Възможности за увеличаване на местните приходи

Очевидният начин за постигане на такава цел е увеличаването на ставките по тези данъци. Понастоящем обаче на общините е забранено по Конституция да определят както ставките, така и базите, върху които се извършва данъчното облагане. Не може да не се отбележи, че това положение влиза в директно противоречие с член 9.3 на Европейската харта за местно самоуправление, към която България се присъединява с решение на 37-то Народно събрание³¹. Това налага спешно да се постави въпросът за търсене на политически консенсус за промяна на Конституцията в посока даване на местните власти правомощия да определят нивото на ставките по местните данъци. При по-задълбочено анализиране на ситуацията се изказа убеждението, че не само имуществените данъци спадат към категорията на местните данъци, а и всички, за които е ясно, че произхождат от територията на конкретна община и затова би трябвало да й се преотстъпят. Като такива може да бъдат посочени данъкът върху земята и патентният данък, а може да се помисли и за даване правомощия на общините да начисляват допълнителен процент данък върху доходите на физическите лица, каквато е практиката в редица държави от Западна Европа. Друг индиректен начин за увеличаване дела на местните приходи в общите приходи на общините е чрез предприемане на мерки за стимулиране на икономическата активност в общината. Това води след себе си до увеличаване на приходите от данъци. За да може да се предприемат такива мерки обаче, е очевидно, че пак се налага общините да имат някакъв контрол върху данъчните ставки, за да имат основата, на която да предоставят някакви данъчни облекчения. Допълнителен аргумент в подкрепа на тезата, че общините трябва да имат право да определят ставките по местните данъци, е че по този начин ще се увеличи тяхната отговорност пред гражданите, които са ги избрали, и ще се стимулира по-активното им участие при вземането на решения на местно ниво.

В последните години се наблюдава една благоприятна тенденция на намаляване на обема на разходите за делегираните от държавата дейности, финансирани от общините. Става въпрос за реформата в здравеопазването и поемането на финансирането на тези разходи от Здравната каса, както и постепенното елиминиране на споделената между централната власт и общините отговорност за финансиране на социалните помощи. Както стана ясно и от изказването на г-н Петреску, Съветът на Европа препоръчва да не се стига до положение, при което по-голямата част от бюджетите на местните власти са предназначени за финансиране на делегирани дейности.

„Към бюджетите на общините може да бъде отправена и още една критика – продължава практиката да не се осигуряват на общините достатъчно средства, за да по-крият установените стандарти за разходи по делегираните от държавата дейности. Това отново влиза в противоречие с един от общоприетите принципи на фискалната децентрализация, заложен в член 9.2 на Европейската харта за местно самоуправление”³². Дори когато представителят на Министерството на финансите твърди, че тези средства в крайна сметка се осигуряват, това става по неясни правила, което не помага на планирането и съставянето на общинските бюджети.

„ Фискалната децентрализация означава премахване на контрола от страна централната власт.Дефицитът и дългът на общините са част от дефицита и дълга на консолидирания бюджет. За да се интегрира успешно икономиката те не трябва да надхвърлят определения размер. Децентрализацията увеличава правата и отговорностите на общините.”³³

Основния въпрос, който възниква при търсенето на възможности за увеличение на местните приходи, както проблемите свързани с него е Как да се определи изравнителната субсидия?

Ако една община е активна и генерира приходи от местни източници (например удвоената такса смет е вкарала в местния бюджет допълнителни ресурси) това не означава, че тези допълнителни приходи ще отидат за местни дейности. При сегашната ситуация те ще бъдат иззети.

Мнението на експертите е, че алгоритъмът за определяне на изравнителната субсидия не трябва да зависи от решенията нито на централната, нито на местната власт.

В крайна сметка при изравнителната субсидия трябва да се сравняват разходите за издръжка на съответната дейност, определена с Единен държавен стандарт, и при недостиг на ресурси да се пристъпва към отпускане на изравнителната субсидия. Тази схема важи за първата група дейности (делегирани от държавата). Тъй като няма стандарт за местните дейности, се преминава към различни варианти на местен избор.

Вторият проблем, свързан с финансовата самостоятелност, касае общите схеми за финансиране на дейностите. Тук на практика се наблюдават положителни стъпки към финансова децентрализация, тъй като държавата поема пряко финансирането на част от дейностите (най-вече пенсионното и здравното осигуряване и някои социални дейности). Големите различия във фискалните позиции в отделните общини подсказват, че трудно ще бъде намерен общ път от ситуацията. „По слабите в икономическо отношение общини просто не биха могли да функционират като административни единици.”³⁴

Децентрализацията на фискалния живот в България се сблъсква с редица проблеми, които бъдещата икономическа политика ще трябва да преодолее³⁵:

• 
  Не са ясни ориентирите за децентрализацията в средносрочен и дългосрочен план. Това е обяснимо, защото досегашното териториално-административно деление се нуждае от корекции.
  
• 
  Трябва да се преодолее т.нар. “фискална илюзия” в поведението на общинските съвети и кметовете, т.е. разбирането, че може да се увеличи потреблението на местните публични блага чрез субсидиране от държавния бюджет.
  
• 
  Трябва да се търсят по-активно други източници за финансиране на местните публични услуги. Т.е. наложително е общините да се разделят със собственост и дейности, които са типични за частния бизнес.
  
• 
  Единствената фискална свобода за общините все още си остава такса смет. Затова трябва да се работи в посока на промени в Конституцията и данъчното законодателство.
  

Желани промени, които ще настъпят в приходната част на общинските бюджети във връзка с проведената реформа за фискална децентрализация :

1. 
   Прилагане принципът на субсидиарността и увеличаване делът на общинския сектор в предоставянето на публични услуги.Прилагането на принципът на субсидиарност предполага разширяване обхвата и качеството на предоставяните от общините услуги, което задължително трябва да се предшества от разширяване на приходната база на общините.
   

• 
  Промяна в данъчните оценки на недвижимите имоти в съответствие с индекса на пазарните стойности;
  
• 
  Компенсиране на общините за приходите от отменения пътен данък с друг законов собствен приходоизточник – въвеждането на т.нар. винетна система
  
• 
  Във връзка с изискването на Европейската харта за местно самоуправление за обвързване поне на една част от местните приходи с икономическото развитие, да се предложи трансформиране на ДДФЛ в местен данък или като вариант – да се преотстъпи пълния му размер на общините (промяна в ЗОДФЛ, ЗМДТ);
  
• 
  Изграждане на собствени данъчни администрации на общините, които да администрират не само приходите по ЗМДТ, но и да събират държавни вземания – например обслужване на бизнеса.
  

• 
  Промяна в Конституцията – предоставяне на правомощия на общините да определят размера на местните данъци, както и вида и размера на местните такси. Конституционната промяна ще доведе до изменения в Закона за общинските бюджети и в Закона за местните данъци и такси, които ще дадат определени граници за ставките, определяни самостоятелно от общините. Данъчната основа, както и досега ще остане да се определя централно. С натрупването на опита, след 10 години, границите за ставките могат да бъдат премахнати.
  

• 
  Обсъждане въвеждането на нови местни данъци – поземлен данък, данъци, свързани с развитието на бизнеса на територията на общината - данък върху развлекателните и хазартните дейности, местен ДДС или ДДФЛ (или преотстъпване на част от приходите от тях).
  
• 
  Местни такси – предоставяне правото на общините да определят вида на услугите, за които да бъдат събирани такси.
  
• 
  Създаване на условия за увеличаване приходите на общините от собственост и подобряване обслужването на населението - прехвърляне на имоти – държавна собственост, които не са свързани с изпълнението на национални функции, в собственост на общините.
  

1.2Разширяването на приходната база ще осигури предпоставки за разширяване обхвата и повишаване качеството на предоставяните от общините услуги:

• 
  по управлението на отпадъците, водите и опазването на околната среда в съответствие със законовите задължения, изискванията на ЕС и нуждите на гражданите;
  
• 
  изпълнение на задълженията по енергийната ефективност;
  
• 
  изграждане и поддържане на местната инфраструктура; спиране на процеса на декапитализация на общините;
  
• 
  предлагане на нови социални услуги в съответствие с нуждите на населението в общината;
  
• 
  поемане на допълнителни ангажименти от общините по опазването на обществения ред и собствеността на гражданите.
  

„Стигнахме до изграденото умение и капацитет на общините да осигуряват местни публични услуги, защото децентрализация означава и местен капацитет”³⁷

В краткосрочен период това разделение, както и държавните стандарти, трябва да бъдат преразгледани и подобрени за 2006 г. при съответното ресурсно обезпечаване. В дългосрочен период делението трябва да бъде премахнато, тъй като тези услуги се предоставят от местната власт и в съответствие с изискванията на чл. 3 и чл. 4 от Европейската харта за местно самоуправление, дейностите трябва да се осъществяват самостоятелно от общините.

2. Реформиране на изравнителната схема.Сегашната схема на изравнителната субсидия не постига желания ефект, тъй като в момента в нейния обсег попадат около 80% от общините. Трябва като първа стъпка да се подобрят критериите за разпределяне на субсидията по общини, а впоследствие да се разработи и схема за хоризонтално изравняване.

• 
  Осигуряване на необходимия административен и финансов капацитет на общините за изпълнение изискванията на Закона за регионалното развитие и участие в процеса на усвояване на средствата по структурните и кохезионни фондове на ЕС.
  
• 
  Премахване на отрасловата раздробеност и наследената от миналото практика всяко министерство да разпределя значителни суми по общини за инвестиционни разходи. Концентрирането на ресурсите на едно място – в общините – ще позволи не само да се повиши ефектът от използването им, но и да се премахнат вредите от несъгласуваните действия на различните ведомства.
  
• 
  Необходим е ясен и обективен измерител за държавната подкрепа и принос за инвестиции на местно ниво – определяне на общия размер на целевата субсидия за капиталови разходи; осигуряване от държавния бюджет на безлихвени заеми и средства за съфинансиране на общински проекти и програми, свързани с усвояването на структурните фондове на ЕС.
  
• 
  Разширяване достъпът на общините до кредитните пазари и по-широко използване на дългови инструменти
  

• 
  Осъществяване на реална децентрализация в управлението и финансирането на публичните услуги;
  
• 
  Повишаване отговорността и ефективността в работата на местните изборни органи;
  
• 
  Разширяване участието на местната общност в процеса на вземане на решения и контрола по тяхното изпълнение;
  
• 
  Защита на общините срещу опити за изземване на законово възложените им правомощия;
  
• 
  Готовност на българските местни власти за работа в условията на Обединена Европа..
  

• 
  Актуализация на данъчната оценка на недвижимите имоти – промени в Закона за местните данъци и такси;
  
• 
  Премахване на патентния данък и въвеждането на т.нар. винетна система - промени в Закона за облагане доходите на физическите лица и Закона за местните данъци и такси.
  

• 
   Отмяна на ограничителните разпоредби по отношение приемането и управлението на общинските бюджети от ОБС;
  
• 
  Предоставяне на общата допълваща субсидия в пълния й размер;
  
• 
  Промени в разделението на дейностите:
  
  • 
    издръжката на общинските администрации и общинските съвети да бъдат признати за делегирани от държавата дейности;
    
  • 
    администрирането на приходите по ЗМДТ да се определи като делегирана дейност на основата на държавни стандарти;
    
  • 
    регламентиране издръжката на децата в детските градини и ясли като споделена отговорност между държавата, общините и родителите;
    

• 
  Усъвършенстване на критериите за разпределение по общини на общата изравнителна субсидия, както и за определяне общия размер и разпределението по общини на целевата субсидия за капиталови разходи;
  
• 
  Определяне на критерии за общ размер и разпределение по общини на средства за поддръжка на общински пътища и улично осветление;
  
• 
  Регламентиране на дейностите, за които държавата предоставя средства на общините под формата на субвенции;
  
• 
  Въвеждане заплащането на наем от бюджетни учреждения, настанени в сгради – общинска и държавна собственост.
  

Като четвърто децентрализация в образованието – промени в Закона за народната просвета:

• 
  Промени в процедурите за оптимизиране структурата на общинските училища – решенията на общинския съвет да имат задължителен характер;
  
• 
  Местната общност да има решаващ глас при избора на директори на общинските училища, а кмета на общината да бъде техен работодател.
  

Средносрочните насоки за промени във реформата за фискална децентрализация в България са :

1. Развитие на фискаланата децентрализация

1.1. Въвеждане данъчни правомощия за общините – предоставяне правото за определяне размера на местните данъци и вида на местните такси - промени в Конституцията на Република България, нов Закон за местните данъци и такси и извършване на съответни промени в нормативната уредба на местното самоуправление (2005 - 2006 г.)

1.2. Финансова устойчивост

1. 
   Законова защита срещу прехвърлянето от Републиканския бюджет на “скрити дефицити” по бюджетите на общините – промени в Закона за общинските бюджети (2006 г.) и отразяване в Закона за държавния бюджет на Република България;
   
2. 
   Формиране устойчива собствена приходна база на общините и разработване на стандарти за общински услуги - нов Закон за местните финанси (2007 г.);
   
3. 
   Въвеждане на местен поземлен данък – отразяване в нов Закон за местните данъци и такси (2006 г.);
   
4. 
   Регламентиране на политика и процедури за общините в тежко финансово състояние - промени в Закона за общинските бюджети (2006 г.);
   
5. 
   Регламентиране на стимулиращи механизми за общините с добро финансово управление - промени в Закона за общинските бюджети (2006 г.)
   

2. Създаване на необходимия административен и финансов капацитет за работа на общините в децентрализирана система на управление и финансиране на публичните услуги.

3. Управление на общинската собственост – разширяване обхвата на общинската собственост (земеделски земи, гори, води, подземни богатства, техническа инфраструктура, спортни съоръжения и др.) - промени в Закона за държавната собственост, Закона за общинската собственост и специализираната нормативна уредба.

4. Младежки дейности, спорт и туризъм - промени в Закона за физическото възпитание и спорта (2007 г.)

4.1 Ежегодно предоставяне на част от приходите от Спортния тотализатор на общините за издръжка на местната спортна база;

4.2 Увеличаване отговорностите на държавата и предоставяне на средства на общините за развитие на ученическия и масовия спорт.

5.Разширяване на контролните функции на местната власт при предоставяне на публични услуги на гражданите и въвеждане на санкции, налагани от общините при нарушения на законовите изисквания, свързани с опазването на околната среда, защита интересите на потребителите, опазването на обществения ред, сигурността на гражданите и защитата на техните интереси - отразяване в нов Закон за местното самоуправление и местната администрация, промени в специалните закони (2006 - 2007 г.)

6. Усъвършенстване на изборния процес - отразяване в нов Закон за местното самоуправление и местната администрация, промени в Закона за местните избори

7. Усъвършенстване на законодателния процес - отразяване в нов Закон за местното самоуправление и местната администрация, промени в Закона за нормативните актове (2006 - 2007 г.)

7.1 Преглед, оценка, промени и отмяна на нормативни актове, противоречащи на Европейската Харта за местно самоуправление и законодателството за общините;

7.2 Задължителен предварителен анализ на въздействието на предстоящите за приемане нови нормативни актове, както и при промени в съществуващите;

7.3 Въвеждане задължителни консултации с централната власт с цел отчитане интересите на общините при промени в законодателството за местното самоуправление – “съгласувателен подпис” на НСОРБ относно важни за общините законопроекти;

7.4 Въвеждане на гаранции за спазване принципа на “обезпечените правомощия” в новото законодателство и съответни санкции / компенсации при неспазването му.

Реформата за фискална децентрализация в България предвижда в средносрочен план и някои законодателни промени, чийто обхват и съдържание ще се определят след провеждането на дискусии за формиране на обща позиция на местната власт³⁸ :

1. Основния въпрос, свързан с процеса на фискална децентрализация у нас е Възможно ли е разширяване на собствената приходна база на общините чрез въвеждане на нови местни данъци или промяна в разпределението на съществуващите данъци (при запазване или намаляване на общата данъчна тежест) ? Съществуват някои възможни варианти в тази посока:

1. 
   Трансформиране на данъка върху доходите на физическите лица в местен данък, или снижаване на ставката и въвеждане на компонент “общинска надбавка”, или преотстъпване на общините в пълен размер;
   
2. 
   Въвеждане на “общински ДДС”, или “данък оборот”, или снижаване ставката на ДДС и въвеждане на компонент “общинска надбавка”.
   

3. Подобряване ефективността на местната администрация при предоставянето на публични услуги

4. Концепции, които следва да залегнат в новия Закон за местното самоуправление и местната администрация:

4.1. Трайно обособяване собствената дейност на общините

1. 
   Гарантиране самостоятелното управление на децентрализираните публични услуги;
   
2. 
   Европейска преоценка за обхвата на делегираните от държавата функции и на условията за тяхното поемане от общините;
   

1. 
   Разграничаване на правомощията;
   
2. 
   Подобряване на хоризонталния контрол;
   
3. 
   Отпадане възможностите за взаимно блокиране.
   

В дългосрочен период се очаква диалогът да се пренесе от национално към местно ниво.

• 
  Общинските съвети ще определяг степента, до която ще делегират правомощия на второстепенните разпоредители – кметства и заведения за услуги. Създаване на механизми за координация между всички нива на местно равнище.
  
• 
  Засилен диалог между общините и гражданите - по съставянето и изпълнението на местната политика; диалог с потребителите на местни услуги при определянето на размера на местните данъци и такси и т.н.
  
• 
  Засилен диалог с бизнеса - развитие на публично-частно партньорство.
  
• 
  Развитие на междуобщинското сътрудничество.
  

Фискалната децентрализация не е неотменно човешко право или еднотипно универсално решение, а доказал ефикастността си многовариантен начин на реорганизация на обществения сектор, който предлага по-ефективни и по-малко бюрократични процедури и осигурява по-добро разпределение на някои редки, или скъпи ресурси. Делегирането на предоставените задължения свързани с определени специфични задачи на местните власти изисква пълна отчетност пред централното управление.

Намерението на правителството да предостави права на общините, да определят местните данъци е полезна стъпка в посока на фискалната децентрализация и развитие на пазара на общинисткия дълг. Голяма част от регулациите на общинските финанси са разработени в духа на централизирана фискална система. Това е причината за конфликта между централната и местната власт. За разрешаване на този конфликт трябва да се разработи нова нормативна уредба, която адресира всички аспекти на общинските финанси: контрол върху приходите и разходите на общината; обезпечение на общиския дълг; разкриване на информация и т.н.

С реформата към фискална децентрализазия общините получават правомощия да определят размера на местните такси. Премахнаха се анти – стимулите за увеличаване на собствените средства – това вече не води до намаляване на субсидиите.Държавните трансфери стават все по – прозрачни и предвидими

Направена е важна крачка в посока към фискалната децентрализация с дадените правомощия на общините по определяне размера на таксите и по събиране на местните данъци.

Друг важен извод е, че общинските бюджети намаляват като абсолютна сума и като дял от БВП поради централизацията на предлаганите публични услуги, което е необходимо да се промени. Не добър резултат от направеното изследване, е че общинските бюджети не се характеризират със стабилност. Те не са предвидими, а местните власти не могат да прогнозират и планират приходите и разходите си.

Важен факт, е че собствените приходи са се увеличили съществено, това се дължи на намаляване на държавните трансфери и нарастването на общинските средства.

Наблюдава се обратнопропорционална връзка между административните разходи и големината на общината, с увеличаване големината на общината се повишава и нейната ефективност, а това води до намаляване на неяните ефективни разходи.

Децентрализацията не трябва да се разглежда като цел, а като средство на нормално развитие за осигуряване на нормални приходи на общините, с които да се финансират законови техни задължения за предоставяне на местни услуги. Задачата е да се постигне изравняване на приходите с разходите на местно ниво. С това върху общините ще бъдат прехвърлени точно толкова права и отговорности, с колкото да могат най-целесъобразно да провеждат своята местна политика по предоставянето на услуги на населението в региона.