Република българия сметна палата доклад

3.4.1. Общ размер на разходите по одитираните програми

Към 31.07.2009 г. по бюджета на МС са постъпили общо приходи за 553 хил. лв. и са извършени разходи в размер на 31 157 хил. лв. По одитираните програми са разходвани общо 20 239 хил. лв. Изпълнението на общо разходите по одитираните програми е по-ниско от общото изпълнение на разходите по бюджета на МС, макар че те формират около 65 на сто от общите разходи.


Таблица № 3

(в хил. лв.)

3.4.2. Отчитане на разходите по програми

Изпълнението на разходите по програми към 31.07.2009 г. спрямо утвърдения годишен план е както следва:

а) По Програма 1 са планирани, извършени и отчетени само ведомствени разходи. Общият размер на отчетените разходи за персонал към 31.07.2009 г. е 58 на сто от утвърдения годишен план. Отчетените разходи за издръжка за същия период са 1 106 хил. лв. - 74 на сто от утвърдените средства за издръжка по програмата за цялата 2009 г.

Относителният дял на разходите за персонал по отчет е по-нисък от планирания за сметка на увеличения относителен дял на разходите за издръжка по отчет спрямо плана.

За одитирания период по Програма 1 са извършени и отчетени капиталови разходи (за придобиване на дълготрайни материални активи) в размер на 4 хил. лв., които не са планирани и утвърдени по програмата със ЗДБРБ за 2009 г. и ПМС № 27 от 2009 г.

б) По Програма 2 са извършени и отчетени ведомствени и администрирани разходи.

Отчетените ведомствени разходи представляват 54,11 на сто спрямо уточнения годишен план, като от тях най-голямо е изпълнението на разходите за издръжка – почти 76 на сто от уточнения план.
Администрираните разходи са изпълнени 66,68 на сто спрямо уточнения годишен план. В администрираните разходи са включени разходи в размер на 3 298 хил. лв. за дейности, свързани с изпълнението на Националната програма за отбелязване на 100-годишнината от независимостта на България, утвърдени с ПМС № 209 от 2008 г. В постановлението изрично са посочени дейностите, които следва да се изпълнят, и е направено индикативно разпределение на финансирането им по години. В съответствие с извършена корекция от министъра на финансите разходите са отчетени по Програма 2, въпреки че определените дейности по ПМС № 209 от 2008 г. са във функционалните области на дирекция „Правителствена информационна служба”, която участва в изпълнението на Програма 1.

Относителният дял на администрираните разходи по Програма 2 към 31.07.2009 г. е 58,7 на сто от общите разходи.

В структурата на ведомствените разходи с най-висок относителен дял са разходите за персонал – 69,5 на сто, следвани от разходите за издръжка – 27,1 на сто, и капиталовите разходи - 3,4 на сто.

в) По Програма 6 са извършени и отчетени ведомствени и администрирани разходи.

Администрираните разходи са изпълнени 51,23 на сто спрямо уточнения годишен план. В администрираните разходи са включени разходи в размер на 8 223 хил. лв. за дейности, свързани с изплащане на левова компенсация на гражданите с многогодишни жилищно-спестовни влогове.

Отчетените ведомствени разходи представляват 33,56 на сто спрямо уточнения годишен план, от тях най-голямо е изпълнението на разходите за издръжка – почти 47,50 на сто от уточнения план.

г) По Програма 8 към 31.07.2009 г. изпълнението на ведомствените разходи спрямо уточнения годишен план е 24,87 на сто като разходите за издръжка представляват 52,16 на сто от ведомствените разходи, разходите за персонал - 45,72 на сто, и капиталовите разходи - 2,12 на сто.

Изпълнението на администрираните разходи спрямо уточнения план е 22,29 на сто. Относителният дял на отчетените администрирани разходи е 12,72 на сто от общия размер на отчетените разходи по програмата. Администрираните разходи са субсидия за ловните стопанства, обособени като държавни предприятия по чл. 62, ал. 3 от ТЗ.

Дейностите, насочени към постигане на резултатите и реализиране на целите, са финансирани освен със средства по бюджета на МС и със средства по програма ФАР и ОПАК.



Извършените разходи по програми 1, 2 и 8 не са обвързани с постигането на определените цели, а са направени във връзка с финансирането на дейности от структурните звена, участващи в тяхното изпълнение. Извършените разходи по Програма 6 са насочени към постигане на целите на програмата.³⁹
4. Резултати от изпълнението на бюджета в програмен формат
4.1. Отчитане на бюджета в програмен формат

1.1. МС няма утвърдени правила и процедури за изготвянето на отчета за степента на изпълнение на политиката и програмите, както и процедури за контрол при неговото съставяне.

При изготвянето на отчета за степента на изпълнение на политиките и програмите по бюджета на МС към 30.06.2009 г. не е представена информация от политическите кабинети и всички дирекции, участващи в изпълнението на Програма 1. Не е представена информация и от политическия кабинет на министър-председателя и 2 дирекции по Програма 2, а представената от някои дирекции информация за изпълнение на дейности по програмата не е пълна и не съответства на изискваната форма.

По Програма 6 не е представен отчет за изпълнението по показатели към 30.06.2009 г., което не позволява извършването на анализ за степента на постигане на целите на тази програма.

Отчетът за степента на изпълнение на политиката и програмите на МС към 30.06.2009 г. е изготвен от дирекция „Бюджет и административни дейности” като е отразена получената информация от структурните звена в АМС и ВРБК. Не е упражнен контрол за достоверността на информацията и данните в отчетите, което води до неотчитане на извършени дейности и постигнати резултати.

Не са спазени изискванията на МФ за определяне на ръководители на програмите и финансови мениджъри, което е предпоставка за недостатъчно взаимодействие, координация и обмен на информация при съставянето на отчета.
4.3. Публичност и прозрачност

Съгласно ЗДБРБ за 2009 г. и ПМС № 27 от 09.02.2009 г. ПРБК следва да публикуват на своята интернет страница утвърдените им бюджети по политики и програми, както и отчетите си за степента на изпълнение на утвърдените им политики и програми, при спазване изискванията на Закона за защита на квалифицираната информация.

1. Действащите разпоредби в нормативните актове и създадената методология от МФ позволяват съставянето, изпълнението и отчитането на бюджет в програмен формат, но не осигуряват уеднаквен подход в действията на ПРБК. Липсва нормативно задължение ПРБК да създадат организация за съставянето на програмен бюджет и да утвърдят програмните структури на бюджетите си.

Това налага приемането на изчерпателна и трайна законова уредба за прилагането на подхода на многогодишно и ориентирано към резултати бюджетиране с цел унифициране на процедурите по съставяне на държавния бюджет и на съществуващата практика на ПРБК.

2. През 2009 г. МС съставя за първи път програмен и ориентиран към резултатите бюджет. Поради липса на предходен опит не са спазени изцяло изискванията на МФ и не е създадена подходяща организация при съставянето на бюджета в програмен формат като:

а) не са приети необходимите вътрешни актове за определяне на ред и процедури за съставяне, изпълнение, отчитане, мониторинг и контрол на програмния и ориентиран към резултати бюджет;

б) не е осигурено участието на министър-председателя, политическите кабинети на министър-председателя и заместник министър-председателите, както и на главния секретар при определяне на стратегическите цели и програмната структура;

в) не е осигурено достатъчно специализирано обучение по програмно бюджетиране на ръководителите на дирекции и самостоятелни звена от АМС и ВРБК, участващи в изпълнението на програмите, и в резултат на това ръководните длъжностни лица нямат необходимото разбиране за участието им при съставяне, изпълнение и отчитане на бюджета по политики и програми;

г) не са определени ръководители на програмите и мениджъри на продуктите/услугите, в резултат на което отговорността за изпълнение и отчитане на програмите не е персонализирана и е затруднена координацията между структурните звена в АМС, както и с външни организации, които имат отношение към изпълнението на програмите.

По този начин не са създадени необходимите предпоставки за успешно въвеждане от МС на подхода на програмно и ориентирано към резултатите бюджетиране.

3. Програмната структура на бюджета на МС за 2009 г. е изградена на база на съществуващата организационна структура, като структурни звена със сходни дейности и функции са групирани по съответните програми. Определянето на програмната структура не е предшествано от анализ на състоянието на съществуващата организационна структура на АМС, на функционалното взаимодействие между структурните звена и ВРБК и на необходимата численост за изпълнението на програмите.

4. Програма 1 няма определена цел. По одитираната политика (Програма 2 и Програма 8) е допуснато неясно и общо формулиране на целите поради неизвършен анализ на рисковите фактори (външни и вътрешни) и неидентифициране на основните проблеми.

5. Не може да се направи цялостна оценка за степента на изпълнение на одитираните програми, тъй като в бюджета на МС:

а) не са определени показатели за изпълнение на стратегическите и оперативните цели и на предоставяните по програмите продукти/услуги;

б) не са посочени целеви стойности за измерване на очакваните резултати;

в) не е осигурено точно и вярно разпределение на извършените разходи по програми;

г) няма обвързаност между очаквани резултати, планирани дейности и ресурсна осигуреност по програмите;

д) няма изградена система за наблюдение и оценка на изпълнението на програмния бюджет.

6. В одитираните програми няма ясно очертана логическа връзка между стратегическите и оперативните цели; определените продукти/услуги; планираните дейности за тяхното осигуряване, очакваните резултати и функциите на структурните звена, включени в изпълнението на съответните програми. При съставянето и отчитането на бюджета в програмен формат е допуснато смесване между определените продукти/услуги, дейности и функции на структурните звена.

7. След извършените промени по финансовата част на програмния бюджет не са правени промени в планираните дейности и в резултатите по програмите. След направени структурни промени във връзка със създаване на нови дирекции или прехвърляне на функции от една програма в друга не са извършени корекция по програмите. Направените корекции не са отразени в отчета за степента на изпълнението на програмния бюджет.

8. Извършените разходи по одитираните програми 1, 2 и 8 не са обвързани с постигането на определените цели, а са направени във връзка с финансирането на дейности от структурните звена, участващи в тяхното изпълнение. Извършените разходи по Програма 6 са насочени към постигане на целите на програмата.

10. Не са изпълнени нормативните изисквания за публикуване на интернет страницата на МС на програмния бюджет на МС за 2009 г. и на отчета за степента на изпълнение на политиките и програмите по бюджета на МС за първото полугодие на 2009 г.

1.1. се допълнят с раздел за реда и процедурите във връзка със съставянето, изпълнението и отчитането на бюджета на МС при съобразяване с етапите и сроковете по бюджетната процедура за съставяне на държавния бюджет на Република България;

1.2. се допълнят с подробни процедури за осъществяване на мониторинг и контрол по изпълнението на целите и постигането на резултатите, утвърдени с бюджета в програмен формат;

1.3. се регламентира участието на министър-председателя, политическите кабинети на министър-председателя и заместник министър-председателите, както и на главния секретар при определяне на стратегическите цели и програмната структура на бюджета;

1.4. се регламентира ред и създадат условия за персонализиране на отговорностите по управление на програмите.

2. Да издаде вътрешен акт, с който да се определят програмната структура на бюджета и ръководители на програмите, мениджъри на продуктите/услугите и финансисти по програми.

3. Да се направи анализ на организационната структура на АМС във връзка със съставянето на програмния бюджет от гледна точка на:

3.1. функционално взаимодействие между структурните звена и с ВРБК и външни организации, допринасящи за изпълнението на програмите по бюджета;

3.2. необходима численост за изпълнение на целите и предоставяне на ползите/ефектите и продуктите/услугите по бюджета.

4. Да се разработят и утвърдят функционални характеристики на структурните звена в администрацията на МС.

5. При съобразяване с методологичните изисквания на МФ да се определят:

51. стратегически и оперативни цели по политиката и програмите;

5.2. показатели за изпълнение на стратегическите и оперативните цели и предоставяните ползи/ефекти и продукти/услуги;

5.3. целеви стойности за измерване на очакваните резултати.

6. Да се въведе система за наблюдение и оценка на изпълнението на бюджета в програмен формат, която да позволява наблюдение и контрол относно точното и вярното разпределение на извършените разходи по програми и обвързаност между очаквани резултати, планирани дейности и ресурсна осигуреност по програмите.

7. При съставяне на бюджета по политика и програми да се осигури логическа връзка между стратегическите и оперативните цели; определените продукти/услуги; планираните дейности за тяхното осигуряване, очакваните резултати и функциите на структурните звена, включени в изпълнението на съответните програми.

8. Да се разработи и приеме Стратегия за управление на риска и за се извърши идентифициране и оценка на рисковете, включително за неизпълнение на целите и непостигане на резултатите по програмите от бюджета на МС.
9. Да се осигури специализирано обучение по програмно бюджетиране на служителите на ръководни длъжности от администрацията на МС и ВРБК, участващи в изпълнението на програмите.

10. След извършените промени по финансовата част на програмния бюджет и след направени структурни промени да се извършват промени в планираните дейности и в очакваните резултати по програмите като направените корекции се отразяват и в отчета за степента на изпълнението на програмния бюджет.

11. При утвърждаване на бюджета на „Националния компенсационен жилищен фонд” и разпределението на разходите по Програма 6 да се осигури контрол по спазване на изискването на чл. 14, ал. 3 от Правилника за прилагане на ЗУПГМЖСВ.

12. Да се публикуват на интернет страницата на МС програмният бюджет на МС и отчетът за степента на изпълнение на политиките и програмите по бюджета на МС.