VIII.3.Административнонаказателна дейност на администрациите

VIII.3.Административнонаказателна дейност на администрациите

Най-голям брой актове за установяване на административни нарушения и налагане на административни наказания са отчели:

• 
  НАП – 52 078 акта за установяване на административни нарушения и 33 849 наказателни постановления;
  
• 
  Изпълнителна агенция „Автомобилна администрация” – 21 814 акта и 21 743 постановления.
  
• 
  Общинска администрация – Бургас – 14 605 акта и 17 096 постановления;
  
• 
  Общинска администрация – Хасково – 12 946 акта и 1 835 постановления.
  

По данни на МВР всички образувани административнонаказателни производства (4 868 съставени акта за установяване на административни нарушения) са приключили с издаване на наказателни постановления.

От 467 администрации, 78 са посочили, че през 2010 г. не са съставили нито един акт, което означава, че не са констатирали нито едно нарушение на обществените отношения, възложени им за управление и контрол. Други 81 администрации през същия период са съставили до 10 акта. Сред администрациите, които не са съставили нито един акт, са Комисията за установяване на имущество, придобито от престъпна дейност, Агенцията за приватизация и следприватизационен контрол, Държавната комисия по сигурността на информацията, Държавната агенция за бежанците, Агенцията по вписванията, Областните дирекции „Земеделие” – Бургас, Видин, Добрич и Сливен. От 7 регионални инспектората по образованието, само този в Русе е съставил един акт за установяване на административно нарушение през 2010 г.; от 28 областни администрации само областната администрация на област Силистра посочва съставен един акт за установяване на административно нарушение.

Прекратените административнонаказателни производства през 2010 г. по данни на администрациите са 6 160, включително и такива, образувани в предходни години. Като основания за прекратяване са посочени:

• 
  в 1 534 от случаите е установено, че деянието за което е образувано административнонаказателното производство съставлява престъпление и материалите са изпратени на съответния прокурор;
  
• 
  в 763 от случаите (178 в НАП, 229 в МВР, в община Столична община – район Триадица – 46).не е издадено наказателно постановление в шестмесечен срок от съставянето на акта;
  
• 
  3 863 случаи са прекратени на други основания.
  

Териториалната администрация е изпратила материалите на прокурор за образуване на наказателно производство в 1 192 от случаите, а централната администрация – в 342 от случаите.

Най много преписки са изпратили в прокуратурата регионалните дирекции по горите– 1 129, 643. От ЦА Агенция „Митници” е изпратила 255 преписки, Изпълнителна агенция „Главна инспекция по труда” – 39, министерствата – 42.

От 182 372 издадени наказателни постановления през 2010 г., почти 10% (18 029) са обжалвани по административен и съдебен ред. Потвърдени са 5 709, а отменени – 3 097, висящи – 8 235, изменени – 988. В тези данни, поради спецификата на процеса, е възможно да са включени обжалвани постановления от предходни години.

Потвърдени са 3 478 постановления на ЦА и отменени 2 267, на ТА са потвърдени 2 231 постановления и отменени 830. С най-много потвърдени постановления са НАП – 895 (699 отменени) и Изпълнителната агенция „Главна инспекция по труда” – 793 (476 отменени). От ТА най-много отменени постановления има общинска администрация – Бургас (163).

Големият брой случаи 3 863 на прекратяване на административнонаказателни производства на „други основания”, към настоящия момент не могат да се коментират предвид заложените в ИСПОДСА параметри.

• 
  Обществено порицание – Съгласно ЗАНН „Общественото порицание” се изразява в публично порицание на нарушителя пред трудовия колектив, където работи или пред организацията, в която членува,. Това административно наказание засяга неимуществената (моралната, професионална, културна и т.н.) сфера на лицето, извършило неправомерното деяние. Този вид административно наказание може да се приеме като по-подходящо за нарушения, извършени от непълнолетни лица.
  

• 
  Временно лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност – това административно наказание засяга правната сфера на нарушителя, свързана с упражнявана от него дейност или професия. Съгласно ЗАНН, налагането на този вид административно наказание не отнема на нарушителя придобита вече правоспособност в областта на дадена професия или дейност. Административното наказание временно блокира упражняването на правото от нарушителя за определен период, който според ЗАНН може да бъде от 1 месец до 2 години, а за нарушения, свързани с безопасността на движението при употреба на алкохол или друго силно упойващо вещество - до 5 години. С изтичането на определения срок лицето, което е изтърпяло това наказание, получава отново възможност да упражнява своята професия или дейност, без да е нужно да придобива отново правоспособност или квалификация за това.
  

• 
  Отнемане в полза на държавата по чл. 20 от ЗАНН. Наказващият орган постановява отнемане в полза на държавата на вещите, принадлежащи на нарушителя, които са послужили за извършване на умишлено административно нарушение, ако това е предвидено в съответния закон. Отнемат се в полза на държавата и вещите, предмет на нарушението, притежаването на които е забранено, независимо от тяхното количество и стойност, където и да се намират. В предвидените в съответния закон случаи се отнемат в полза на държавата и вещите, принадлежащи на нарушителя, които са били предмет на нарушението. Това наказание засяга имуществото на нарушителя и има субсидиарен характер, т.е. налага се само заедно с наказанията глоба, обществено порицание или временно лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност.
  

• 
  Глоба и имуществена санкция са основните административни наказания. Съгласно ЗАНН глобата представлява наказание за извършено административно нарушение и се изразява в заплащане на определена парична сума. Глобата се налага на физически лица, а неин еквивалент за едноличните търговци и юридическите лица е имуществената санкция. В българското законодателство е възприето глобата и имуществената санкция да се посочват като конкретен размер, който може да варира в нормативно определените граници, а при повторно извършване на същото нарушение – сумата е в по-голям размер.
  

По данни на администрациите през 2010 г. са наложени 419 577 броя глоби и имуществени санкции, от които 190 360 е наложила ЦА и 229 217 ТА. Най- голям брой глоби от ЦА – 100 937, е наложила Комисията за финансов надзор, следва НАП – с 21 364 броя глоби. (в справката не са включени глобите, наложени от структури на МВР, в частност от органите на Пътна полиция – КАТ). От териториалната администрация общинска администрация – Столична община е наложила 48 025 броя глоби и имуществени санкции, (район Оборище – 41 855), общинска администрация – Бургас – 17 032, общинска администрация – Чепеларе – 12 781, общинска администрация – Дулово – 12 056, Регионална инспекция за опазване и контрол на общественото здраве – Силистра – 20 100.

През 2010 г. наложените глоби и имуществени санкции са в размер на 132 146 731 лв., от които 67 482 953 лв. глоби (22 448 931 лв., наложени с квитанции и фишове) и 64 663 778 лв. – имуществени санкции.

От тях събрани са едва 32% или 41 632 833 лв., както следва: 15 644 451 лв. (34.7%) – глоби, наложени с наказателни постановления, 1 324 679 лв. глоби, наложени с квитанции и фишове (6.0%) и 24 663 703 лв. – имуществени санкции (38.0%)

Прави впечатление, че общата сума на събраните вземания представлява една трета от наложените, като минимален е процентът събрани суми от най-ниските по размер глоби – тези налагани с квитанция и фиш – едва 6%. В ЦА са наложени по-голямата част от общия размер глоби, наложени с наказателни постановления ,глоби наложени с квитанция и фиш и имуществени санкции – общо за 117 776 889 лв., спрямо 14 369 842 лв. наложени в ТА. В ЦА най-голям е делът на наложените административни наказания от НАП – 33.8% и от Агенция „Митници” – 21.4%. В ТА основен е делът на общинските администрации и на специализираните териториални администрации, създадени като юридически лица със закон като размерът на наложените глоби и имуществени санкции е съответно 7 145 195 лв. и 7 211 047 лв. Делът на областните управители е минимален – за разглеждания период са наложени 126 глоби с квитанция или фиш с общ размер 5 300 лв.

Общата събрана сума от глоби и имуществени санкции в размер на 41 632 833 лв. се разпределя както следва: ЦА е събрала 26 246 085 лв., а ТА – 15 386 748 лв. В централната администрация най-голям дял от всички събрани суми сочат Изпълнителна агенция „Автомобилна администрация” – 10.0%, НАП – 7.0% и Агенция „Митници” – 5,4%. В ТА сумите са събрани главно от общинските администрации и специализираните териториални администрации, създадени като юридически лица със закон, като 20.8% от общата събрана сума е от регионалната инспекция по околна среда и водите – Варна (8 644 688 лв.).

Следва да се има предвид, че в отчетените като събрани суми през 2010 г. са включени и събрани глоби, наложени от предходни години.

Като опит за промяна на нормативната уредба за решаване на проблема със събираемостта на наложените глоби и имуществени санкции, измененията на ЗАНН, в сила от 01.01.2010 г., регламентират задължение преписи от наказателните постановления или решенията на съда, с които е постановено отнемане на вещи в полза на държавата, да се изпращат на НАП за изпълнение. С промени в Закона за Националната агенция за приходите и в ДОПК, в сила от 01.01.2010 г, на НАП бяха възложени функции по обезпечаване и принудително събиране на публичните вземания в т.ч и влезлите в сила наказателни постановления.

• 
  В някои нормативни актове като например Закона за акцизите и данъчните складове, Кодекса за социално осигуряване и др. е предвиден значително висок размер на паричните санкции, което в определени случаи затруднява тяхното събиране.
  
• 
  В Закона за защита на конкуренцията е предвидено при определени случаи Комисията за защита на конкуренцията да налага глоба в размер от 500 до 50 000 лева и имуществена санкция в размер до 10 на сто от общия оборот за предходната финансова година на предприятие или сдружение на предприятия (В същото време при попълване на доклада в ИСПОДСА комисията е посочила, че няма функции по установяване на административни нарушения и налагане на административни наказания, поради което в настоящия доклад няма данни за наложени наказания и събрани суми).
  
• 
  В Кодекса за социалното осигуряване (КСО) при извършването на определени нарушения са предвидени глоби от 500 до 20 000 лв., съответно имуществени санкции от 10 000 до 50 000 лв., а за повторно нарушение – от 20 000 до 100 000 лв. Административнонаказващ орган е Комисията за финансов надзор. През 2010 г. Комисията посочва, че са съставени 1 306 акта за установяване на административни нарушения и са издадени 506 наказателни постановления. Наложените санкции са на стойност 3 307 050 лв. (277 500 лв. от глоби и 3 029 550 лв. от имуществени санкции), а събраните суми са 2 591 067 лв. (44 900 лв. от глоби и 2 546 167 лв. от имуществени санкции). От Комисията съобщават за 31 отменени по съдебен ред наказателни постановления през годината, 112 потвърдени, 4 изменени и 204 във висящи пред съда производства.
  
• 
  Високият размер на налаганите глоби кореспондира с висок процент на оспорване на актовете – 69.0%, тоест най-малко всеки втори акт отива в съда. Това поставя въпроса дали основният ефект от засилването на репресията чрез увеличаване на размера на глобите/имуществените санкции е намаляване на нарушенията или е условие за създаване на корупционни практики. Все пак трябва да се има предвид, че липсва информация от предишни години, което към момента не позволява да се направи коректен анализ на съотношението между издадените и оспорените наказателни постановления, и между влезлите в сила наказателни постановления и събраните суми.
  
• 
  Мотивацията на служителите, оправомощени да констатират и разкриват нарушенията не е на добро ниво. От 15.01.2010 г. е създадена Изпълнителната агенция по горите (ИАГ) със 179 щатни бройки. От тях 61 служители имат правомощия да съставят актове за установяване на извършени административни нарушения (в т.ч. с квитанция и фиш). През 2010 г. е съставен един акт за установяване на нарушение, като не се съобщава за издадено наказателно постановление. Като структури към агенцията – юридически лица на бюджетна издръжка,са създадени регионални дирекции по горите (РДГ). Те са 14 на брой и в тях служителите, в чиито правомощия е да съставят актове за установяване на административни нарушения (в т.ч. с квитанция и фиш) са 562. През 2010 г. се посочва, че тези служители са наложили санкции на стойност 657 181 лв. (само в Ловеч са наложени санкции на стойност 484 901 лв. от 19 служители; в Благоевград – на стойност 141 830 лв. от 82 служители; в Пазарджик няма наложена нито една санкция при 86 служители (по щат) със съответните правомощия). Посоченият пример е показателен за необходимостта от приемане на мерки за увеличаване на възможностите за реализиране на административните наказания и търсенето на механизми служителите, оправомощени да констатират и разкриват нарушенията да се мотивират, с оглед намаляване на корупционния натиск върху тях.
  
• 
  В много случаи доброволното плащане на наложени глоби остава само една правна възможност. Възможни решения би могло да се търсят в допълнителен стимул или принуда спрямо санкционираните лица да заплатят глобата/имуществената санкция.
  
• 
  Предвиждане на възможности за намаляване на размера на глобата/имуществената санкция при незабавно плащане и/или нарастване на нейния размер в случай, че не бъде заплатена доброволно в предвидения срок.С измененията на Закона за движението по пътищата от февруари 2011 г. е предвидено при плащане на глобата, наложена с електронен фиш, в 14-дневен срок да се дължи 70 на сто от нейния размер.
  
• 
  Разширяване на възможността за сключване на споразумение с нарушителя. Такъв механизъм е въведен в Агенция „Митници“ по Закона за акцизите и данъчните складове. Споразумението цели ускоряване и облекчаване процеса на доказване, процедурата по реализация на административнонаказателната отговорност на нарушителя и води до повишаване броя на доброволно платените суми. Споразумението има и позитивен ефект върху съдебната система, която се разтоварва от подобен род дела.
  
• 
  Отнемане на разрешение или отказ за издаване на документи, както и налагане на различни видове ограничения докато не бъде заплатена глобата/имуществената санкция. Пример в това отношение са глобите/имуществените санкции, налагани от Дирекцията за национален строителен контрол, при които не се издават съответните разрешения до заплащане на глобата. Възможно е да бъдат предвидени и други мерки в тази посока: отказ за издаване на документ, че лицето няма задължения към държавата (по този начин се препятства получаването на кредити); временно спиране на моторното превозно средство от движение до заплащане на глобите и др.
  

• 
  Както за налагането, така и за събирането на глоби/имуществени санкции важно значение имат административният капацитет и техническата обезпеченост на съответния орган. Позитивен ефект има предоставянето на процент от събраните суми на административнонаказващия орган като средствата се използват целево за подобряване на превантивната и санкционната дейност, повишаване на административния капацитет и техническата обезпеченост. Добър пример в това отношение е ДНСК. В системата на ДНСК се издават наказателни постановления за нарушения по Закона за устройство на територията (проектиране, строителство, недопускане и отстраняване на незаконно строителство и др.). Наложените глоби и имуществени санкции през 2010 г. са за 203 000 лв., а събраните суми са 812 409 лв. В пъти по-високият процент събираемост се дължи вероятно на уредената в чл.221, ал.6 от Закона за устройство на територията възможност – 50 % от събраните от ДНСК приходи за бюджета, представляващи такси, глоби и имуществени санкции, да се предоставят обратно на ДНСК като се разходват само за премахване на незаконно строителство, за развитие на материалната база, за повишаване на квалификацията и за стимулиране на служителите на ДНСК. По този начин се стимулира и самоинициативата на административнонаказващия орган да извършва планирани целеви проверки. Подобна регламентация има и в други закони, напр. в новоприетия през 2011 г. Закон за горите.
  
• 
  Пречка за събираемостта създават и ограничените способи за плащане на глобите/имуществените санкции. В тази връзка следва да се въведат допълнителни форми за лесно и бързо заплащане на наложената глоба/имуществена санкция – напр. чрез пощенски превод, по електронен път чрез интернет. По този начин ще се спестят време, средства и усилия на санкционираните лица, което би могло да повиши процента на доброволно платените глоби/имуществени санкции;
  

Анализът на информацията относно административнонаказателната дейност на администрациите налага извода, че тя не е достатъчно ефективна. В случаите, когато не е издадено наказателно постановление в шестмесечен срок от съставянето на акта, на практика бездействието на административнонаказващия орган и на неговата администрация освобождава нарушителя от административнонаказателна отговорност.

Причините за това са както в нормативната уредба така и от организационен характер, както и недостатъчен административен капацитет, включително и по отношение компетентността на служителите с функции по административнонаказателните производства. Не е на добро ниво и взаимодействието с прокуратурата. Това рефлектира върху обществените интереси и правата на гражданите. В тази посока през 2010 г. е реализиран проект „Укрепване на капацитета на Прокуратурата на Република България при взаимодействие с контролните органи за противодействие на закононарушенията и престъпленията в защита на обществения интерес и правата на гражданите” по подприоритетна ос I „Добро управление”, подприоритет 1.5 „Прозрачна и ефективна съдебна система” на ОПАК.

Налага се изводът, че е необходимо да се прецизират текстовете на нормативната уредба като се отчита публичният интерес, а също и приноса на отделния служител, натоварен с функции, свързани с установяване на административни нарушения и налагане на административни наказания при спазване на правата и законните интереси на гражданите и организациите.

Целесъобразно е да се предприемат нормативни промени за освобождаване на областния управител от несвойствени правомощия на контрол по отношение на дейности, които са извън сферата на неговия статут и компетентност като орган на изпълнителната власт, очертани от Конституцията.

Общото и специалното законодателство, регламентиращо правомощията и процедурите по констатиране на закононарушенията, събиране на доказателствата и налагане на административни наказания от държавните органи е остаряло и противоречиво. Налице е прекалено голям брой нормативни актове, което сериозно затруднява както дейността на държавните органи, така и прилагането и тълкуването им от съда и прокуратурата. В тази връзка необходимостта от кодифицирането на тези обществени отношения е очевидна.

Квалификацията на служителите от звената, натоварени с функции по установяване на административни нарушения и налагане на административни наказания не винаги е достатъчно висока, което от своя страна рефлектира върху качеството на издаваните административни актове и на събраните в административнонаказателното производство доказателства. Не е случайно, че всеки четвърти съставен акт за установяване на административно нарушение не е последван от издаване на наказателно постановление.

Дейността на структурите, натоварени с функции по разкриване на административните нарушения не е достатъчно финансово осигурена, което обуславя ниско заплащане, текучество на кадри, недостатъчна квалификация и създава условия за корупционни практики и субективизъм.