Схема за отговорност на домакинствата и на другите лица, които генерират утайки от ГПСОВ, в резултат на отвеждането и пречистването на битови отпадъчни води

В настоящия документ е анализирана схемата, която се прилага за отпадъците утайки от ГПСОВ, генерирани в резултат от отвеждането и пречистването на битови отпадъчни води от домакинствата и от други източници - юридически лица.

Специфично за утайките от ГПСОВ е регулацията на цените на ВиК услугите от независим национален регулатор – Комисия за енергийно и водно регулиране, поради естествения монопол на тази услуга.

Цената на услугата, предмет на регулация, включва и разходите, свързани с транспортиране и третиране на утайките от ГПСОВ. Гражданите имат право на участие при обсъждането от КЕВР на цените на ВиК услугите. Освен това при ползване на външни услуги, свързани с третиране на утайките от ГПСОВ на населени места, ВиК операторите са длъжни да избират изпълнители по реда на европейското и съответното национално законодателство за обществени поръчки.

Цените на услугите, свързани със съхранение, транспортиране и третиране на отпадъци, се формират изцяло на пазарен принцип при наличната конкуренция на национално ниво, в рамките на ЕС и Световната търговска организация.

На национално ниво способите за обезвреждане и оползотворяване на утайките от ПСОВ са се разширили спрямо 2006 г., когато депонирането на утайки от отпадъчни води е съставлявало 60% от общото им количество. През 2012 г. този процент е намалял на 11% от общото им количество.

Националният план за управление на утайките от отпадъчни води в България включва набор от мерки за обезвреждане и оползотворяване на утайките от ПСОВ до 2020 г.

Съществува известна колизия между проектите за управление на утайките при изграждането и модернизацията на ПСОВ и предложенията в Националния план за управление на утайките, като в първите е включена възможността за депониране, докато в Националния план този способ не се насърчава.

Анализът на възможностите за оползотворяване на утайките от ПСОВ показва, че има възможност близо 100% от утайките от ПСОВ да бъдат оползотворени в земеделието и при рекултивацията на нарушени терени.

На територията на община Опака не е изградена и не функционира ГПСОВ, източник на утайки в резултат на отвеждане и пречистване на битови отпадъчни води.

VIII.6.2. ИКОНОМИЧЕСКИ ИНСТРУМЕНТИ И СТИМУЛИ В СЕКТОРА НА УПРАВЛЕНИЕ НА ОТПАДЪЦИТЕ

Подход при определяне на размера на цените и на таксите за услугите в сектора на управление на отпадъците

Механизмът за финансиране изпълнението на задълженията на общините по управлението на битовите отпадъци, възложени със Закона за управление на отпадъците, е регламентиран със Закона за местните данъци и такси.

Събирането на такса битови отпадъци и постъпването й в бюджета на общината е регламентирано от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ). Общинският съвет определя размера на такса “битови отпадъци” за населените места от общината при спазване на следните принципи:

• 
  възстановяване на пълните разходи на общината по предоставяне на услугата;
  
• 
  създаване на условия за разширяване на предлаганите услуги и повишаване на тяхното качество;
  
• 
  постигане на по-голяма справедливост при определяне и заплащане на таксата.
  

Таксата за битови отпадъци се заплаща за услугите по събирането, извозването и обезвреждането или оползотворяването в депа или други съоръжения на битовите отпадъци, както и за поддържането на чистотата на териториите за обществено ползване в населените места. Размерът на таксата се определя по реда на чл. 66 от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ) за всяка услуга поотделно – сметосъбиране и сметоизвозване; обезвреждане/оползотворяване на битовите отпадъци в депа или други съоръжения; чистота на териториите за обществено ползване (чл.62 ЗМДТ).

Таксата се определя в годишен размер за всяко населено място с решение на общинския съвет въз основа на одобрена план-сметка за всяка дейност, включваща необходимите разходи за:

1. осигуряване на съдове за съхраняване на битовите отпадъци – контейнери, кофи и други;

2. събиране, включително разделно, на битовите отпадъци и транспортирането им до депата или други инсталации и съоръжения за третирането им;

3. проучване, проектиране, изграждане, поддържане, експлоатация, закриване и мониторинг на депата за битови отпадъци или други инсталации или съоръжения за обезвреждане, рециклиране и оползотворяване на битови отпадъци, включително отчисленията по чл. 60 и 64 от Закона за управление на отпадъците;

4. почистване на уличните платна, площадите, алеите, парковите и другите територии от населените места, предназначени за обществено ползване.

Независимо, че отговорностите на кмета на общината, посочени по-горе, произтичат от чл.19, ал.3 от Закона за управление на отпадъците, видът на услугите, които могат се финансират от приходите от такса битови отпадъци, е регламентиран в чл. 62, ал.1 на Глава трета Местни такси, Раздел I.Такса за битови отпадъци на Закона за местните данъци и такси. Одобрената план-сметка за определяне разходите на общините за всяко населено място за всяка от дейностите по чл.62, ал.1 подлежи на проверка от Сметната палата (чл.66, ал.5 ЗМДТ).

В Одитните доклади на Сметна палата е отразено, че все още съществува практика общините да залагат като допустими за финансиране чрез приходите от таксата за битовите отпадъци дейности, които не кореспондират с чл.62, ал.1 ЗМДТ – например дейности по почистване на общински пътища извън населените места, дейности по събиране, транспортиране и третиране на отпадъци, различни от битовите (строителни, опасни болнични и др.).

Отчисления по чл.60 и чл.64 ЗУО като елемент на такса за битови отпадъци

Отчисленията за депониране на отпадъци по чл.60 и чл.64 ЗУО са елемент на план-сметките за таксата за битови отпадъци на общините считано от 01 януари 2011 г. От момента на въвеждането им до изготвянето на настоящата Програма размерът на отчисленията по чл. 64 ЗУО (за акумулиране на средства за изграждане на нови инсталации за третиране на отпадъци) се е увеличил значително – от 3 лв./тон (2011 г.), 9 лв./тон (2012 г.), 15 лв./тон (2013 г.), 22 лв./тон (2014 г.), 28 лв./тон (за 2015 т.) и 36 лв./тон (за 2016 т.). В Наредба №7 от 19.12.2013 г. за реда и начина на изчисляване и определяне размера на обезпеченията и опчисленията, изисквани при депониране на отпадъци размерът на отчисленията по чл.64 ЗУО е нормативно определен до 2020 г., като тенденцията е той да нараства (с оглед насърчаване оползотворяването на отпадъците и намаляване на количествата депонирани отпадъци). Нормативната уредба дава възможност да не се заплащат отчисления по чл.64 ЗУО при изпълнение на т.нар. цели за рециклиране и оползотворяване на отпадъци и биоотпадъци, които се отчитат общо за регион.

Във всеки от регионите (определени с НПУО 2014-2020 г.) системите за разделно събиране, повторна употреба, рециклиране и оползотворяване на битови отпадъци осигуряват като минимум изпълнението на следните цели:

1. най-късно до 1 януари 2020 г. подготовка за повторна употреба и рециклиране на отпадъчни материали, включващи хартия и картон, метал, пластмаса и стъкло от домакинствата и подобни отпадъци от други източници на не по-малко от 50 на сто от общото тегло на тези отпадъци;

2. най-късно до 31 декември 2020 г. ограничаване на количеството депонирани биоразградими битови отпадъци до 35 на сто от общото количество на същите отпадъци, образувани в Република България през 1995 г.

Целите за подготовка за повторна употреба и рециклиране на отпадъчни материали (хартия, картон, пластмаси, метал, стъкло) и биоотпадъци се постигат поетапно съгласно сроковете, определени в § 15 от преходните и заключителните разпоредби и наредбата по чл. 43, ал. 5 от ЗУО (Наредба за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци).

Методите за изчисляване на изпълнението на целите се определят с Наредбата за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на биогразградимите отпадъци.

Във всеки от регионите, определени с НПУО, целите се изпълняват съвместно от всички общини в региона, в съответствие с решението на Регионалното сдружение (чл.26, ал.1, т.6 ЗУО).

За обезвреждане на отпадъци на регионално или общинско депо за неопасни отпадъци се правят отчисления, които:

• 
  имат за цел да се намали количеството на депонираните отпадъци и да се насърчи тяхното рециклиране и оползотворяване;
  
• 
  се определят в левове за един тон депониран отпадъци и се превеждат от собственика на депото ежемесечно по банкова сметка за чужди средства на РИОСВ, на чиято територия се намира депото.
  

Ежегодно Общинските съвети приемат план-сметки за приходите, от които ще се финансират разходите за всяка от дейностите през следващата година, като размерът не може да бъде променян през годината. Видно от горното е, че необходимите финансови средства за управление на дейностите по отпадъците зависи от размера на отчисленията по чл.64 ЗУО, респективно от количеството на депонираните отпадъци. От друга страна общинските администрации са заинтересовани да постигнат и докажат пред МОСВ изпълнението на целите, като по този начин една част от елементите на таксата да се намали, респективно няма да се събира от населението на всички общини, ползващи бъдещата регионална система за управление на отпадъците за регион Бяла. Определянето на висок размер на таксата за битови отпадъци би довело и до увеличаване на дела на несъбираемост от населението и бизнеса.

С изменението на Закона за местните данъци и такси (ДВ, бр. 119 от 2002 г., в сила от 01.01.2004 г.) е регламентирано, че размерът на таксата се определя в левове според количеството на битовите отпадъци. Вече повече от десет години нееднократно е бил повдиган въпроса за правомерното и законосъобразно определяне на този вид местна такса по изключението, предвидено в ал.2 на чл.67 от ЗМДТ. В съдебната система също има практика, която понякога е противоречива по отношение на начина на определяне на ТБО.

На 23.09.2013 г. Омбудсманът на Република България е сезирал Общото събрание на колегиите на ВАС с искане за приемане на тълкувателно решение по въпроса дали определянето на размера на ТБО пропорционално на данъчната оценка на имота по реда на чл. 67, ал. 2 от ЗМДТ променя нейния характер, превръщайки я в скрит имуществен данък. В искането си Омбудсманът се позовава на противоречивата съдебна практика и на различните тълкувания относно определянето на ТБО по реда на чл. 67, ал. 2 от ЗМДТ.

Срокът за приемане и обявяване на тълкувателните решения е тримесечен, считано от датата на постъпване на искането (съгласно чл.130, ал.1 от Закона за съдебната власт), но до момента такова няма.

Съгласно чл. 141, ал. 4 от Конституцията, общинският съвет определя размера на местните такси по ред, установен със закон. В чл. 67, ал. 1 от ЗМДТ, законодателят е въвел принципа, че размерът на таксата се определя в левове според количеството на битовите отпадъци. Изключение се допуска, когато не може да се установи количеството на битовите отпадъци и размерът на таксата се определя в левове на ползвател или пропорционално върху основа, определена от общинския съвет (чл. 67, ал. 2 от ЗМДТ). Изключението, което под условие законът допуска обаче, се възприема като възможност за алтернативен избор от страна на общинските съвети и без да се посочват обективни причини, които водят до невъзможност да се установи количеството на битови отпадъци, таксата се определя дори не на ползвател, а директно върху основа, определена от общинския съвет, най-често в промили върху данъчната оценка на имотите. Според националният омбудсман подобен подход нарушава и основни принципи при определяне размера на таксите, заложени в чл. 8 от ЗМДТ – възстановяване на пълните разходи на общината по предоставяне на услугата и постигане на по-голяма справедливост при определяне и заплащане на местните такси.

Освен това се констатира, че общинските съвети, при определяне размера на таксата, правят разграничение в зависимост от това дали имотите са на граждани или предприятия, както и за какво се използват от предприятията – за жилищни или нежилищни нужди. Основание за подобно разграничение не се съдържа в ЗМДТ. Качеството на лицето – собственик или ползвател на имота, както и предназначението на имота не оказва влияние върху разходите за извършване на услугата.

До м.ноември 2013 г. ЗМДТ изискваше размерът на таксата да се определя според количеството на битовите отпадъци, а когато то не може да се установи, размерът на таксата да се определя върху основа, определена от общинския съвет. Тази формулировка доведе до практиката в страната размерът на такса битови отпадъци да се определя на база данъчната оценка на недвижимите имоти.

С приетият от Народното събрание ЗИД на ЗМДТ, ДВ бр.101 от 2013 г. беше изменен текста на чл. 67, ал. 2 от ЗМДТ, с което отпадна възможността общините да събират ТБО в размер, определен на база данъчната оценка на недвижимите имоти, тяхната балансова стойност или пазарната им цена. Промяната следваше да влезе в сила от 01.01.2015 г. Според  §13а от Заключителните разпоредби към  Закона за изменение и допълнение на Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ) до 30 март 2015 г. Министерският съвет съвместно с НСОРБ разработва методика за изготвяне на план-сметката с необходимите разходи за дейностите и за видовете основи, които служат за определяне на размера на таксата за битови отпадъци, и внася в Народното събрание проект за изменение на чл. 66 и чл. 67 от ЗМДТ.

Първоначално новият метод за определяне на таксата трябваше да започне да действа от 1 януари 2015 г., но с изменението на ЗМДТ (ДВ, бр.105 от 2014 г.) този срок беше променен на 1 януари 2016 г., а срокът за разработване на методика за изготвяне на план-сметката с необходимите разходи за дейностите и за видовете основи, които служат за определяне размера на таксата за битови отпадъци беше отложен до 30 март 2015 г.

С приемането на ЗИД на ЗМДТ (обн., ДВ бр. 95 от 2015 г.) са променени сроковете за влизане в сила на закона, както следва:

• 
  по отношение определянето на размера на таксата – в левове на ползвател или пропорционално върху основа, определена от общинския съвет, която не може да бъде данъчната оценка на недвижимите имоти, тяхната балансова стойност или пазарната им цена – текстът влиза в сила от 01.01.2017 г.;
  
• 
  по отношение разработване на методика за изготвяне на план-сметката – в срок до 31 март 2016 г.
  

Според ЗМДТ общинският съвет може да освобождава отделни категории лица изцяло или частично от заплащане на отделни видове такси по ред, определен в Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги (чл. 9 от ЗМДТ). Този текст от Закона е основание общините да стимулират домакинствата и фирмите, които участват в различни форми на разделно събиране на различните групи отпадъци.

Член 66, ал.5 от ЗМДТ регламентира, че одобрената план-сметка за определяне разходите на общините подлежи на проверка от Сметната палата.

Сметната палата осъществява контрол за изпълнението на бюджета и на други публични средства и дейности съгласно Закона за сметна палата и международно признатите одитни стандарти.

Сметна палата одитира бюджетите на общините. Процесът на осъществяване на контролната дейност на сметна палата в дадена организация завършва с изготвяне на одитен доклад, в който се съдържат изводи, оценки и препоръки. Сметна палата изпраща на ръководителя на одитираната организация окончателния одитен доклад в 7-дневен срок от приемането му.

Ръководителят на одитираната организация е длъжен да предприеме мерки за изпълнение на препоръките и да уведоми писмено за това председателя на Сметна палата в определен в доклада срок, който трябва да бъде съобразен с характера на препоръките.

Поради противоречивата праткика в много общини по отношение разходването на средства от приходите от таксата за битови отпадъци по-долу е представена Позиция на Сметната палата по въпросите за събирането и разходването на средства от таксата за битови отпадъци от общините в Република България

Съгласно чл. 66, ал. 5 от ЗМДТ, Сметната палата проверява одобрените от общинските съвети план-сметки по чл. 66, ал.1 от ЗМДТ. Проверки относно законосъобразността на формирането на план-сметките и начина на разходване на събраните средства от таксата за битови отпадъци се извършват от Сметната палата като част от одитите за съответствие при финансовото управление в общините, а също и при тематични одити в тази област.

1. В контролната си практика, на база на действащото законодателство, Сметната палата категорично възприема становището, че средствата от таксата за битови отпадъци имат целеви характер, т.е. те могат да се събират и разходват само и единствено за дейностите, посочени в чл. 62 и 66 от ЗМДТ.

Тъй като таксата за битови отпадъци е вид местна такса, то за нея е приложимо правилото на чл. 7, ал.1 от ЗМДТ, че размерът на същата се определя въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата.

2. Сметната палата приема, че средствата от таксата за битови отпадъци имат целеви характер както към момента на събирането им, така и към момента на разходването им.

Както беше посочено по-горе, в чл. 62 от ЗМДТ са указани услугите, за предоставяне на които се събира таксата за битови отпадъци. Прогнозата за очакваните приходи от таксата за битови отпадъци формира приходната част на план-сметката по чл. 66, ал.1 от ЗМДТ, а в чл. 66, ал.1, т.1-4 от ЗМДТ са изброени дейностите, за които могат да се правят разходи с тези средства. Налице е пълно съвпадение между целите, за които се събира таксата за битови отпадъци по чл. 62 от ЗМДТ и кръга на подлежащи на финансиране дейности по план-сметката по чл. 66, ал.1 от ЗМДТ.

3. Категорично е становището на Сметната палата и по въпроса, че задълженията от такса за битови отпадъци, които се погасяват не в годината, за която се дължат, не водят до загубване на целевия характер на набраните средства. Събраните след срока за плащане средства от таксата за битови отпадъци следва да се използват  от общината само и единствено за дейностите по чл. 62 от ЗМДТ. Събраните, но неразходвани средства от таксата за битови отпадъци за текущата година, както и от предходни години следва да формират преходен остатък. Той трябва да бъде отразен в приходната част на план-сметката по чл. 66, ал.1 от ЗМДТ.  Наличието на преходен остатък може да бъде основание за намаляване на дължимата такса за битови отпадъци през следващата година.

Единственото изключение от целевия характер на средствата от таксата за битови отпадъци е приложимо по отношение на лихвите за забава, начислявани върху просрочените задължения. Събраните лихви нямат целеви характер.

4. Нецелевото разходване на средства от таксата за битови отпадъци обикновено е свързано с насочване на средствата за финансиране на разходи, извън тези по чл. 62 от ЗМДТ (напр. за капиталови разходи, разходи за издръжка и др.).

• 
  неправилно разбиране на местните власти за същността и предназначението на средствата от таксата за битови отпадъци като средства с целево предназначение;
  
• 
  невключване на преходен остатък в приходната част на план-сметката по чл. 66, ал.1 от ЗМДТ, който да бъде разходван за финансиране на дейностите по чл. 62 от ЗМДТ през следващата година.
  

• 
  включване на дейности, извън посочените в чл. 62 от ЗМДТ в разходната част на план-сметката за чистота (напр. озеленяване) и разходване на средства от таксата за битови отпадъци за финансирането им.
  

6. Наблюдаваната негативна тенденция за пренасочване от страна на местните власти на средства от таксата за битови отпадъци за финансиране на други дейности води до:

• 
  снижаване на качеството на предлаганите услуги;
  
• 
  невъзможност за проследяване и граждански контрол върху начина на разходване на целево събраните средства;
  
• 
  непрекъснато нарастване на размера на таксата за битови отпадъци, което не е обвързано с нарастване на разходите за дейностите по чл. 62 от ЗМДТ, а цели осигуряване на средства за други дейности, които не са финансирани в достатъчна степен.
  

В рамките на проект ISWA Как да се формира правилно такса битови отпадъци е издадено Ръководство „Принципи, практики и приложение на такса битови отпадъци”, 2011 г., което е публикувано на интернет-страницата на МОСВ.

По-долу са представени основни моменти и изводи при определянето на таксата.

Такса битови отпадъци представлява важен компонент от всяка съвременна система за управление на отпадъците. Въпреки това понякога не се обръща достатъчно внимание на този елемент и такса битови отпадъци не се прилага по начин, който спомага за постигане на желаните ефекти не само по отношение на финансирането на цялата система, но също така и за да се осигури цялостно управление за насърчаване на генераторите на отпадъци да се възползват напълно от цялата система, по-специално възможностите за осигуряване на подсистеми за разделно събиране на подходящи отпадъчни потоци, които да се предоставят от цялостен системен оператор.

В ръководството са разгледани следните ефекти: справедливост, социални ефекти, взаимозависимост между различните модели на ТБО и системата за събиране на отпадъците, разходите, които следва да бъдат обхванати – постоянни и променливи разходи, поведение на населението / управленчески ефекти, административни разходи, влияние на компетентните органи при управление на битови отпадъци.

Степента на справедливост на таксата за битови отпадъци, налагана на потребителите, е един от най-дискутираните аспекти по време на въвеждане или промяна на таксата. Почти е невъзможно да се въведе такса битови отпадъци с единодушно съгласие и тя да се възприема като справедлива от всички заинтересовани страни. Задачата на лицата, вземащи решения по управление на отпадъците, е да се намери точният баланс. Всеки модел на такса битови отпадъци притежава своя специфична степен на несправедливост в зависимост от съответните заинтересовани страни. Освен това трябва да се отчита факта, че някои данни, необходими за оценка на справедливостта на такса битови отпадъци са трудно достъпни. Всяко допълнително измерване на количеството (теглото) на отпдъците, обема на отпадъците струва толкова повече, колкото е по-малка единицата, с която ще се измерва. Количеството на отпадъците, образувани в една община, може да се измери лесно чрез претегляне на превозното средство за събиране на отпадъците на съоръжението за третиране на отпадъци. Измерването на количеството на отпадъците от един контейнер за събиране изисква много повече усилия. Измерването на количеството на отпадъците от различни потребители (например жителите на многоетажна сграда), които изхвърлят отпадъците си в един контейнер, също изисква много допълнителни изисквания.

Препоръчително е общините да прилагат такса битови отпадъци на основа на един имот (сграда) и да не практикуват допълнително разделяне на таксата за отделните домакинства / собственици. В случай, че се изисква такова разделяне от жителите това е задача на домоуправителя на сградата, като всички детайли (поделяне на разходите въз основа на площта на имота или броя на членовете на отделните домакинства и т.н.) се решават от собствениците на общото събрание.

Изчисляване и абсолютно сигурно измерване на отпадъците от всеки отделен източник на образуване е възможно, само ако не се осъществява събиране на отпадъци на обществени места и само когато на всеки генератор на отпадъци е предоставен индивидуален контейнер. От няколко години на пазара се предлагат и „технически” решения за преодоляване на тази тенденция (събиране на битови отпадъци в контейнери със заключващи се капаци) обаче при непропорционално висока цена в комбинация с вероятността, че някои от участниците в системата изхвърлят своите отпадъци до контейнера, но не и вътре в него.

Едно практическо решение е, отчитайки количеството на отпадъците е такса битови отпадъци, таксата да е формирана в зависимост от големината на контейнера и честотата на събиране на отпадъците. Ако таксата трябва да отчита реалното тегло или обема на отпадъците в контейнера, по време на изпразване е необходимо да се извършат допълнителни измервания. Опитът показва, че това допълнително измерване оскъпява услугата по събиране на отпадъците.

Разходите за събиране на отпадъците се увеличават с 10 до 15% в случай, че се извършва измерване на обема и/или теглото на всеки контейнер за събиране на отпадъците.

Счита се, че само променливите разходи могат да бъдат променяни с количеството на отпадъците и че променливите разходи са само определна (малка) част. Фиксираните разходи като разходи за превозно средство за събиране на отпадъците, разходи за гориво, персонал, не зависят от количеството на отпадъците (т.е. дали контейнера е пълен или пълен само на 60%).

Фиксирани разходи са разходите, които не зависят от количеството на изхвърлените отпадъци в определен набор от контейнери, които следва да бъдат обслужени. Фиксираните разходи са разходите за събиране, всички административни разходи, всички разходи за връзки с обществеността и разходите за събиране на рециклируеми отпадъци, които са обхванати от такса битови отпадъци. Единствените променливи разходи са тези, свързани с третирането на отпадъците и малка част от разходите за събиране.

Опитът показва, че 2/3 от всички разходи за изхвърляне на отпадъците, или дори повече, са фиксирани разходи и във всеки случай са значително по-високи от променливите разходи. Колкото по-ниска е цената за третиране на отпадъците по-голямо е съотношението на увеличение на фиксираните разходи. Изчислението показва колко ограничен може да бъде ефекта от прилагане на такса битови отпадъци в зависимост от количеството, когато се отчита реалното изражение. Например фиксираните разходи се приемат за 70% от общите разходи, даден имот притежава контейнер напълнен наполовина, съседният имот притежава същият контейнер но пълен. Разходите за събирането на контейнерите от тези два адреса се различават само с 15% – делът на променливите разходи (= 30%), разделен на две (половината количество), но не 50%, както обикновено се възприема.

Понякога фиксирани и променливи разходи се таксуват отделно, като основна такса и допълнителна такса.

Икономически инструменти при формирането на такса битови отпадъци

Икономическите инструменти в сектора за управление на отпадъците са механизми, въведени от държавата, които правят по-изгодно за населението и бизнеса да рециклират и оползотворяват отпадъците, вместо да ги депонират. Изследванията показват, че въвеждането на такива механизми в различните европейски страни е довело до намаляване на депонираните количества отпадъци и до преминаване към по-високите нива в йерархията на управлението на отпадъците.

Практиката в различните европейски страни включва разнообразни икономически инструменти и стимули, свързани с управлението на отпадъците, които могат най-общо да бъдат сведени доследните групи:

• 
  Отчисления за депониране и третиране.
  

• 
  Схеми „Плащане при изхвърляне” (“Pay-as-you-throw” schemes–PAYT) .
  

• 
  Схеми за отговорност на производителя и вносителя.
  

• 
  Екологични данъци и такси върху продукти –въвеждат се с цел да се ограничи, намали или дори премахне употребата на определени продукти, които са вредни за околната среда;
  

• 
  Банкови гаранции и застраховки за осъществяване на определени дейности –въвеждат се с цел покриване на риска от извършване на определени дейности, които не съответстват на екологичното законодателство, например за трансграничен превоз на отпадъци;
  
• 
  Подпомагане на публични проекти в областта на управление на отпадъците с частично или напълно безвъзмездно финансиране. Прилага се широко чрез подкрепа от еврофондовете и от националните бюджети на проекти за управление на отпадъците, най-вече инфраструктурни общински проекти.
  

като процент от данъчната оценка на имотите на гражданите, фирмите и институциите, при това обичайната практика е за домакинствата да се определя по-ниска такса като процент от данъчната оценка от тази, определяна за фирмите и другите юридически лица.

Един от ефективните инструменти за управление на биоразградимите отпадъци и намаляване на количеството им, предназначено за депониране е въвеждането на допълнителни средства, които се заплащат за всеки тон депониран отпадък от една страна и въвеждане на стимули за използване на образувания компост от друга. По този начин от една страна ще се стимулира намаляване количествата на образуваните биоразградими отпадъци постъпващи на депа и от друга ще се стимулира изграждането на инсталации за компостиране на регионално и местно ниво. Събраните средства могат да се използват за:

• популяризиране на различни дейности по управление на отпадъците (PR, финансово подпомагане за изграждане на техническата инфраструктура за третиране, вкл. и предварително, на разделно събрани биоразградими материали);

• рекултивация на нерегламентирани сметища;

• закриване и след експлоатационни грижи за депата – част от екологичната такса за депониране трябва да се събира частично и за да покрива необходимите разходи по закриване на депата след изчерпване на техния капацитет, включително за периода на мониторинг (около 30 години), третиране на газовете и инфилтрата. Това често се пренебрегва при изчисляване на таксата битови отпадъци, в резултат – 10 или 20 години след затваряне на дадено депо гражданите заплащат не само за съществуващата в момента система за събиране и третиране на отпадъците, но и за закритото депо, тъй като всички разходи за неговото експлоатиране не са били взети предвид;

• финансови стимули за производителите на компост.

Отчисленията се правят от собственика на депото, за всеки тон отпадък депониран на общинско депо за битови (неопасни) отпадъци местност „Пашавас”, землище на гр. Опака. Целта на обезпеченията е в периода на експлоатация на съответното депо да се акумулират финансови средства, които собственикът на депото да използва за неговото закриване и рекултивация след изчерпване на капацитета му, както и извършване на 30-годишен мониторинг на компонентите на околната среда.

Размерът на обезпеченията на тон отпадък се актуализира от собственика на депото на всеки три години,в съответствие с индекса на потребителските цени, публикуван от НСИ, и/или при промяна в параметрите за определянето му, която води до изменение от над 15% от първоначално определения размер на отчисленията за тон депониран отпадък

Обезпеченията могат да бъдат под формата на:

• 
  Месечни отчисления в банкова сметка за чужди средства на РИОСВ, на чиято територия се намира депото, или
  
• 
  Месечни отчисления със специално предназначение, блокирани за периода до приключване и приемане на мерките по закриване и следексплоатационни грижи на площадката на депото, с изключение на случаите, когато е разрешено тяхното ползване от директора на РИОСВ, или
  
• 
  Банкова гаранция в полза на съответната РИОСВ на територията, на която се намира депото.
  

Към момента на изготвяне на програмата община Опака е собственик на общинско депо за неопасни битови отпадъци, намиращо се в землището на гр. Опака, местност „Пашавас”.

Финансовите средства, акумулирани като отчисления по чл.60 ЗУО за общинско депо Опака за периода 2011 г. – 2015 г., са както следва:

Таблица VIII.6-4 Финансови средства заплатени от Община Опака по чл.60 ЗУО, лв.

В случай, че събраните средства в сметката в РИОСВ – Шумен са недостатъчни за приключване на дейностите по закриване и следексплоатационни грижи на площадката на депото, общината осигурява остатъка от средствата. Когато след приключване на дейностите по закриване и следексплоатационни грижи на площадката на депото останат средства на общината в сметката в РИОСВ, същите подлежат на възстановяване на общината за извършване на дейности по управление на отпадъците.

Тези отчисления се правят за всеки тон депониран отпадък с цел акумулиране на финансови средства както за изграждане на нови съоръжения за третиране на битови и строителни отпадъци, осигуряващи изпълнение от общините на нормативните изисквания, така и за извършването на последващи експлоатационни разходи, свързани с изградените съоръжения и инсталации за рециклиране и оползотворяване на битови отпадъци.

Целта на отчисленията като икономически инструмент е да стимулира община Опака да се намалят количествата на депонираните отпадъци за сметка на рециклираните и оползотворени отпадъци и да се натрупат средства за изграждане на инфраструктура за третиране на отпадъците.

Размерът на отчисленията по чл.64 ЗУО, които Община Опака заплаща по банкова сметка на РИОСВ – Шумен за обезвреждане на битовите отпадъци, генерирани на територията на населените места от общината, на общинско депо за неопасни отпадъци в местност „Пашавас”, землище на гр. Опака, са в двоен размер от нормативно определния, както следва:

• 
  За 2011 г. – 6 лв./тон;
  
• 
  За 2012 г. – 18 лв./тон;
  
• 
  За 2013 г. –30 лв./тон;
  
• 
  За 2014 г. – 44 лв./тон;
  
• 
  За 2015 г. – 56 лв./тон.
  

Финансовите средства, акумулирани като отчисления по чл.64 ЗУО за общинско депо Опака за периода 2011 г. – 2015 г., са както следва:

ЗУО предвижда съществени финансови стимули за общините, ако посочените количествени цели за определените потоци битови отпадъци бъдат изпълнени поетапно до 2020 г. от всеки от регионите:

• 
  при изпълнение на целите за отпадъците от хартия, метал, пластмаса и стъкло, общините се освобождават от заплащане на 50% от финансовите отчисления за депониране (отчисленията за депониране на битови отпадъци)
  

• 
  при изпълнение на целите за намаляване на депонирането и оползотворяването на биоразгарадими битови отпадъци, общините се освобождават от заплащане на 50% от финансовите отчисления за депониране на отпадъци (отчисленията за депониране на битови отпадъци) общините могат да се освободят авансово от заплащане на отчисленията за депониране, ако отговарят на определи условия, регламентирани с Наредбата за разделно събиране на биоотпадъците.
  

Съществен стимул за общините да преминат към регионален принцип на управление на отпадъците е разпоредбата на ЗУО, приета през 2010 г., съгласно която общините могат да получат финансиране на проекти в областта на управление на отпадъците от европейските фондове, държавния бюджет, ПУДООС или други национални публични източници на финансиране само след създаването на регионално сдружение.

Рисковете, свързани с недостатъчната събираемост на такса битови отпадъци от населението и фирмите, е проблем, който стои пред много общини. Предвид горното въпросът с отчисленията е бил поставян за обсъждане неведнъж на национално ниво чрез Националното сдружение на общините в Р България (НСОРБ), което има законодателна инициатива. НСОРБ е изразило становище по проекта на Наредбата за реда и начина за изчисляване и определяне размера на обезпеченията и отчисленията, изисквани при депониране на отпадъци (преди същата да бъде приета), че заложените размери на отчисленията за депониране ще имат по-скоро обратен, антистимулиращ ефект. Необходимостта от повишаване на такса “битови отпадъци” (ТБО) заради нарастващите стойности на отчисленията ще я направят социално неприемлива, което ще доведе до неплащане от страна на гражданите. За да избегнат този процес общините ще бъдат принудени да задържат максимално дълго настоящите размери на ТБО, което заедно с нарастващия размер на отчисленията като процент от общите разходи за управление на отпадъците ще стане причина за намаляване на качеството на останалите услуги, финансирани от този ресурс (сметосъбиране, почистване на публични пространства и т. н.).

Постигането на целите за рециклиране, поставени от европейските директиви са важен приоритет за българската държава, който обаче, трябва да бъде реализиран с усилията на всички участници в процеса – производители на опаковки, държава, общини и граждани при това при отчитане на всички обстоятелства и особеностите на ситуацията в България. В тази връзка НСОРБ е изразило увереност, че при разработването на Наредбата за реда и начина за изчисляване и определяне размера на обезпеченията и отчисленията, изисквани при депониране на отпадъци трябва да бъдат взети под внимание възможностите на общините и на гражданите да поемат тежестта на увеличената ТБО в резултат на нарастващите обеми на отчисленията. Единствено по този начин този икономически механизъм би могъл да ускори процеса на умно оползотворяване на отпадъците и приемането им като ресурс, а не да доведе до блокиране на нормалното функциониране на системата за управление на отпадъците, която се финансира от ТБО. [Източник: НСОРБ]

Друга важна характеристика на такса битови отпадъци е нейната поносимостта за населението на страната. За разлика от отрасъл „ВиК”, където в Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационни услуги се регламентира равнището на поносимост на разходите, които населението трябва да заплаща за ВиК услуги, българското законодателство не съдържа подобна регламентация по отношение на поносимост на разходите за населението, свързани с управлението на отпадъците.

По правило критерий за способността за плащане (платежоспособността) е някакъв обществено приет праг на дела на разходите за такса битови отпадъци в домакинския бюджет. По отношение прага за определяне на социалната поносимост на такса битови отпадъци в ЕС се приема, че такава е налице, когато стойността на таксата не надхвърля 1% от средния годишен доход на домакинство в съответния регион. Това е и изискване на документа „България – указания за АРП на проекти в областта на битовите отпадъци, финансирани от ЕФРР през периода 2007-2013”, разработен от ОП „Околна среда 2007-2013 г.”.

Съгласно изготвения от МОСВ документ Насоки за анализ на разходите и ползите на проектите, таксата за битови отпадъците не трябва да надвишава 1% от средномесечния доход на домакинствата. Тази граница може да се увеличи временно до достигане на максимум 1.5%, в случай че финансовата устойчивост на проекта е застрашена по друг начин.

Налице е значителна разлика в таксата за отпадъците от двете потребителски групи – домакинства и юридически лица, като икономическите субекти, плащайки значително по-висока цена на практика субсидират населението. Това не е в съответствие с принципа „замърсителят плаща”.

За изчисляване на възможностите за финансиране на инвестициите от събраните средства от населението и бизнеса в рамките на разработавнето на НПУО за периода 2014-2020 г. са изготвени финансови анализи, които отчитат „възможността за плащане от населението“. За целта на базата на прогнозираните средни годишни доходи на домакинство е изчислена възможността за плащане спрямо средния доход на домакинство, който може да бъде отделен за услуги по управлението на отпадъците. За горна граница на поносимост са тествани 2 възможности:

(1) поносимост на разходите за управление на отпадъците при дял 1% от средните годишни доходи на домакинството;

(2) поносимост на разходите за управление на отпадъците при дял 1,2% от средните годишни доходи на домакинството.

Това съответства на изискванията за поносимост, прилагани от ОПОС 2007-2013 г. при оценка на проекти. В изключителни случаи, ОПОС 2007-2013 допуска за отделни години горната граница на поносимост да бъде повишена на 1,5% от средните годишни доходи на домакинствата. Въз основа на средния брой членове на 1 домакинство в страната е изчислен максимално поносимият размер на такса битови отпадъци, който 1 лице може да заплаща за услуги по управлението на отпадъците. Произведението на този максимално поносим размер на такса битови отпадъци на 1 лице и прогнозния брой на населението представляват максималния годишен размер на средствата, които могат да се акумулират годишно от такса битови отпадъци от населението. На базата на сумата, която в този случай населението ще заплаща на тон отпадък е направен прогнозен разчет на сумата от такса битови отпадъци, която може да се събира от бизнеса при съблюдаване на последните нормативни промени при определянето на такса битови отпадъци, а именно таксата да бъде определяна на базата на количеството генерирани отпадъци.

Разчетите показват, че при общоприетото ниво на поносимост от 1% приходите от такса битови отпадъци практически не могат да осигурят никакъв инвестиционен ресурс за изпълнение на избрания сценарий.

При праг на поносимост от 1,2% (само в изключителни случаи се допуска повишаването на разходите за управление на отпадъците в диапазона 1-1,5% от средните годишни доходи на домакинствата) и при 100% събираемост на такса битови отпадъци за периода до 2020 г., постъпленията от такса битови отпадъци покриват оперативните разходи за всяка една година от прогнозния период, като остават определен размер средства, които могат да се използват за инвестиционни цели. При това допускане сумарно за целия програмен период 2014-2020 г. постъпленията от такса битови отпадъци ще покрият 27% от прогнозните инвестиции (т.е. 354,5 млн.лв.).

Поради очакваният нисък прогнозен бюджет от ОПОС 2014-2020 г. за приоритетната ос, свързана с управлението на отпадъци, се налага разработването на различни възможности за осигуряване на финансиране на инвестиционната програма. Възможни решения следва да се търсят и по линията на ПЧП, като например възможността да се насочат частни инвестиции в изграждането на сепариращи инсталации и инсталации за предварително третиране на битови отпадъци с цел оползотворяване на битовите отпадъци и предотвратяване на емисиите на парникови газове.

Разходите за управление на отпадъците, с оглед намаляване количеството на БрБО, постъпващо за депониране, ще се увеличат след 2013 г. и до 2020 г. тази тенденция се запазва. Тези разходи са напълно в границата на поносимост за предоставяне на услуги по управление на отпадъците – от 1,5 до 2% от доходите на едно семейство, съгласно възприетите международни стандарти. За ограничаване депонирането на БрБО се прилагат най-често следните два подхода:

• Законодателни – въвеждане на забрана за депониране на БрБО или на ограничение за депониране на отпадъци с общ органичен въглерод над определен процент;

• Икономически – увеличаване на цената за депониране чрез въвеждане на “екологична такса”. При запазване на сегашната практика, намаляването на цената от намаленото количество на депонираните отпадъците ще бъде около 10 евро на тон след 2013 г. При въвеждане обаче на “екологична такса” за депониране, спестените разходи ще бъдат значително по-големи.

В рамките на Проект „Изграждане на регионална система за управление на отпадъците за регион Борово/Бяла” са изготвени финансови анализи по отношение поносимостта на такса битови отпадъци след изграждането на регионалната система.

С цел създаване на база за справедливо разпределение на таксата за битови отпадъци за домакинствата и юридическите лица, при спазване на поносима цена за населението, е изчислена изравнена единична цена – 296 лева/тон отпадъци. В дългосрочен план настоящата такса за битови отпадъци ще бъде заменена със система, базирана на принципа „замърсителят плаща", като двете групи потребители ще плащат таксите за отпадъци по начин, така че таксите да клонят към тази стойност (296 лева/ тон), покриваща разходите за експлоатация и поддръжка и над 79% от амортизацията. Така, проектът за регионалната система за управление на отпадъците ще бъде финансово устойчив чрез натрупване на достатъчно средства за изграждане на бъдещите клетки в депото и подмяна на съоръженията за третиране.

С проекта таксата за отпадъци ще се увеличава постепенно, за да се постигне съответствие с европейската и националната рамка за управление на отпадъците, да се покрие общия размер на разходите за експлоатация и поддръжка на проекта, и да се премине към прилагане на принципа «замърсителят плаща» и създаване на поносима и устойчива система за управление на отпадъците. Най-голямо увеличение на таксата за отпадъците следва да се извърши по време на строителството на регионалните съоръжения. За 2013 г. реалната такса за битови отпадъци за всички дейности по управление на отпадъците (събиране, транспортиране и третиране) следва да бъде:

• 
  198.00 лв./ тон отпадъци или
  
• 
  46.20 лв./ човек или
  
• 
  85.60 лв./ домакинство.
  

В Таблица VIII.6-6 по-долу е посочено индикативното разпределение на средствата по Оперативна програма „Околна среда 2014-2020 г.” по приоритетни оси и източници на финансиране (Европейски съюз, държавен бюджет).

Целта на приоритетна ос 2 е постигане на съответствие с йерархията при управлението на отпадъците съгласно Директива 2008/98/ЕО. В резултат от изпълняваните мерки ще се постигне намаляване количеството на депонираните битови отпадъци (БО) чрез повторна употреба, рециклиране и оползотворяване. Най-голям дял от депонираните битови отпадъци са биоразградимите. Инвестиционните мерки ще доведат до постепенното намаляване на количествата на депонираните и увеличаване на количествата рециклирани/оползотворени биоразградими отпадъци.

Мерките за подобряване управлението на битовите отпадъци съгласно йерархията и за изпълнение на законодателни изисквания са както следва:

 Проектиране и изграждане на центрове за повторна употреба, за поправка и подготовка за повторна употреба, вкл. осигуряване на съоръжения и техника за целите на дейността;

 Проектиране и изграждане на площадки и инсталации за предварително третиране на битови отпадъци;

 Oсигуряване на необходимото оборудване и на съоръжения и техника за разделно събиране на биоразградими и зелени отпадъци;

 Проектиране и изграждане на анаеробни и/или компостиращи инсталации за разделно събрани биоразградими и /или зелени отпадъци,

 Проектиране и изграждане на инсталации за оползотворяване на битови отпадъци – трета фаза на интегрирана система от съоръжения за третиране на битовите отпадъци на Столична община;

 Проектиране и изграждане на съпътстваща инфраструктура към описаните по-горе инсталации (напр. електроснабдяване, път, водоснабдяване), която обслужва само изгражданите обекти;

 Дейности, свързани с изпълнение на демонстрационни/пилотни проекти с цел събиране, синтезиране, разпространение и прилагане на нови, нетрадиционни успешни мерки, добри практики и/или управленски подходи в областта на управлението на отпадъците, както и въвеждане на нови технологии и организиране на информационни кампании, насочени към предотвратяване образуването на отпадъци и формирането на общество с нулеви отпадъци („zero waste“ society).

Бенефициенти по Приоритетна ос 2 „Отпадъци” на ОПОС 2014-2020 г. са общини; юридически лица със стопанска цел; структури /звена в структурата на МОСВ; юридически лица с нестопанска цел – за дейности, свързани с изпълнение на демонстрационни/пилотни проекти.

Към момента като цяло населението в Р България и в частност населението на Община Опака не събира разделно биоразградимите си отпадъци и не ги компостира.

Отпадъците от обществените паркове, гробища, крайпътни насаждения (листа, клони) и др. обикновено най-често се събират разделно от дружества, които поддържат зелените площи и извършват дейности по озеленяване. Тези отпадъци се транспортират разделно от другите битови отпадъци, но в крайна сметка се обезвреждат съвместно с битовите, посредством депониране. Въвеждането на разделно събиране и третиране на “зелени” отпадъци, генерирани от дейностите, свързани с поддръжката на зелените площи в градовете (напр. листа, окосена трева, клони и др.) е част от системата за управление на този вид отпадъци и поетапно изграждане на системи за събиране.

Управлението на биоразградимите отпадъци включва събиране (разделно или със смесените битови отпадъци), анаеробно разлагане и компостиране, изгаряне и депониране. Екологичните и икономически ползи от различните методи на обработване зависят съществено от местните условия, като гъстота на населението, инфраструктура и климат, както и от наличието на пазари за свързаните с този процес продукти (енергия и компост). За биологично третиране на биоразградимите отпадъци се изграждат съоръжения и инсталации за компостиране, анаеробно третиране и механично-биологично третиране, които се разполагат на открити и покрити площадки или в затворени помещения.

С Решение №21 по Протокол №3 от 21.12.2015 г. на Общински съвет – Опака е приета План-сметката на разходите за услугите по сметосъбирането и сметоизвозването, обезвреждането на битовите отпадъци в депа или други съоръжения и чистотата на териториите за обществено ползване за 2016 година в размер на 324 443,74 лв.

Разходите са планирани на база прогнозни количества битови отпадъци 889,3 тона/година за 2016 г. (за Община Опака).

От направения преглед на одобрените план-сметки на Община Опака за периода 2012 – 2016 г. могат да се направят следните обобщения и констатации:

• 
  Разходите за дейността по събиране и транспортиране на битови отпадъци до съоръжения за третирането им варират от 65% до 74%;
  
• 
  Разходите за дейността по обезвреждане на битови отпадъци варират от 18,2% до 28,2%;
  
• 
  Разходите за дейността по поддържане чистотата на териториите за обществено ползване от 6,6% до 7,8%;
  
• 
  Разходите за отчисления общо по чл.60 и чл.64 ЗУО варират от 9,5 до 21,9%.
  

• 
  73,95% от разходите за всички дейности са предвидени за дейности по събиране и транспортиране на битови отпадъци;
  
• 
  12,34% от всички разходи се падат на отчисленията по чл. 60 и чл. 64 ЗУО;
  
• 
  18,2% от разходите за всички дейности, които ще се финансират от план-сметката, се падат на дейностите по т.3;
  
• 
  7,85% от разходите за всички дейности се падат на поддържане чистотата на териториите за обществено ползване.