализирани териториални звена. Дирекцията участва в комисии и експертни съвети по внедряването, поддържането и използването на програмни продукти, база данни и електронна техника.

Отношение към информационното обслужване има и Дирекция „Икономическа политика, охрана и ловно стопанство“. Дирекцията е задължена да води следните много важни регистри, свързани с дейността на горските и ловните стражари: за удостоверенията за подборен отстрел и ловни водачи; за издадените и заверени билети за лов; за резултатите от прове­дената годишна таксация на дивеча; за издадените разрешения за ловуване с научноизследователска цел; регистри за марките; единен регистър за гор­ските марки, както и да осъществява контрол по Сис­темата за електронни бюджетни разплащания СЕБРА.

Изградените и поддържани информационни системи подпомагат служителите по горите и ги улесняват значително в ежедневната им дейност.