Непроведени в годините реформи в сектора за сигурност и в областта на контрола по спазване на фискалната дисциплина все още затрудняват интегритета между отделните компетентни държавни органи за решително и ефективно противодействие на сложни престъпления със споделен ресурс.
Допълнителните мерки за охрана на държавната граница, както и продължаващите протести на територията на страната, ангажират ресурси на МВР, които в нормална ситуация се използват за опазване на обществения ред и противодействие на престъпността.
2. Състояние на МВР
2.1. Структура и щат
2.1.1. Нива на управление
Министерството на вътрешните работи е структурирано на централизиран принцип, като системната му изграденост е смесена – две главни дирекции с йерархично изградени териториални структури – ГДГП и ГДПБЗН, и областни дирекции (СДВР/ОДМВР) с относителна самостоятелност и функционална подчиненост на ГДНП. На централизиран принцип със структури във всички ОДМВР е изградена ДКИС, без обаче да има звена в главните дирекции и структурите на ГДГП и ГДПБЗН. Наличието на специализирани и административни дирекции, имащи методически и контролни функции върху аналогичните звена в главните и териториални структури, определя системата на МВР като голяма и сложна.
Нивата на управление на ресурсите на министерството са три:
-
Стратегическо – политическо ръководство на МВР, главен секретар на МВР;
-
Оперативно – главни дирекции, дирекции от специализираната и обща администрация, СДВР, ОДМВР;
-
Тактическо – териториални структури (РУП, ОУПБЗН, ГПУ).
Основните ресурси на министерството са съсредоточени на тактическо ниво, като степените на управление на тези ресурси са 3 за РПУ и 4 за РСПБЗН и ГПУ. За дирекциите от специализираната и обща администрация степените са 2 – политическо ръководство – главен секретар на МВР.
Специфичен статут в системата имат Полицейските участъци, който са структура в РУП. Тяхното място и роля по отношение на системата за управление е относително отдалечено –
4 нива на ръководство.
2.1.2. Норми на управляемост
Съотносимостта на управляемост, отчетена като брой служители на ръководни позиции, спрямо броя на подчинените служители за ОДМВР съответно 1, 2 и 3-та степен е различна:
-
За ОДМВР 1-ва ст. в дирекцията отношението е 1:12, а в РУП средно 1:16.
-
За ОДМВР 2-ра ст. в дирекцията отношението е 1:8,4, а в РУП средно 1:10,6.
-
За ОДМВР 3-та ст. в дирекцията отношението е 1:16, а в РУП средно 1:17.
По отношение коефициента на управляемост – брой структури, които непосредствено управлява един ръководител:
-
За директорите на ОДМВР коефициентът е 1:10-12;
-
За началниците на отдели в ОДМВР е 1:5;
-
За началниците на сектори в ОДМВР е 1:2-3.
Цитираните нива на нормите на управляемост и големите коефициенти, предпоставят ниски нива на контрол в съответните структури.
2.1.3. Относимост на дейностите в министерството
Дейностите, изпълнявани от структурите на МВР, могат да се разделят условно на основни и спомагателни. Основни са дейностите, които покриват мисията на МВР в обществото или дейностите, за които се отделят пари от бюджета:
ОСНОВНИ ДЕЙНОСТИ
|
СПОМАГАТЕЛНИ ДЕЙНОСТИ
|
Оперативно-издирвателна
|
Управление на човешки ресурси
|
Охранителна
|
Финансово управление
|
Разследване на престъпления
|
Материално-техническо и собственост
|
Осигуряване на пожарна безопасност и защита при пожари, бедствия и извънредни ситуации
|
Управление на комуникационни и информационни с-ми
|
Информационна
|
Правно-нормативно осигуряване
|
Контролна
|
Медицинско обслужване
|
Административно-наказателна и предоставяне на административни услуги
|
Деловодство и защита на информацията
|
|
Научно-експертно осигуряване
|
|
Международно сътрудничество
|
|
Обучение и подготовка на служители
|
|
Връзки с обществеността
|
|
Информация и архив
|
2.1.4. Относимост на човешките ресурси към изпълнение на дейностите
Към 31.07.2013 г. броят на служителите в МВР е общо 54 099. До края на 2013 година (за последните 5 месеца), в рамките на извършваната реформа, броят на служителите на МВР е намален с над 3 000 души. Към 31.12.2013 г. в МВР има общо 50 971 служителя с висше образование, средно образование и работещи на трудово правоотношение. От тях 40 022 изпълняват основни дейности, а 10 949 – спомагателни, като съотношението е близо 80% към 20%. Към средата на м. септември 2013 г. посочената съотносимост беше 70% към 30%, като вследствие от проведените реформи бяха достигнати желаните стойности на съотношението.
В изпълнение на програмата на политическото ръководство на МВР съотношението до края на първо шестмесечие на 2014 г. следва да е 85% към 15% на заетите с основни към тези със спомагателни дейности.
2.1.5. Съответствие на разпределението на човешките ресурси към изпълнение на основните приоритети на министерството
-
В ГДНП и областните дирекции на МВР работят общо 23 460 служителя или близо 46 % от общия брой служители на МВР. От тях:
- По опазване на обществения ред 15 602 служителя – близо 67%;
- Оперативно-издирвателна дейност осъществяват 3134 служителя – близо 13%;
- Контрол на движението по пътищата – 2823 служителя – 12%;
- Разследващи полицаи са 1901 служителя – 8%.
-
В ГДГП и териториалните й структури работят общо 6439 служители или близо 13% от общия брой служители на МВР.
-
В ГДПБЗН и териториалните й структури работят общо 8854 служители или близо 17% от общия брой служители на МВР.
На 1000 души население разпределението на видовете служители на МВР е както следва:
- 3.19 полицаи от националната полиция (при средни нива за ЕС от около 3.70. В Германия – 2.96, Франция – 3.56, Гърция – 4.52, Хърватска 4.66 – по данни от 2012 г.);
- 0.87 полицаи от гранична полиция (В Полша – 0.19, Латвия – 0.14, Румъния – 0.18 – по данни от 2012 г.);
- 1.2 пожарникари и спасители, от които 0.91 пожарникари на 1000 души население (като България заема 8-мо място сред 30 европейски държави по данни на Международната асоциация на пожарните и спасителни служби).
Или общо 5.26 са горните три вида служители на МВР на 1000 души население.
Предвид състоянието на средата за сигурност разпределението е рационално. Същевременно строгото разделяне по линии на дейност на полицаите вероятно повече затруднява, отколкото да улеснява ефективното и най-вече гъвкаво използване на полицейските служители. Изменената среда за сигурност и приоритетите за борба с битовата престъпност и противодействие на икономическите престъпления, налага да се предприемат мерки за увеличаване възможността на служителите от охранителна полиция да разследват определени видове престъпления, най-вече свързани с битовата престъпност. В дългосрочен план личи необходимостта от обучение и активно използване на охранителния състав (най-голям на брой) в дейността по разследване и в оперативно-издирвателната дейност.
2.2. Организация на дейността
2.2.1. Нормативно съответствие
Осъществяваната реформа в сектора за сигурност и обществен ред преминава през нормативни, организационни и технически промени както в дейността, така и по линия на системата за взаимодействие между структурите в МВР и между различните служби и агенции от областта на сигурността.
Действащият ЗМВР, приет 2006 година, е изменян и допълван 34 пъти, което показва несъвършенства в текстовете. Още през септември 2013 година е изготвен проект на изцяло нов ЗМВР, съгласуван с всички синдикални организации в министерството, държавни органи, академични и неправителствени организации.
Направени са множество промени в подзаконовата нормативна уредба по линия на човешките, материалните и финансовите ресурси с цел повишаване на ефективността на МВР и гъвкавото управление на ресурсите в условията на съкращения в бюджета на ведомството.
С изменения на вътрешните нормативи в МВР е създадена нова организация на оперативно-издирвателната и патрулно-постовата дейност на основата на концентрацията на престъпна дейност.
Работи се по изменение на нормативите за организацията на оперативния отчет и работата със сътрудниците в министерството.
Констатира се необходимостта от установяване на общи критерии за изграждане на структурата и щата на основните структури в МВР.
Отсъства актуална нормативна уредба в областта на единното изграждане и управление на комуникационните и информационните системи на министерството.
2.2.3. Организационно взаимодействие и работни процеси
Основни проблеми:
Отсъствие на изградени системни връзки между структурите в сектора за обществен ред и сигурност както на централно, така и на териториално ниво.
Дезинтегрирана е системата на МВР като взаимодействието между различните структури в министерството се усложнява от широката палитра от дейности, извършвана от големия брой – над 70 самостоятелни структури с ранг на дирекции в министерството. Многото самостоятелни структури с уникални функции и роля в борбата с престъпността и опазването на обществения ред, поставят предизвикателства както към взаимодействието по хоризонтала, така и по вертикала.
Няма ефективна контролна среда, видно от системно констатираните пропуски в контролната дейност, което е обусловени именно от нормативни и организационни несъвършенства в министерството, натрупани през годините, преди всичко заради отлаганите реформи във ведомството.
Заключението за отсъствие на ефективна контролна среда се допълва от следните комуникационни трудности:
- Системен проблем представлява комуникацията по йерархичната вертикала от ръководството на министерството до изпълнителските нива, преди всичко заради многото самостоятелни структури и немалкият брой йерархични нива.
- Йерархичният характер на МВР предполага относително дълъг период от време за преминаването на документите по йерархичните нива в министерствата от възложител до краен изпълнител.
Сред организационните несъвършенства следва да се посочи и обстоятелството, че дейността на структурите е базирана на реактивния подход при решаване на задачите и проблемите, т.е. с възникването на проблема започва и неговото решаване. Вероятна причина за това е подценяването на аналитичната дейност по отношение на средата за сигурност и респективно формален подход към прогнозиране на рисковете и планиране на действията за тяхното овладяване.
Липсата на цялостна програма за превенция води до неефективно наблюдение над лица, които биха извършили престъпления и над вече регистрирани извършители на престъпления.
Действащият сега модел в кадровото развитие на служителите от МВР не дава възможност за провеждане на ефективна кадрова политика и развитие. Налице са много и различни, утежнени процедури, което не дава възможност на ръководителите да стимулират успешни служители или да правят избор.
Работи се по интегритета на служителите – за преодоляване на дефицитите в лоялността и съпричастност към целите и резултатите на министерството.
Предприети мерки:
Подготвен е нов рамков закон за управление на системата за национална сигурност, внесен в МС през декември 2013 г., в който се изграждат основните системни връзки между структурите в системата за национална сигурност.
С проекта на нов Закон за МВР е създадена нова организация на дейността на главните дирекции и областните дирекции, които са подчинени единствено на висшата професионална фигура в министерството – главния секретар на МВР. Целта е оптимална координация на дейността и солиден синергичен ефект при управлението на силите и средствата на терен.
Утвърдени са указания до областните дирекции да подобрят работата си по хоризонтала (със съседни областни дирекции), както и по вертикала (с главните дирекции и с подчинените им районни управления „Полиция”). Ефектите са активизиране на методическото ръководство, контрол на резултатите в дейността и системно наблюдение за срочността и качеството на изпълнение на задачите. Особено внимание се обръща на динамичното разпределение на човешките и техническите ресурси в съответствие с изменящата се среда за сигурност като условие за висока резултатност на министерството.
Подобряването на управленския контрол се реализира посредством стриктно запознаване на всички изпълнителски нива с ръководните управленски документи, както и чрез планирането и осъществяването на системни национални съвещания на политическото и професионалното ръководството на министерството на вътрешните работи с ниските управленски нива на структурите, а не само с директорите. ДКИАД беше натоварена с ежемесечен мониторинг за срочността на изпълнението на задачите от структурите на МВР. ДКИС въведе контрол на патрулно-постовата дейност посредством GPS-система на патрулните автомобили. Осъществява се функционален и организационен контрол от ръководителите на териториалните структури и от Дирекция „Инспекторат” на МВР.
Нова функция и структура на дирекция „Инспекторат“, която ще работи не само по сигнали, а и по линии на дейност с тематични проверки.
Подобрен е контролът върху прилагането на СРС, с което се гарантира законността в дейността на МВР. В резултат на това, към края на 2013 г. подслушванията са намалели с повече от два пъти (към края на 2012 г. исканията за СРС са били 5300, а към 31.12.2013 г. – 2247).
През втората половина на 2013 г. беше адресиран и изведеният проблем с подценяването на аналитичната дейност по отношение на средата за сигурност. Предприеха се конкретни стъпки, насочени към управление на дейността на основата на анализа и планирането. Въведе се използването на интерактивна карта за състоянието на престъпността на базата на Географската информационна система, с цел подпомагане на управленската дейност за рационално използване ресурсите на МВР при противодействие на престъпността и опазване на обществения ред. Работните процеси се унифицираха чрез разработена от ДКИАД методика за изготвянето и използването на интерактивна карта. Като следствие от системния анализ на средата за сигурност и приоритизиране на целите, се повиши ефективността на планирането на дейността по противодействие на престъпността чрез гъвкаво управление на ресурсите в местата с концентрация на престъпност. Въведени са критерии и измерими показатели за ефективността от извършената дейност по разследването, оперативно-издирвателната, превантивната и охранителна дейности, въз основа на което се оценява резултатността от работата на териториалните структури на МВР.
За изграждането на цялостна система от мерки за превенция на престъпността е отчетена необходимостта от по-добро сътрудничество с общините и гражданското общество, елемент от което са въвеждането на института на „извънщатния сътрудник“ на МВР и изграждането на модели на взаимодействие на МВР с охранителни фирми и застрахователни компании.
Чрез разработена програма за интегритет и въвеждането на комплекс от измерими показатели, се насърчава лоялността на служителите, формира се тяхната съпричастност към определени ценности, принципи, към МВР и резултатите от дейността.
2.2.4. Положителни и отрицателни страни
ПОЛОЖИТЕЛНИ СТРАНИ
|
ОТРИЦАТЕЛНИ СТРАНИ
|
Организация и управление
|
Част от структурните промени са осъществени и реформата е преминала през критичния си начален период.
|
Структурата на МВР е строго йерархична и са налице много управленски нива, по същество затрудняващи управлението.
|
Наличие на експертен потенциал за формиране на политики за оптимизиране на структурата и организацията на работа в структурите на МВР.
|
Контролната дейност е основана на остарели методи, за прилагането на които се изразходват и ненужно много ресурси.
|
Внесен е проект на нов закон за МВР, гарантиращ нов подход при управление на ресурсите.
|
Разпределението на длъжностите и заплащането на труда на служителите не съответства в достатъчна степен на нуждата от ефективно управление.
|
Предприети са мерки за решително повишаване качеството на аналитичната и планова дейност на централно и териториално ниво.
|
Все още основният метод за действия е реактивен, а не превантивен, което прави използването на ресурсите неефективно.
|
|
Недостатъчно са ангажирани гражданите и органите на местната власт за противодействие на престъпността.
|
Структура и щат
|
В резултат на проведени реформи съотношението на служители, изпълняващи основни дейности към тези със спомагателни функции е 80 към 20.
|
Полицейските служители от ППД и териториална полиция са функционално разделени, което затруднява гъвкавото им използване.
|
Изготвят се нови щатове в СДВР, ОДМВР
|
Няма достатъчно ясни критерии и изисквания за структура и щат на териториалните структури.
|
Съществуват структури като Полицейски участъци, които не са адекватни на средата за сигурност.
|
Съотношението на броя на служителите, работещи по линия на опазване на обществения ред и тези, работещи по линия на ОИД е 70 към 13, като не е изследвана ефективността на това съотношение и по какъв начин организационно да се осъществява взаимодействието между служителите от двете линии на дейност.
|
Коефициентът на управляемост в голяма част от структурите е 1:3-4, което е с близо 30% по ниска стойност от оптималната.
|
Коефициентът на управляемост при директорите на ОДМВР е 1:10-12, което е с над 40% по-висока стойност от оптималната.
|
Информационни
|
Има изградени АИС, покриващи основните изисквания за осигуряване на основните дейности в МВР.
|
Липса на средства за поддръжка на съществуващите и изграждане на нови АИС.
|
Липса на адекватна нормативна база за експлоатация на АИС.
|
Добра практика с обединяването на аналитичните отдели и полицейската статистика в ДКИАД
|
Липса на централизирани структури, отговорни за мониторинга, обучението на потребителите и развитието на АИС.
|
Липса на системно обучение на потребителите на АИС.
|
Изготвена е оценка на състоянието на полицейската статистика, набелязани конкретни мерки за подобряване качеството на въвежданата в Интегрираната регионална полицейска статистика (ИРПС) данни и разработване и въвеждане в експлоатация на нова АИС на стойност около 8 млн. лв.
|
Лошо състояние на данните в полицейската статистика, което намалява качеството на изготвяната интерактивна карта на престъпността.
|
Подготвен обучителен екип и организирано обучение по места за служителите въвеждащи данни в ИРПС.
|
Финансови и материално-технически ресурси
|
Предприети са организационни мерки за рационално разходване на финансовите средства.
|
Липса на механизми за гъвкаво и устойчиво осигуряване на материално-технически средства за структурите на МВР.
|
Недостатъчна е подготовката на ръководителите и финансистите по места на ефективно управление на финансовите средства.
|
2.2.5. Предизвикателства и възможности
ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА
|
ВЪЗМОЖНОСТИ
|
Продължителен миграционен натиск по външните граници на страната.
|
Продължаване изпълнението на мерките, по националния план за овладяване на кризисната ситуация, възникнала следствие на засиления миграционен натиск към територията на Р. България.
|
Създадена организация и придобит опит за противодействие на нелегалната миграция.
|
Привлечени като партньори външни организации – ЕС, ООН, чужди страни.
|
Подобрена комуникация с посолства и консулства на страни по произход на незаконно пребиваващи на територията на страната чужди граждани.
|
Запазени параметри на криминогенните фактори по отношение на битовата престъпност.
|
Прилагани мерки по противодействие на престъпленията в малки населени места.
|
Изграждане на преградно съоръжение на границата с Р Турция и освобождаване на значим ресурс от полицейски служители.
|
Изготвяне на концепция за нова организация и структура на охранителна полиция, включително и повишаване на разследващите способности на полицаите.
|
Изградени добри информационни и аналитични способности в МВР на централно и териториално ниво за
|
Повишаване на криминогенните фактори по отношение на криминалната и трансграничната престъпност особено по линията на престъпления против данъчната и кредитната система.
|
Създаден единен център за анализ и обмен на информация между МВР, НАП и АМ-МФ.
|
Прилагани системни мерки за системни съвместни проверки в акцизни складове и производствени мощности на акцизни стоки.
|
Активизирана дейност на координационните центрове със съседни държави за обмен на информация за дейността на съмнителни фирми и лица.
|
Изградени специализиран капацитет в ГДНП.
|
Повишени обществени очаквания към МВР за свеждане на престъпността към нормални нива.
|
Прилагане на мерки за оценка на ефективността от работата на структурите на МВР, които устойчиво дават резултат.
|
Интензивно използване на анализа за подпомагане на управленската дейност за ефективно използване на ресурсите на МВР в местата с концентрация на престъпност.
|
Продължаваща обществено-политическата нестабилност, която ще се задълбочи във връзка с изборите за Европарламент.
|
Натрупан опит и установени механизми за опазване на обществения ред при провежданите протести.
|
Прилагана стратегия за сдържаност и намеса в рамките на закона.
|
Значителен положителен опит при обезпечаване на сигурността, обществения ред, пожарната и аварийна безопасност при провеждане на избори.
|
Слаба ангажираност на обществото по отношение на опазване на обществения ред и противодействие на престъпността.
|
Дефиниране на проблема и липсваща ефективна комуникация с обществото.
|
Опит на ГДПБЗН за организиране на доброволни формирования за подпомагане на населението при бедствия.
|
Наличието на активност в кметовете на общини за създаване на общинска полиция и на кметове на малки общини за организиране на доброволци за опазване на обществения ред.
|
Създадени във всички общини местни комисии за обществен ред и сигурност.
|
Проведено обучение съвместно обучение по Холандска програма с общинските администрации по въпросите на проблемите на местната сигурност в партньорство с МВР.
|
Нерационални и неефективни условия за гъвкаво управление на човешките ресурси.
|
Разработен и внесен в Народното събрание нов закон за МВР.
|
Изготвен проект на наредба за условията и реда за оценка на служебната дейност и формиране на допълнително възнаграждение в служебната дейност.
|
Разработени нови щатове на ОДМВР.
|
Недостатъчна интегрираност на служителите на МВР към политиките, целите и приоритетите на министерството.
|
Създадена организация за разработване на програма за интегритет на служителите на МВР
|
|
Запазени социални придобивки и възможности за здравеопазване и отдих на служителите на МВР.
|
Сподели с приятели: |