(Анализ на позитивите, негативите, възможностите и заплахите)
Позитиви
Човешки ресурс
Съдиите, прокурорите и следователите в голямата си част имат добра обща подготовка и опит. Доколкото има изследвания, те показват наличието на мотивация сред мнозинството от тях. Във все по-голяма степен това важи и за административния персонал. В последното десетилетие в СВ се формира ново и динамично поколение магистрати. Този факт е важна отправна за планиране на реформата – компетентността и мотивацията на човешкия ресурс следва да бъдат разглеждани като потенциална двигателна сила за необходимата вътрешна трансформация. Първостепенен приоритет е инвестирането в развитието на квалификацията и мотивацията на работещите в СВ.
Активизация на магистратите
В последните години има явни белези за все по-активното ангажиране на съдии и прокурори с конкретни проблеми на звената, в които работят и общото състояние на СВ. Често на доброволни начала малки групи работят по конкретни проекти, все по-активно участие има в процедурите за назначения, засилва се професионалният дебат по въпроси, свързани със състоянието на СВ, професионални сдружения са на предния фронт на отстояване и дебатиане на независимостта й. В тези процеси се оформя автентично вътрешно-професионално лидерство, дефинира се на практика независимостта на съдията и прокурора, формират се консенсуси за нужните промени. Реформата следва да е структурирана така, че да поощрява разширяването на тази тенденция и да създава институционалните и процедурни форми, в които нейното значение за администрирането на СВ да става все по-голямо. Всеки български магистрат следва да има възможност да влияе и участва в администрирането на СВ и да има отговорността да го прави.
Значителни инвестиции
В последните 15 години бяха направени значителни инвестиции в модернизацията на СВ: повишаване на възнагражденията, капацитет за първоначална и продължаваща квалификация, увеличаване броя на съдиите, прокурорите и административните служители, първоначално компютъризиране на работните места, обновяване на сградния фонд и др. Въпреки лошото планиране, липсата на устойчивост и значителната неефективност на тези инвестиции, резултатът от тях е, че като цяло, СВ е сред добре материално осигурените публични сектори. Разбира се – в това отношение има някои драматични изключения. Наличието на тези ресурси дава добра изходна база за реформата, която трябва да въведе гаранции за ефективно управление и едновременно да продължи инвестициите, но и да реализира вътрешните резерви.
Примери за успешни реформи
В същия 15 годишен период има примери за успешни реформи: създаването на НИП, въвеждането на конкурсното начало, утвърждаването на публичния характер на процедурите за назначения на административни позиции, различни мерки за прозрачност и намаляване натовареността на съдилищата и др. Разбира се, за всяка една от тях могат да бъдат направени уговорки и посочени заплахи за тяхната ерозия. При все това, те стоят като ясен пример, че успешните реформи са възможни и дават осезаеми резултати. Приоритет на стратегията е консолидирането и надграждането на тези примери и използването на опита от тях.
Обществена подкрепа за реформа
Социологическите допитвания неизменно показват, че българската общественост поставя проблемите на СВ и необходимостта от нейното реформиране като водещ приоритет. Обикновено, този факт се разглежда през призмата на недоверието. Същевременно, той е ясна индикация за това, че гражданското общество осъзнава необходимостта от реформи. При адекватно информиране на общественото мнение и формиране на политически консенсус около ясна и дългосрочна програма за реформа, тя несъмнено може да разчита на обществена подкрепа. За да реализира този потенциал, Стратегията разчита на изследвания на общественото мнение и широко застъпване на дискусиите и формите на повишаване на отчетността и гражданското участие.
Част от правовото пространство на ЕС и СЕ
Българската съдебна власт е част от правовото и институционално пространство на Европейския съюз и Съюза на Европа. Това означава наличие на детайлна рамка от стандарти и препоръки, както и на институционални мотивиращи фактори за реформа. Българските магистрати прилагат европейско законодателство, обучават се и работят със свои европейски колеги. Стратегията има за основна цел да ориентира процеса на реформи към прилагане на наличните стандарти на ЕС и СЕ.
Негативи
Корупция
Корупцията е проблем на държавното управление в България по принцип. Става дума не просто за висок фон от индивидуални икономически мотивирани корупционни актове, а за трайно съществуване на ешелонирани модели на системна злоупотреба с публични правомощия, насочени към власт и подмяна на публичния й характер. Корупцията в СВ е особено чувствителен проблем доколкото имено нейните институции са призвани да бъдат имунна система за съпротива на корупцията в останалите обществени сектори. Същевременно, структурните фактори за обособяване на СВ създават специфични условия за вкореняване на корупцията. Важно е да се подчертае, че всяко ограничаване на независимостта на съда е форма на неправомерно влияние и корумпира процеса на упражняване на съдебната власт. На практика формите на неправомерно влияние и стриктно материалната корупция са взаимо-пораждащи се явления, съществуващи в система. Формите на неправомерно влияние включват:
Политическо влияние и натиск от страна на политически фактори, изпълнителната власт и службите за сигурност и др.,
Форми на икономически натиск,
Различни форми на административен натиск, включително злоупотреба с контролни, регулаторни и дисциплинарни правомощия,
Конфликт на интереси в контекста на лични семейни и социални обвързаности и принадлежност към различни формални и неформални общности,
Силно негативна обществена среда и заплахи за личната и семейна сигурност (непосредствени и изразяващи се във високи нива на фонова лична несигурност поради липсата на ефективни механизми за превенция и защита от заплахи).
И др.
За да предложи интегриран подход на превенцията на корупцията, Стратегията предвижда система от мерки, които да са насочени към всяка една от тези специфични проблемни области.
Критично ниско обществено доверие
Нивата на обществено недоверие в правосъдието са на нива, които не могат да не бъдат разрушителни за мотивацията на магистратите, стабилността на правосъдните институции и обществено-политическата атмосфера в страната.
Липса на политическа воля и последователна програма за реформа
В годините след присъединяване на страната ни към ЕС отсъства устойчива политическа воля за провеждане на необходимите реформи. Въпреки, че няколко поредни правителства направиха отделни реформени стъпки, с различна степен на полезност, това което липсва е ясен кохерентен план, който да е съгласуван с международните стандарти и препоръки и собствения ни демократичен опит. В резултат, прогресът е в най-добрия случай частичен и няма гаранции за неговата необратимост.
Лошо законодателство
Законодателният процес в България страда от сериозни пороци: крайна нестабилност на правната рамка, липса на прозрачност, отсъствие на реална оценка за ефектите от планираното законодателство, недостатъчен експертен капацитет и др. Всичко това оказва изключително негативно въздействие върху работата и капацитета на съдебната власт.
Важни области са изключени от реформата
Редица ключови за успеха на реформата области са или оставени в страни или направо изключени от обхвата усилията за съдебна реформа и дори обществения дебат за нея. Примери в това отношение са състоянието на висшето образование по право, състоянието на търговското правораздаване във връзка с бизнес-климата в страната ни, реформата на следствието. Крайно недостатъчен е дебатът за състоянието и нуждата от реформи в прокуратурата. Въпреки значимите усилия в тези сектори в последните години, не достатъчно внимание се отделя на детското правосъдие и правната помощ.
Лошо администриране и неефективност
Фундаментален проблем на СВ е липсата на добро управление. Липсват устойчиви модели на планиране и провеждане на трайни политики. Човешките и материални ресурси се разпределят нерационално. Механизмите за отчетност - от статистиката до отговорността на административните ръководители – не гарантират реална отговорност.
Елементи на негативна селекция
Процедурите по атестиране и дисциплинарната регулация продължават да не са достатъчно ефективни в осигуряването на позитивна кариерна селекция и мотивация. Въпреки, че въвеждането на конкурсите бяха изключително важна стъпка, начинът на тяхното провеждане продължава да поражда съмнения в тяхната обективност. Широко разпространената практика за командироване на магистрати се превръща в паралелен кариерен процес.
Необходимост от манталитетна промяна
Въпреки съществени промени в това отношение от последните години, сред магистратите продължават да съществуват културни модели, които не способстват за ефективността на съдебната власт и нейното функциониране по европейски стандарт. Твърде често в работата доминират формализмът и липсата на осъзнаване, че уважителното третиране на гражданите е важна част от правораздаването, европейските стандарти за защита правата на човека не винаги биват уважавани в достатъчна степен, не всички магистрати разглеждат необходимостта за постоянно повишаване на професионалната си квалификация като част от своите задължения, професионалната етична регулация все още не се осъзнава в достатъчна степен като ценност.
възможности
Натрупан опит
През изтеклите 23 години от приемането на днешната конституция беше натрупан значителен практически опит, изразен в практиката на КС, в многобройни законодателни и организационни реформи, в обществени-политически и професионални дебати и сблъсъци, в конкретни оценки и препоръки от авторитетни международни експерти и органи. Всичко това представлява конкретна емпирична база за адекватно планиране на конкретните реформи в контекста на българската демократична традиция и обществено-политически реалности. Нещо повече – този опит и вече значителната традиция на неговото осмисляне позволяват анализ на конкретните системни причини за един или друг проблем и опознаването на често скритите механизми на патологичните явления. Така, тази Стратегия предлага мерки, които не просто почиват на генералните принципи на устройството на съдебните системи или добри международни практики, но на немалък практически опит, който позволява най-добрата преценка какви решения биха работили у нас.
Възрастова структура на човешкия ресурс на СВ
По данни на ВСС 62% от съдиите, прокурорите и следователите са на възраст под 45 г. Това говори за значително генерационно обновяване на човешкия ресурс на институциите на СВ. Много от тези магистрати са влезли в съдебната власт с конкурси и имат висока мотивация за работа, която е формирана именно в контекста на очакването за бързо подобряване на състоянието на правосъдните институции от последните десетилетия. Тяхната енергия и желание да работят с достойнство в една модерна, ефективна и реално независима европейска съдебна власт е основен ресурс на реформата, чиито потенциал трябва да бъде реализиран чрез мерките, предвидени в Стратегията.
Развитие на технологиите и методите за анализ и управление на СВ и нови форми на правосъдие
Реформата в българската съдебна власт се случва в период, в който революцията в компютърните и информационните технологии напълно променя институционалните модели. В световен план има значително know-how в областта на е-правосъдието, което реално трансформира начина на работа и администриране на правосъдните институции и позволява качествен скок в нивото на тяхната прозрачност, ефективност и сигурност. Същевременно, бурното развитие на правната наука и различни нови интердисциплинарни подходи за анализ на правосъдието и свързаните с него социални отношения води до промяна в парадигмата относно анализа на съдебните институции, тяхното управление и организационно развитие. Не на последно място, развиват се множество нови подходи към самото правораздаване и постигането на неговите цели като възстановителното правосъдие или хибридните модели на комбинирането на правосъдието с други социални програми. Всички тези развития предоставят богат инструментариум за решаване на задачите на българската съдебна реформа и постигането на бърза модернизация.
Значителен вътрешен ресурс
Институциите на СВ разполагат със значителни ресурси, които не се използват оптимално и представляват вътрешен резерв за реформа. На първо място, това следва от неефективната териториална структура и разпределението на човешкия ресурс. Съществуват специализирани органи, чиято натовареност е значително по-малка от тази на общите такива. Не по-малко важен аспект на този въпрос е фактът, че експертизата и опитът на съдиите, следователите и прокурорите не се използва достатъчно в процеса на управление на различните процеси в СВ.
Еврофондове и евронаблюдение
Като член на ЕС България има достъп до значителен ресурс под формата на финансиране, експертиза и ангажимент на европейските институции и страните членки. Механизмът за сътрудничество и оценка е доказал своята ефективност в осигуряването на необходимата независима външна диагностика на проблемите и силен политически мотив за реформа. Институционалните развития в самия ЕС в областта на правосъдието и новите инструменти за хоризонтално наблюдение също представляват важни допълнителни инструменти за реформа в България. Не на последно място, фактът, че тази актуализация съвпада с началото на новия програмен период, позволява голяма част от мерките по Стратегията да бъдат финансирани със средства на ЕС.
заплахи
Мотивация за запазване на статуквото
Настоящото състояние на СВ е от интерес за различни политически и икономически фактори. Има групи в самата СВ, за които нейната нереформираност води до различни ползи и предимства. Съответно, всички те нямат мотивация да подкрепят реформа, особено такава, която реално би внесла реални промени в съществуващото положение. Разбира се, най-важна в този план – и най-голяма - е групата съдии, прокурори и следователи, които биха били склонни да се противопоставят на едни или други реформи поради обикновено нежелание да се излагат на промени, с потенциално непредсказуеми последици.
Политическа спекулация
При липсата на последователна управленска воля за реформи и ясен реформен план, от една страна, и при засилващите се обществени очаквания за реформа, се отваря политическа ниша за популистки спекулации с потенциално деструктивен ефект. Атаките срещу независимостта на съда са вече традиционен пример в това отношение. Към тях се прибавят призивите за пряк избор на съдии и прокурори, както и за изцяло нова конституция без конкретизиране на нейното съдържание, които в настоящия обществен контекст могат да доведат до непредсказуеми последици.
Умора от реформите и МСО
След повече от десетилетие опити за реформиране на СВ и 7 години наблюдение в рамките на механизма за сътрудничество и оценка на ЕК, настъпва изхабяване на мотивацията на колективно и индивидуално ниво, деморализация и загуба на посока, описвани като „умора от реформи”. Тя засяга както вътрешните участници в процеса на модернизация на СВ, така и нашите външни партньори. Особено вреден потенциален ефект тя би могла да има по отношение на съдиите, прокурорите и следователите.
Изоставане на страната ни в контекста на ЕС
Стагнацията в реформите на СВ в страната ни води до засилващ се контраст с останалите новоприсъединили се страни-членки на ЕС. Това изоставане води до все по-сериозни репутационни вреди за страната ни и до ерозия на доверието към нея в рамките на ЕС, което е ключов фактор за пълноценно използване на всички възможности, които членството ни в съюза предоставя.
Променяща се международна среда
Усложняващата се международна обстановка около страната ни,възникването на нови точки на напрежение в Европа и задълбочаването на конфликтите в Близкия изток, заедно с новите хибридни и асиметрични форми на конфронтация неизбежно ще изправят правоохранителните и правозащитните институции на страната ни пред значително нарастване на трансграничната престъпност. Слабостта на нашите институции се превръща във все по-сериозен рисков фактор пред лицето на засилващ се криминален и свързания с него корупционен натиск.
Принципи и хоризонтални подходи на Стратегията
Съобразяване на международните стандарти
Стратегията има за основен свой източник приложимите международни стандарти и на първо място тези, които следват от документи на Съвета на Европа и Европейския съюз. На второ място, прилагането на мерките в нея следва да бъде съобразено с препоръките по отношение на България, следващи от решенията на ЕСПЧ, становищата на Венецианската комисия и докладите на ЕК по Механизма за сътрудничество и оценка. За първи път в политически и управленски документ се формулира визия за реформа, основана на систематично обобщаване на цялата тази международна база.
Отчитане на българския опит
Стратегията изхожда от конкретния конституционен, управленски и обществено-политически опит на България. Изграждането на независима и ефективна съдебна власт, освен че е въпрос на прилагане на общите принципи на конституционното право, зависи и от отчитането на конкретните национални традиции и контекст. Затова мерките, предвидени в тази Стратегия, изхождат от конкретния ни национален опит и това е гаранция за тяхната адекватност. Стратегията се появява в момент, когато българското общество като цяло и професионалната общност са натрупали съществен демократичен опит и имат и осъзнатата необходимост, и готовността да пристъпят към модернизация на съдебната власт на неговата основа.
Гарантиране независимостта на съда
Стратегията има за основна отправна точка и цел гарантирането на независимостта на съда. Всички мерки, предвидени в нея, следва да бъдат прилагани в светлината на този основен принцип. В последните години българското общество и юридическата общност осъзнаха ценността на съдийската независимост не просто като абстрактен принцип, но като урок, извлечен от собствения демократичен опит. В това отношение Стратегията си поставя за цел да въплъти това обществено-политическо съзряване и да създаде условия за превръщането му в трайна нормативна и инстутиционална реалност. Стратегията счита принадлежността на прокуратурата към съдебната власт за важна гаранция за независимостта на съда.
Превенция на корупцията и формите на нерегламентирано влияние
Основна цел на Стратегията е превенцията на корупцията, разглеждана като резултат от взаимодействието на различни форми на нерегламентирано влияние върху съдиите, прокурорите и следователите. Ефективната борба с корупцията изисква систематичното ограничаване на всички тези фактори. В този смисъл всички мерки в Стратегията, насочени към установяването на добро управление, следва да бъдат планирани и оценявани от гледна точка на техния антикорупционен ефект. Стратегията обобщава опита от последните години от приложението на различни мерки с антикорупционна насоченост и формулира антикорупционен план от следващо поколение.
Защита правата на човека
Стратегията има за основен ценностен ориентир правата на човека и изхожда от разбирането, че тяхното гарантиране е фундаменталното основание на всички елементи от устройството и функционирането на правосъдието. Ефективното гарантиране на правото на справедлив процес и насочването на правосъдието към човека и обществото са ключови елементи от манталитетната промяна, която Стратегията се опитва да поощри.
Професионално самоуправление
Основно средство за въвеждане на добро и отговорно управление в Стратегията са механизмите на професионално самоуправление от страна на съдиите, прокурорите и следователите при отчитане на спецификите на техните функции. Съвкупността от мерки, насочени към въвличане на отделния съдия, прокурор и следовател в администрирането на структурите, в които работят и съдебната власт като цяло има за цел едновременно да осигури професионална легитимност и вътрешно съсловна демократичност на взиманите решения и да ограничи съществуващите форми за административен натиск. Същевременно този подход има за цел да засили отговорността на магистратите към състоянието на съдебната власт, да отключи техния потенциал като ресурс за вътрешно преобразование и да стимулира дългосрочна промяна в професионалната и институционална култура и етос. От тази гледна точка Стратегията си поставя за цел възраждане на професионалната етична регулация на основата на действителна съсловна инициатива и свободен колегиален дебат.
Инструменти на доброто управление
Стратегията има за ключова цел въвеждането на модерни инструменти за планиране и отчетност, с които да се премине към ефективно и прозрачно управление. Въвеждането на гаранции за прозрачност, програмното бюджетиране и ориентираното към конкретни цели планиране, съобразено с емпирично обосновани стандарти, трябва да доведе до значително повишаване на ефективността на функциониране на структурите на съдебната власт и на управлението на нейните ресурси.
Управление, основано на знанието
Реализирането на Стратегията предполага извършването на сериозен обем изследвания и анализи. Цел на Плана за действие по Стратегията е това да стане с подкрепата на средствата по Оперативна програма „Добро управление”. Трайна промяна в състоянието на ключови подсистеми на съдебната власт е невъзможна без прилагането на инструментите на съвременния мениджмънт и организационната психология, адекватна статистика и гъвкаво използване на демоскопски методи. Освен да осигури конкретна емпирична и научна обоснованост на мерките, планирани след съответните проучвания, Стратегията цели те да послужат като инкубатор за развитието на вътрешен за съдебната власт модерен експертен и методологически капацитет. Така, освен емпиричното обосноваване на целите, които ще бъдат реализирани в рамките на седем годишния период на Стратегията, съдебната власт ще развие траен организационен и методологически потенциал да се управлява на основата на модерни мултидисциплинарни изследвания.
Качествен скок в ефективността на основата на технологичната модернизация
Фундаментална цел на стратегията е да осигури организационно и ресурсно (чрез Оперативна програма „Добро управление”) извършване на технологичен скок в администрирането на съдебната власт. Завършването на закъснялото технологично преоборудване представлява цялостна трансформация на административните процеси в нейните институции, разглеждани като кибернетични единици. Така Стратегията предвижда нарочен и ресурсно осигурен план за действие за въвеждането на компютърни и информационни технологии при адекватни гаранции за сигурност като „гръбнак” на модернизацията на съдебната власт.
Съдебната власт с лице към гражданите
Възстановяването на общественото доверие в съдебната власт, от една страна, и на мотивацията на съдиите, прокурорите и следователите като реални носители на обществен мандат изисква пакет от мерки за прозрачност, непосредствено участие на гражданите в правосъдието и на техни представители във взимането на ключови управленски решения. Ефекивно средство за постигане на тази цел ще бъдат конкретни програми, прилагани на местно ниво и осигуряващи непосредствен контакт между отделния магистрат и гражданин.
Възстановителен подход
Изместването на акцента от често самоцелното наказание към интегриращото усилие за възстановяването на нарушените лични и обществени отношения е модерна тенденция в правосъдието и важен подход в настоящата Стратегия. От една страна, тя предвижда въвеждането на форми на възстановително правосъдие в работата на различните органи на съдебната власт, наред с форми за интегриране на правосъдието с подпомагащи програми. От друга, в по-широк смисъл, този подход е насочен към самите съдии, прокурори и следователи. Въвеждат се мерки за изграждане на подкрепящ инструментариум за кариерна оценка и развитие на човешкия ресурс на съдебната власт вместо използването на санкции (негативни атестации или дори дисциплинарни наказания) като първо и досега почти единствено средство за разрешаване на проблеми в работата на един магистрат. Стратегията предвижда въвеждането на планове за лично развитие, различни обучения и програми като средства за позитивна мотивация и за професионално усъвършенстване, предхождащи прибягването до наказание. В същото време цел на Стратегията е да надгради изискванията към професионалните качества на магистратите с очаквания за социална компетентност и ангажираност и да въведе мерки, които ги култивират. Така в дългосрочен план Стратегията цели да засили хуманността на манталитета на работещите в съдебната власт.
