Планът за разорение на България

Данъкът върху продажбите на дребно изглежда съвсем неподходящ за България, въпреки теоретичните му предимства при някои обстоятелства. Ако търговията на дребно остане монопол на държавата, данъкът на дребно може лесно да се администрира и ще бъде относително неутрален. На практика обаче, търговията на дребно ще процъфтява в различни малки частни или кооперативни предприятия, никое от които няма да има предишен опит като платец на данък върху продажбите. Следователно, за много години напред ще бъде невъзможно ефективното администриране на данък върху продажбите на дребно.

Най-подходящата алтернатива на данък върху продажбите е ДДС от кредитен тип, използван в Европейската общност. Голяма част от годишния приход, реализиран от него, ще бъде събиран или преди продажбата на дребно или от по-едрите участници в търговията на дребно и има начини (никой от тях не е особено добър) дребните търговци да се постигне приблизителното облагане чрез степента на дребно. "Хартиената следа" от фактури, присъща на общоизползувания кредитен метод за осъществяване на ДДС му дава важни административни предимства. По тази причина, поради икономически причини и защото България може евентуално да пожелае да се присъедини към ЕО, не трябва да се обръща сериозно внимание на никакъв друг метод за реализация на ДДС.

Немаловажни са също и проблемите, свързани с прилагането на данъчни облекчения и/или освобождаване от данък на стоките и услугите, считани за социално приоритетни, избирането на данъчни тарифи и данъчното третиране на особени сектори (финанси, фермерство, жилища, стоки от втора ръка, дребния бизнес и др.). Тези теми заслужават повече внимание, отколкото е възможно да им се обърне тук [3]. По-подробен анализ трябва да се направи и на идеята за незабавно данъчно облагане на продажбите на дребно, а не първоначално да се облага с данък предишното ниво (производство или търговия на едро) и последващо разпростиране на този данък с придобиването на опит. Това зависи много от увеличаването на капацитета на данъчната администрация и на броя на данъкоплатците, които ще плащат данък.

Структура на данъка върху личните доходи

Ако България възнамерява да се придвижи към модерна система за данъчно облагане, трябва да се обсъдят много въпроси при разработката на данъка върху личните доходи. Те включват ролята на удръжките, обсега на данъчните тарифи, избора на облагаем обект (индивид, домакинство), наличието на персонални облекчения, освобождаването от данък на конкретни персонални разходи, връзката с облагането на предприятията, структурата на тарифите и индексацията на номиналните доходи. Настоящата глава прави кратък преглед на тези проблеми, но е желателен по-подробен анализ. Водещ принцип през следващите разсъждения е, че простотата е много важна цел, особено през следващите няколко години, през които административният капацитет ще бъде ограничен. Където бъде подходящо, може да се извърши прецизиране на конкретните проблеми, ако има създаден административен капацитет. Ще бъде сериозна грешка да се излагат на опасност както приходите, така и представата за коректност на данъчната система, чрез налагане на сложна система, която не може да се реализира.

Ролята на у дръжките

България няма данъчната администрация, необходима за обслужване на система, в която повечето граждани попълват годишни данъчни декларации. Нито пък съществена част от данъкоплатците имат необходимия за въвеждането на система на годишна данъчна отчетност опит при попълване на тези документи. Следователно, много е важно да се създаде система, в която повечето от данъкоплатците не попълват данъчни декларации. (Очевидно тези, които имат собствен бизнес, ще трябва да го вършат). Това е един от водещите принципи в следващите разсъждения. В процеса на усъвършенстване на данъчната администрация и придобиването на опит по сложни проблеми, в системата могат да се извършат, където се налага, прецизирания на някои данъчни задължения.

Разсрочено облагане

Счита се, че наличието на разсрочено облагане е неприсъщо на модерната данъчна система. Причината е, че равенството и неутралитетът изискват еднакво облагане с общ данък на дохода от всички източници. Ще разгледаме този аспект единствено поради донякъде наивния подход за търсене преди всичко на реално изпълними решения. Първо, ще бъде трудно прецизното облагане с данък на всички доходи. Това важи особено за страна със слаба данъчна администрация, но е истина и, че е трудно прецизно да се измерят някои видове доход. В такива условия, по административни причини може да е подходящо различното третиране на различните типове доход. [4] Например при съответни обстоятелства, данъчните удръжки от заплатите и от дохода от лихви, може да са по-подходящи за крайни, а не за предварителни данъци, отчитани при глобалното облагане.

Второ, ако някои източници на доход не се облагат, независимо дали по причини на данъчната политика или в резултат на административни трудности, няма голям смисъл да се намалява облагаемата сума с производствени разходи, направени за получаване на необлагаем доход. По тази причина САЩ при данъчната си реформа от 1986 г. въведоха елементи на разсрочено облагане в иначе глобалната система на данъка върху дохода. [5]

Има и добре дефинирани системи за облагане, които успешно прилагат разсрочения подход. Един такъв подход (опростения алтернативен данък или съкратено ОАД) се описва в пети раздел. Той прави разлика между личните доходи от заплати и пенсии и дохода от стопанска дейност. Докато първият е (или може да бъде) предмет на степенувани тарифи, вторият се облага с единна ставка (по принцип максималната тарифа, прилагана за индивидуални доходи). Нещо повече, при облагане на личните доходи на индивидите могат да се прилагат персонални облекчения и целеви намаления на облагаемата сума, което не се разрешава за данъка върху доходите от стопанска дейност. Методът ОАД възприема този подход, за да опрости данъчната администрация, като цената е липса на глобален данък върху дохода.

Оценката на ситуацията в България води до заключението, че ако се избере ОАД, разсрочващите му аспекти ще се приемат като негова силна страна. Ако това се отрече в полза на традиционния данък върху дохода, ще се наложи по общ подход. Още нещо в защита на ОАД: първо, може би ще е подходящо да се толерира разсрочения подход в краткосрочната програма за данъчна реформа, предвид липсата на адекватна система на данъчно администриране. Този аргумент е свър­зан с ролята на удръжките, спомената по-горе. Второ, може да има причини дори и в дългосрочния вариант да не се премине изцяло към система на глобално облагане. Това заслужава по-нататъшно обмисляне. А

Единицата данъкоплатец

Данъците върху личния доход могат да се основават на отделно облагане на индивидите, на общия доход на семейни двойки и на по-сложна система, като френската частична система. По редица причини индивидуалната данъчна отчетност изглежда най-подходяща за България. Първо, това е традиционният подход в България (разбира се, трябва да се постави въпросът доколко тази практика отразява отношението на обществото към точната дефиниция на облагана с данък единица). Второ, индивидуалното облагане е по-просто и осигурява акуратно събиране на дължимите суми чрез удръжки. Трето, индивидуалното облагане е по-добър стимул за трудови усилия от страна на другите членове на дадено домакинство.

Персонални данъчни облекчения

Общоприето е да се разрешават кредити и данъчни облекчения, на основа на издържаните от данъкоплатеца лица (и донякъде в зависимост от тяхната връзка с него), за да се отразят разликите в платежоспособността в рамките на семейството. Може да се предположи, че това ще бъде дългосрочна цел в България. По-неясно е дали това трябва да се направи в краткосрочния план, защото подобни мерки значително усложняват администрирането и изчисляването на удръжките. (В реформата си от 1986 г. Колумбия елиминира тези облекчения по подобни причини.)

Целеви данъчни облекчения

Данъците върху индивидуалните доходи на много страни предвиждат изключване от облагаемата сума на различни лични разходи. Това са удръжки или кредити за разходи като образователни и медицински такси, плащане на лихви върху ипотеки, благотворителни пожертвувания, наеми, застраховки и правителствени данъци. Някои от тях са оправдани, но повечето не са. Нещо повече, те сериозно усложняват прилагането и администрирането на данъците и правят невъзможно съществуването на система, в която удръжките прецизно отразяват данъчните задължения без потребност от годишно облагане. Следователно се предполага, че поне в първоначалния вариант (а може би и в дългосрочния, в зависимост от по-нататъшния анализ), България не трябва да прилага подобни облекчения. (Пак Колумбия премахна много от тези облекчения и кредити за лични разходи в реформите си от 1986 г. САЩ също ограничиха възможността за целеви облекчения през 1986 г.).

Връзка с данъчното облагане на предприятията

Общоприето е разбирането, че трябва да се избягва двойното облагане на прихода от стопанска дейност, получен под формата на дивиденти. Това се постига чрез "интеграция" на индивидуалните доходи и доходите от компаниите или чрез освобождаване от данък на дивидентите [6]. Има няколко начина чрез които може да се постигне облекчение на дивидентите. Концептуално правилни са използваните в Европа методи на удържането или приспадането (методи на брутния приход и на кредита), системата на разделените тарифи в Германия (съвместно с метода на приспадане) и освобождаването от данък на дивиденти, което се препоръчва от данъчната реформа, предложена от държавния бюджетен департамент в САЩ през 1984 г.на президента Рейгьн. Концептуално погрешен, но административно по прост е подходът, наскоро възприет в Колумбия: изключване на дивидентите от облагането на акционерите. Крайният избор между тези методи изисква допълнителен анализ, но е ясно, че за България е може би най-подходящо да се използува облекченото облагане на дивидентите в контекста на конвенционалния данък върху дохода. (Подходът на Колумбия може би няма да е подходящ за България, защото приватизацията ще доведе до маса от акционери, подлежащи на облагане по най-различни тарифни нива в зависимост от дохода им). При О АД, обсъждан в следващия раздел, не възниква проблемът за интеграцията. Глава 9

Смесени предприятия, чуждестранни инвестиции и търговски кодекс

Юджийн Л. Стюарт

Резюме

България прави решително усилие да реформира своите закони, управляващи частните чуждестранни инвестиции. Законът за смесените предприятия от март 1980 г. бе предназначен да привлече западни технологии и инвестиции. На практика обаче поради неясните си гаранции законът, макар и един от най-либералните за времето си в Източна Европа, не успя да предизвика сериозен интерес на Запад. Указ 56, излязъл през 1989 г. и изменен през 1990 г., замени Указ 535, но и той не доведе до желаното нарастване на интереса от страна на западните фирми към образуване на смесени предприятия или към други инвестиции в български производства.

В средата на 1974 г. с издаването от Държавния съвет на Указ 1196 България започна да опитва да привлича технологии и ноу-хау и да развива експортни пазари, за да спечели твърда валута. Този Указ беше зачатъкът на един законов режим, задаващ параметрите за изпълнение на "договорите за коопериране" между чуждестранни фирми и български ВТО и/или други икономически единици.

Указ 1196 съдържа големи ограничения но отношение на диапазона на разрешените договорености за чуждестранни компании и лица, желаещи да инвестират в България. В България не бяха разрешени истински общи или с дялово участие смесени предприятия. Нито на чужденци, нито на юридически лица, притежаващи чуждестранна собственост, не беше позволено да се решстрират в България или по друг начин да притежават дял п бчлгарско стопанско предприятие.

Въпреки че Указ 1196 доведе до известно коопериране със западни фирми, включително и до определен брой истински смесени предприятия с дялово участие на страните (извън България), тези случаи които се отнасяха до дейност в България включваха съглашения, специфични за всяка сделка, които обикновено се основаваха на насрещни сделки, бартерна търговия, лицензни или договорености за закупуване на готова продукция. Указ 1196 не доведе до същински чуждестранни инвестиции в България.

През април 1978 г. беше обявено, че някои сектори от българската икономика, в частност, селското стопанство, ще бъдат подложени на експеримент, основан на подход, включващ ограничена децентрализация при вземането на решенията и засилване на "стоковите отношения", особено между икономическите организации.

За задълбочаване на програмата за децентрализация, през 1980 г. Държавният съвет издаде Указ 535, отменящ Указ 1196. Основната цел на Указ 535 бе определянето на законов режим, уреждащ икономическото коопериране между български фирми и западни партньори. Указ 535 въведе две нови законни форми за организиране на смесена българо-чуждестранна икономическа дейност, както вътре, така и извън България. Втора глава на Указ 535 определи условия за "асоциации, които не са юридически лица" и по същество са договорни отношения, подобни на партньорства. Глава трета, обаче, съдържаше условията, уреждащи "асоциации, които са юридически лица", - по същество корпоративни смесени предприятия с правото да издават акции, с независим юридически статут и българско гражданство, и с ограничена отговорност. До отмяната на Указ 535 през януари 1989, всички българо-чуждестранни смесени ангажименти вътре в България бяха на основата на корпоративни смесени предприятия съгласно трета глава на Указа.

Указ 535 разшири категорията на българските юридически лица, които могат да участват в една от позволените форми на икономическо коопериране с чуждестранни субекти. Указ 535 даде право на всички юридически лица със седалище в България, да преговарят самостоятелно и да влизат в съглашения за промишлено коопериране или в асоциации съгласно глава втора или глава трета с една или повече чуждестранни корпорации или индивиди. На практика обаче, в най-добро положение да се възползват от промените, въведени от Указ 535, бяха обединенията и комбинатите, заедно с ВТО и министерствата, отговарящи за управлението на промишлените сектори.

Указ 535 запази някои изисквания, които затрудниха спокойната работа на асоциациите. Въпреки че участниците като правило, имаха свободата да определят собствената си управленска система, съгласно втора и трета глава, асоциациите трябваше да се ръководят от управителен и директорски съвет с председатели български граждани. Указ 535 наложи изискването, решенията по дейността на асоциацията да се вземат само "със съгласието на всички партньори", като по този начин всеки участник получи абсолютното право на вето по отношение на решенията, вземани от управителния и директорския съвет, стига да имаше представителство в последния.

Указ 535 остави и място за сериозна намеса на държавата. Асоциациите, създадени съгласно втора или трета глава трябваше да се основават на договор между страните, който да посочва условията на съглашението по редица точки, посочени в Указа. Времетраенето на договора беше ограничено до 15 години, макар че можеше да се продължава със съгласието на Министерския съвет. Изготвянето на договора задължително се съгласуваше с Министерството на външната търговия, Министерството на финансите и Българската народна банка. След това договорът се депозираше в Министерския съвет, заедно с подробна обосновка и мненията на трите споменати ио-горе правителствени институции. За да влезе договорът в сила беше необходимо одобрението на Министерския съвет.

Указ 535 съдържаше и ограничение, което забранява на участниците да прехвърлят дяловото си участие в асоциация, учредена по трета глава на трети страни, без съгласието на другия или останалите участници. Тази забрана не съществуваше за асоциациите, създадени по втора глава. Въпреки това, вероятно всяко предложение за прехвърляне на дял в асоциациите и от двата вида да е трябвало да получи одобрение и от Министерския съвет, за да влезе в сила.

Въпреки че асоциациите, създадени по трета глава, имаха независим юридически статут и българско гражданство, те нямаха право да придобиват недвижима собственост, както под формата на принос от български участник, така и чрез закупуване или построяване. Това предписание включваше земята и подобренията, извършени върху нея. Подобни ограничения съществуваха и по отношение на едрите средства за производство, промишленото оборудване и "особено ценните" машини. Нито българският, нито чуждестранният участник можеха да прехвърлят правата на собственост върху споменатите обекти, даже ако асоциацията беше създадена съгласно трета глава.

В резултат на тези отрицателни стимули, Указ 535 не породи нещо повече от умерен интерес у западните компании - до 1986 г. Според този закон бяха създадени само около 10 смесени предприятия. В течение на 1987 г. българското правителство направи известен брой изменения, в законовата си система, уреждаща икономическата активност, които между другото имаха за цел да подобрят инвестиционната среда, с намерение да се привлече по-голямо чуждестранно участие в преустройството на икономиката. Тези нови постановления и укази целяха да изчистят, рационализират и разширят тъканта на икономическите реформи. Накрая, през януари 1989 г. Държавният съвет възприе един напълно нов закон, уреждащ чуждестранните инвестиции, който отмени Указите 535, 31 и 49. Новият закон - Указ 56 - въведе широкообхватна система от нови закони и положения, уреждащи икономическата дейност в България. Указ 56 чувствително промени редица части от българското законодателство в опита си да отвори българската икономика към пазарните сили. Указ 56 беше изменен през 1989 г. и още веднъж през 1990 г. В допълнение, през 1989 г. бяха публикувани Правилникът за прилагане на Указ 56 и Постановление N0 2 на Министерския съвет за прилагане на Указ 56, които бяха изменени през 1989 г. и 1990 г.

Въпреки че за България Указ 56 представлява доста сериозна стъпка напред в създаването на благоприятни условия за и при определяне статута на чуждестранните инвестиции в България, в него продължават да съществуват чувствителни контрастимули благодарение на контрола, упражняван от държавата чрез изискването да се получава министерско разрешение за създаването на някои видове частни юридически лица, задържането на държавната собственост върху някои видове имоти и намесата в ценообразуващите механизми на широк спектър стоки и услуги.

България може да извърши прехода към пазарна икономика, само ако стопанските предприятия бъдат освободени от държавния контрол. Необходими са реформи в българската конституция и в законите, които да определят правата на собственост и да създадат условия, при които стопанските предприятия да могат да реагират на пазарните сили, т.е. на ценообразуващите механизми на един свободен пазар. За целта е необходимо чувствително да бъдат променени Указ 56 и правилата за неговото прилагане. Тези промени трябва да премахнат съществуващите за чуждестранните инвестиции контрастимули, а именно: изискването предварително да се получава разрешение от държавните власти, за да се осъществят чуждестранни инвестиции; държавната собственост върху повечето видове недвижими имоти; невъзможността чуждестранни лица или организации да придобиват собственост върху земята; продължаващата намеса на държавата във формирането и регулирането на цените; а също и да се отговори на потребността от търговски кодекс.

Ключово значение за успешния преход на България от командна към пазарна икономика имат: създаването на юридическа структура, подпомагаща образуването на фирми със стопанска дейност, привличането на чуждестранни инвестиции, кредитните и договорни инструменти, от които се ръководи бизнеса в една пазарна икономика. Постигането на тази цел от своя страна изисква да се изменят съответните текстове от Конституцията, Указ 56 и Правилника за прилагане на Указ 56, както и да се въведе в действие търговски кодекс.

Стъпките, които трябва да направят Парламентът (т.е. Великото Народно Събрание), Президентът на Републиката и Министерският съвет, при наличие на разбиране и подкрепа от страна на опозицията, се обсъждат и разглеждат в IV раздел на настоящата глава. В резюме тези стъпки са изброени в V раздел.

Формулиране на проблема

Чуждестранното инвестиране в България е "затруднено от някои противоречия в българското законодателство и от несигурността, свързана с прехода на българската икономика към пазарно-ориентирана система" [1]. "Българската промишленост има нужда от помощта на външни партньори. В идеалния случай тя би включвала смесени предприятия с финансовото участие на чуждестранни фирми. До този момент обаче, тяхната реакция е много ограничена. Това може да се отдаде на несигурната политическа обстановка, на деформираната ценова система и на други недостатъци в съществуващите стимули и разпоредби" [2].

От гледна точка на едно социалистическо правителство, България е направила решително усилие да реформира своя закон, уреждащ чуждестранните инвестиции. Предназначението на закона за смесените предприятия от март 1980 г. (Указ 535) беше да се привлекат западни технологии и инвестиции, но поради неяснотата на заложените в него положения, този закон - един от най-либералните за времето си в Източна Европа [3], не успя да предизвика съществен интерес на Запад. Указ 56, приет през 1989 г. и изменен през 1990 г., замени указ 535, но не успя в значителна степен да реализира надеждите за вълна от интерес към създаването на смесени предприятия или към други инвестиции в българското производство от страна на западните фирми. Историческата перспектива ще помогне да се разбере защо тези закони, направени с най-добри намерения, не успяха да стимулират чувствителни западни инвестиции в България и да осигурят нужното внимание към необходимите в момента реформи на българските закони, уреждащи чуждестранното инвестиране в развитието на ресурсите и търговията в България, като ключов елемент при постигането на функционираща пазарна икономика.

Историческа еволюция на регулирането на чуждестранното инвестиране в България

Предпоставки. След като пое управлението на страната чрез насилствено завземане на властта през 1947 г. и я обяви за "Народна Република" по съветски модел, на 4 декември същата година Българската Комунистическа Партия (БКП) наследи вероятно най-слабо индустриализлизираната икономика в Европа. В годините непосредствено предшестващи Втората световна война, приносът на промишлеността към съвкупния обществен продукт (СОП) никога не е надминавал 15%, докато приносът на селскостопанския сектор на страната се оценява на около 65% [4]. Изправено пред тези обстоятелства, комунистическото ръководство възприе политика, свързана с бърза и насилствена индустриализация на икономиката, която трябваше да се постигне на първо място чрез създаването на нови промишлени сектори [5].

Политиката на индустриализация в самото начало се преследваше чрез серия от инициативи, предназначени да пренасочат ресурсите на страната, включително човешките ресурси, към задачата за изграждане на индустриална база. След десетгодишна брутална кампания за колективизация на земята, селячеството, масово се пресели от полето към града [6], и БКП успя да създаде градска индустриална работна сила. Начинанието да се създадат нови промишлени сфери постигна чувствителен успех, особено в следните области: инженерство, металургия, химическа промишленост, приборостроене, подемни машини и производство на електричество [7]. И в селскостопанския сектор беше постигнато голямо повишение на производителността, предимно поради механизацията и въвеждането на по-модерна селскостопанска техника [8]. България започна да прави капитал и от географското си положение около главния сухопътен маршрут между Европа и Средния Изток, като подобри сектора на транспортните услуги, и мрежата си от пътища и магистрали [9].