Организационна структура и проблемни области

2.2.1. От МС не са извършени анализ и оценка на съществуващата организационна структура при формулиране на целите, политиките и програмите по програмния бюджет за 2009 г. На практика функциите на структурните звена са групирани и разпределени по програми.

От политическите кабинети на министър-председателя и заместник министър-председателите не са формулирани стратегически цели и приоритети при съставянето на програмния бюджет на МС.

Процедурата по съставянето на бюджета на МС за 2009 г. е организирана от дирекция „Бюджет и административни дейности”, а координацията и контролът в процеса на подготовката и изпълнението на бюджета са в правомощията на главния секретар на МС. Няма разработен и действащ вътрешен график за дейностите по бюджетната процедура за 2009 г., включващ определени дейности по съставяне на бюджета, отговорности и срокове за изпълнението им. Не е издаден административен акт за определяне на работна група от експерти, която да координира процеса по въвеждане на програмно и ориентирано към резултати бюджетиране в МС⁸.

При съставяне на тригодишната бюджетна прогноза за 2009-2011 г. не са представени предложения от всички структурни звена и не е спазен срокът за тяхното представяне. Предложенията само на две от общо 16 дирекции са направени във формата на Приложение № 3 към писмо № БЮ № 3 от 2008 г. на МФ.
Предложения за стратегически и оперативни цели са направени само от 4 дирекции от специализираната администрация. Те не са обсъждани от директорите и ръководителите на структурни звена под ръководството на главния секретар, не са предложени на политическия кабинет на министър-председателя и не са докладвани на министър-председателя.
От главния секретар на МС не е създадена необходимата организация и не е осъществена ефективно функцията по координация и контрол на процеса по съставяне на бюджета. В резултат тригодишната прогноза и бюджетът по програми са съставени въз основа на представените предложения от ограничен брой структурни звена в АМС и от ВРБК. Процедурите по съставяне на програмния бюджет за 2009 г. на МС не съответстват на въведената методология от МФ.

Стратегическите цели по тригодишната бюджетна прогноза 2009-2011 г. и проектът за бюджет на МС за 2009 г. не са определени на базата на извършен анализ на политическата и икономическата обстановка предвид края на управленския мандат и предстоящите парламентарни избори. Не са определени проблемните области при осъществяване на функциите на МС и неговата администрация.⁹
2.2.2. При съставянето на тригодишната бюджетна прогноза и бюджета за 2009 г. действат правила за управление на риска, включени във ВПФУК в АМС от 01.12.2006 г. В правилата няма предвидена процедура за определянето на стратегическите цели и съставянето на бюджета.

Във ВПФУК в АМС, в сила от 01.12.2008 г., са предвидени процедури за управление на рисковете с отговорни длъжностни лица и срокове за това. Регламентираните процедури за оценка на риска не са прилагани.

В чл. 6 от УП изчерпателно са определени действията, които МС извършва за определяне и осъществяване на вътрешната и външната политика на страната като по 4 от тях са възложени функции на 3 други дирекции¹⁵, включени по Програма 2.

Определените цели по Програма 2 са формулирани общо и неясно. Поради това като организационни структури, участващи в изпълнението на програмата, са посочени 7 от общо 10 дирекции в специализираната администрация. Функциите на тези дирекции са разнородни и се отнасят до координация на секторни и хоризонтални политики.
Съчетаването на функции по координация на секторни политики с тези по хоризонталните политики е неподходящо от гледна точка на формулиране на целите, въздействията (ползи/ефекти за обществото) и показателите за измерване и оценка на изпълнението.
По Програма 6 има ясно определена цел, свързана с изпълнението на специален закон. Законово е регламентиран механизъм за реализиране на целта и са определени организационните структури, които следва да го осъществят.

По Програма 8 са определени две цели, които са неправилно формулирани.

2.3.1. Няма издаден вътрешен акт, с който да се определят отговорностите на структурите от АМС по съставянето на бюджета за 2009 г. в програмен формат.¹⁸ Това се дължи на липсата на нормативно задължение на ПРБК да създадат организация за съставянето на програмен бюджет и утвърдят програмната структура на бюджета. Предвид необходимостта от унифициране на практиката в централните ведомства, е необходимо законово уреждане на процедурата по съставяне на бюджета, в т.ч. и по отношение на програмните и ориентираните към резултати бюджети.

2.3.2. Не е издаден вътрешен акт за утвърждаване на програмната структура¹⁹ при съставяне на тригодишната бюджетна прогноза и на бюджета на МС за 2009 г. в програмен формат.

В Приложение № 2 към ПМС № 27 от 2009 г. е утвърдена структура на бюджета на МС за 2009 г. по програми.

2.3.3. При изготвяне на тригодишната бюджетна прогноза в програмен формат и програмния бюджет на МС за 2009 г. са определени мисията, стратегическите и оперативните цели на политиката.

Стратегическата цел на политиката²⁰ е формулирана общо, без да отразява намеренията на правителството относно онова, което се стреми да постигне. Към нея са определени оперативни цели, които да се изпълняват от администрацията на МС.²¹

2.3.4. Подходът при определяне на целите по програми е различен.

а) Анализът по отношение на продуктите/услугите, които се осигуряват по Програма 1, е ограничен до изпълнение на дейностите от структурните звена от АМС, тъй като програмата няма определени цели.

По Програма 2 са определени две цели²², от които едната съвпада със стратегическата цел, а другата – преповтаря една от оперативните цели на политиката.

Целите на политиката и на Програма 2 са общо формулирани и не са измерими. Липсва и конкретизация на времевия период за тяхното осъществяване. Не са определени целеви стойности и резултати за постигане през 2009 г. Общата формулировка на целите по политиката и по Програма 2 осигурява съответствието им с целите в актуализираната управленска програма на правителството. Определената цел по Програма 2: „Да ръководи и осъществява изпълнението на националните приоритети” не може да бъде изпълнена от АМС, защото се отнася до правомощията и функциите на МС като централен колегиален орган и на министър-председателя като едноличен орган на изпълнителната власт.

По Програма 1 и по Програма 2 са посочени дейностите и очаквани резултати от предоставянето на продуктите/услугите.

б) Цел на Програма 6 е уреждането на жилищните въпроси на гражданите с многогодишни жилищно-спестовни влогове. В тригодишната прогноза 2009-2011 г. и в бюджета в програмен формат за 2009 г. са заложени целеви стойности за изпълнение за всяка година от периода по два показателя в брой: финансово компенсиране на жилищно-спестовни влогове и контролни проверки в местните комисии.

По програмата са посочени дейности и очаквани резултати от предоставянето на продуктите/услугите.

в) По Програма 8 са формулирани две цели, като не са определени показатели за изпълнение. Не са заложени целеви стойности по показателите и резултати за постигане през 2009 г. Посочени са дейности и очаквани резултати от предоставянето на продуктите/услугите.

г) В тригодишната бюджетна прогноза на МС за периода 2009-2011 г. и в програмния бюджет за 2009 г. не са посочени целеви стойности по определени показатели за измерване на изпълнението на целите на одитираните програми, тъй като липсва база за тяхното определяне.
Не може да се установи логическа връзка между стратегическата цел по политиката, целите по програмите и нормативно регламентираните функции на организационните структурни звена от АМС и ВРБК, участващи в изпълнението на програмите. Не са посочени целеви стойности по определени показатели, както и очаквани резултати за 2009 г. Това не дава възможност да се отчете степента на изпълнение на одитираните програми и да се предприемат коригиращи действия от страна на ръководството.²³

2.4. Планирани дейности по съставяне на бюджета

2.4.1. В изпълнението на всяка от одитираните програми участват няколко структурни звена. Това изисква ясно определяне на отговорностите по изпълнението на всяко от звената и на правомощията на лицата, отговорни за управлението на програмите.

а) Отговорни структури за изпълнението на Програма 1 са министрите, политическите кабинети на заместник министър-председателите и 4 дирекции от АМС. Министър-председателят като едноличен орган на изпълнителната власт и главният секретар на МС не са включени в посочените отговорни структури²⁴. Дирекциите, посочени като отговорни за изпълнението на програмата, нямат пряко отношение към реализирането на външната политика, защото с дейността си подпомагат изпълнението на функциите на министър-председателя, политическите кабинети и дирекциите от специализираната администрация, и не допринасят пряко за изпълнението на целите на политиката. Това затруднява дирекциите при планиране на резултатите от дейността им и на продуктите/услугите, които предоставят.

б) В изпълнението на Програма 2 участват политическият кабинет на министър-председателя, 6 дирекции от специализираната администрация на МС, дирекция „Главен инспекторат” и всички структури на българското правителство. В резултат на настъпили структурни промени в АМС, в отчета за изпълнението на програмата към 30.06.2009 г. е включена и дирекция „Координация на борбата с правонарушенията, засягащи финансовите интереси на Европейските общности (КБПЗФИЕО)”, а част от експертите от дирекция „Стратегическо планиране и управление” са обособени в нова дирекция „Информационни и комуникационни системи”. Някои от резултатите от дейността на новата дирекция са планирани и отчетени в Програма 8.

в) Отговорни структури за изпълнението на Програма 6 са УС на НКЖФ, Изпълнителен орган към УС на НКЖФ и 158 местни комисии към общините. Структурите, допринасящи за изпълнението на програмата, се намират във функционална обвързаност, което улеснява взаимодействието и координацията при управление на програмата.

г) В изпълнението на Програма 8 участват две дирекции от общата АМС, една дирекция от специализираната администрация, отдел „Звено за вътрешен одит (ЗВО)” и един отдел от дирекция „Правителствена канцелария”, която е включена в Програма 1. В отчета за степента на изпълнение на политиките и програмите на МС към 30.06.2009 г. не са посочени структурните звена, участващи в изпълнението на програмата, а дейности, които спомагат за предоставянето на продукти/услуги.

а) По Програма 1 и Програма 2 продуктите/услугите, дейностите и резултатите са включени в прогнозата и бюджета във вида, в който са представени от съответните дирекции.

Не са определени показатели и целеви стойности за изпълнение на планираните дейности и очакваните резултати. Не е извършено разпределение на отговорностите за изпълнението на програмата. Съществува разбирането, че отговорни за изпълнението на дейностите са ръководителите на структурните звена, включени в програмата.

По Програма 2 дирекция „КБПЗФИЕО” преминава към администрацията на МС през август 2008 г. и не участва в процедурата по съставянето на бюджета на МС за 2009 г. в програмен формат. Затова предоставените от нея продукти/услуги не са включени в бюджетната прогноза за периода 2009-2011 г. и в бюджета на МС за 2009 г. по програми.

б) По Програма 6 определените показатели за изпълнение са различни от предложените: първият - брой финансово компенсирани жилищно-спестовни влогове, и вторият - брой контролни проверки в местните комисии.

Предвидената целева стойност по първия показател през 2009 г. е увеличена спрямо 2008 г. като предвидените за компенсиране жилищно-спестовни влогове са увеличени с 88 на сто. Въпреки значителния ръст на целевата стойност на показателя през 2009 г. спрямо 2008 г., е предвиден еднакъв размер на администрираните разходи за двете години.

в) По Програма 8 определените продукти/услуги не са обвързани изцяло с функциите на структурите, участващи в изпълнението на програмата.

Редакция „Нормативни актове” и дирекция „Национален център за управление при кризи (НЦУК)” не са посочени като участници в изпълнението на програмата.

Предвидени са очаквани резултати от изпълнението на дейностите. Част от резултатите не са обвързани с планираните дейности, а друга част са пренесени механично от вътрешните правила за организиране на дейността на съответното звено.

При изготвянето на тригодишната бюджетна прогноза за 2009-2011 г. и бюджета в програмен формат на МС за 2009 г. е спазена формата на Приложение № 3, но значителна част от изискваната информация липсва или е непълна.

а) по отношение на ведомствените разходи:

- разходите за персонал са планирани чрез преразпределяне по програми на общата сума на планираните средства за заплати за 2009 г., изчислени на база на очакваното изпълнение за 2008 г., увеличени с 10%;

- другите разходи са разчетени на база численост на персонала по програми и средна издръжка на 1 лице за 2008 г.;

- капиталовите разходи по бюджета на МС за 2009 г. са планирани като разходите за изграждане на НМДА са отнесени по Програма 2, а останалите - по Програма 8, поради липсата на база за разпределяне.
Бюджетът на МС за 2009 г. в програмен формат не отговаря изцяло на изискванията на МФ поради недостатъчен капацитет, обусловен от липсата на опит в програмното бюджетиране, и недобра организация за осъществяване на бюджетната процедура. Допуснатите пропуски и недостатъци при съставянето на програмния бюджет водят до проблеми при неговото изпълнение и отчитане.
3. Изпълнение на програмния бюджет
3.1. Извършени дейности за изпълнение на програмния бюджет

3.1.1. След извършени структурни промени в АМС във връзка със създаване на нови дирекции или прехвърляне на функции от една програма в друга не са извършени корекции по програмите както във финансовата част, така и в дейностите за изпълнението им и очакваните резултати. Тези промени не са отразени и в отчета за степента на изпълнението на програмния бюджет. Извършени промени по финансовата част на програмите не са обвързани с промени в планираните дейности, а от там - в резултатите.