Списание „Адвокатски преглед брой 8 от 2004 г
Изтегляне 0.67 Mb.
|
| Списание „Адвокатски преглед” - брой 8 от 2004 г.
СЪДЪРЖАНИЕ СТАТИИ Правна уредба на имиграцията и бежанците - Илиана Савова, адвокат от София ПРЕГЛЕД НА СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА Обжалване на одобрените проекти по чл. 134, ал. 1 и 2 вр. чл. 136, ал. 1 и чл.132, ал. 1 от Закона за устройство на територията - Асен Запрянов, адвокат от Пловдив ВЪВ ВИСШИЯ АДВОКАТСКИ СЪВЕТ Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения (обн., ДВ, бр. 64 от 23.07.2004 г.) Споразумение за сътрудничество и взаимодействие между Комисията за борба с корупцията в съдебната система и Висшия адвокатски съвет Указание на Висшия адвокатски съвет относно приложението на чл. 23 от Закона за адвокатурата ХРОНИКА В Пазарджишкия адвокатски съвет ПРАВНА КНИЖНИНА Една необходима енциклопедия по съдебна медицина - Хари Хараламбиев, адвокат от Пазарджик Нови книги, постъпили в библиотеката на ВАС В правните списания СЪДЕБНА ПРАКТИКА Върховен касационен съд - гражданска и търговска колегия Върховен касационен съд - наказателна колегия Върховен административен съд Правна уредба на имиграцията и бежанците - Илиана Савова, адвокат от София Правните въпроси, свързани с имиграцията, са сравнително нови за България. Тази проблематика не се преподава и все още не е включена в програмите на юридическите факултети за разлика от традиционно изучаваните дисциплини. Всъщност до 1989 г. нямаше и особена необходимост от подробна нормативна база, която да урежда тези обществени отношения, тъй като броят на чужденците, пребиваващи или желаещи да пребивават в България, бе незначителен и се свеждаше основно до чужденци, посещаващи страната или пребиваващи в нея като туристи, чуждестранни студенти, търговски представители, журналисти и други подобни. Динамиката на съществуващото законодателство започна след 1989г., когато приетият през 1972 г. Закон за пребиваване на чужденците в Република България (ЗПЧРБ) и Правилникът за неговото приложение (ППЗПЧРБ) претърпяха големи изменения. Те поставиха началото на една съвременна имиграционна уредба, която бе по-скоро либерална и уреждаше редица способи за легално пребиваване на територията на страната, групирани по признак на образование, работа, инвестиции или семейни и лични отношения. Отварянето на страната и глобалните процеси на миграция обаче доведоха до ситуация, при която в средата и към края на 90-те България стана основната държава, през която транзитно преминава голяма част от имигриращите в Западна Европа чужденци. Поради географското си положение и сравнително малкото нормативни условия за временно пребиваване, както и поради облекчения визов режим с много страни от Третия свят България се превърна в „депо” на незаконната миграция и трафика на хора към страните от Европейския съюз, САЩ и Канада. Това бе и основната причина в предприсъединителните преговори на България с ЕС да залегне като основна задача за правителството въвеждането на законодателни и практически мерки за един строг, дори ограничителен контрол върху влизащите и пребиваващите у нас чужденци, както и да се вземат мерки против нелегалния трафик на хора. ЗПЧРБ и ППЗПЧРБ бяха отменени с приемането на Закона за чужденците в Република България (ЗЧРБ) и Правилника за неговото приложение (ППЗЧРБ), в сила съответно от 1 януари 1999 г. и от 26 май 2000 г. Според сегашната уредба разрешенията за пребиваване са от компетентността на службите за административен контрол на чужденците при МВР. В този смисъл, доколкото правата и задълженията, свързани с имиграцията, се осъществяват на основата на индивидуален административен акт, издаден от административен орган в пределите на законоустановената му компетентност, то имиграционното право се определя като част от административното право, а правната наука – като част от специалната част на административноправната дисциплина. С изменението на Закона за МВР (ДВ, бр. 103 от 2003 г, в сила от 26.02.2004 г.)и по силата на чл. 121а Дирекция „Миграция”_е специализираното звено на МВР, създадено за осъществяване на административен контрол върху пребиваването на чужденци в Република България с основни функции да контролира спазването на условията и реда по пребиваването на чужденци в Република България и да издава, отказва и отнема разрешения за дългосрочно пребиваване и продължава срока на пребиваване. Идеята бе да се обединят функциите на различните отдели за административен контрол на чужденците на територията на страната, които съществуваха и все още съществуват в различните национални служби на МВР. Въпреки това, съгласно чл. 45 от Правилника за приложение на Закона за МВР в раздела за Националната служба „Полиция” се запазва контролната дейност на полицейските органи от тази служба във връзка с пребиваването на чужденците в Република България в рамките на правомощията съгласно закона. Със ЗЧРБ и ППЗЧРБ бяха нормирани редица нови изисквания за получаване на разрешение за пребиваване в страната, обособени в две основни групи - основания за дългосрочно и краткосрочно пребиваване. Краткосрочното пребиваване по законова дефиниция (чл.14 ЗЧРБ) не е с имиграционни цели, тъй като виза и разрешение за такова пребиваване се издава на чужденец, който влиза в страната еднократно или многократно за срок до 90 дни в рамките на 6 месеца, считано от датата на първото влизане, като съществува възможност да се издаде многократна виза за краткосрочно пребиваване със срок на валидност до една година. С други думи, за една година съответният чужденец, пребиваващ краткосрочно в България, не може да надвиши с престоя си срок от 180 дни или б месеца. Дългосрочното пребиваване пък безспорно урежда субективното право на чужденец на заселване и пребиваване за постоянно или за продължителен период от време на територията на България. Чл. 23, ал. З ЗЧРБ определя два вида дългосрочно пребиваване: продължително - с разрешен срок до една година, и постоянно - с разрешен неопределен срок. Разрешение за продължително пребиваване могат да получат чужденците, които: 1. желаят да извършват работа по трудово правоотношение след разрешение от органите на Министерството на труда и социалната политика; 2. осъществяват търговска дейност в страната по законоустановения ред, като в резултат на тази дейност са разкрити най-малко 10 работни места за български граждани, освен когато е уговорено друго в международен договор, ратифициран, обнародван и влязъл в сила за Република България; 3. приети са на редовно обучение в лицензирани учебни заведения; 4. са чуждестранни специалисти, пребиваващи в страната по силата на международни договори, по които Република България е страна; 5. имат основание да им бъде разрешено постоянно пребиваване или са сключили брак с български гражданин или с постоянно пребиваващ в страната чужденец; 6. са представители на чуждестранни търговски дружества, регистрирани в Българската търговско-промишлена палата; 7. са финансово осигурени родители на постоянно пребиваващи в страната чужденци или на български гражданин; 8. са постъпили на продължително лечение в здравно заведение и разполагат с финансови средства за лечение и издръжка; 9. са кореспонденти на чуждестранни средства за масово осведомяване и имат акредитация в Република България; 10. са пенсионно осигурени и разполагат с достатъчно средства за издръжка в страната; 11. извършват дейност по Закона за насърчаване на инвестициите; 12. са членове на семейството на чужденец, получил разрешение за продължително пребиваване; 14. са родители на чужденец или са във фактическо извънбрачно съжителство с чужденец, получил разрешение за продължително пребиваване на основание чл. 28, ал. 6; 15.желаят да извършват дейност на свободна практика след разрешение от органите на Министерството на труда и социалната политика; 16.желаят да извършват дейност с нестопанска цел след разрешение от Министерството на правосъдието при условия и по ред, определени с наредба на министъра на правосъдието, съгласувано с министъра на вътрешните работи. Дори не особено задълбоченият преглед на хипотезите на закона ги групира до посочените в началото няколко области на обществени отношения, обособени по признак на образование, трудови, търговски, семейни или лични отношения. Във всички случаи се касае или за наличие на някаква икономическа, финансова или друга изгода за държавата, или за зачитане на семейни или лични отношения, поради които чужденците, които по презумпция не са граждани на Република България, получават административноправен статут на пребиваващи на територия под нейната юрисдикция. Подобна е ситуацията с хипотезите, при които се разрешава постоянно пребиваване. Съгласно чл. 25 ЗЧРБ разрешение за постоянно пребиваване могат да получат чужденците: 1. от българска народност; 2. две години след сключването на граждански брак с български гражданин или с постоянно пребиваващ в страната чужденец; 3. малолетни и непълнолетни деца на български гражданин или на постоянно пребиваващ в страната чужденец, които не са встъпили в брак; 4. родители на български гражданин, когато му осигуряват дължимата по закон издръжка, а в случаите на припознаване или осиновяване - след изтичане на 3 години от припознаването или осиновяването; 5. пребивавали на законно основание без прекъсване на територията на страната през последните 5 години; 6. инвестирали в страната над 250 000 щатски долара по законоустановения ред; 7. лица от небългарски произход, които са родени на територията на Република България, изгубили са българското си гражданство по изселнически спогодби или по собствено желание и желаят трайно да се установят на територията на страната; 8. които до 27 декември 1998 г. са влезли, пребивават или са родени на територията на Република България и чийто родител е сключил граждански брак с български гражданин. В областта на имиграционното право и административноправния режим на чужденците обаче са обособени определени обществени отношения, при наличието на които държавата, независимо от липсата на директна полза, отчита и урежда предоставянето на пребиваване на категория от лица, които са напуснали страната си на произход и са потърсили място за живеене другаде не поради икономически, образователни или лични и семейни причини, а по причини, свързани най-общо със защитата на техните основни човешки права. Тези обществени отношения са уредени от законодателството под общото наименование “бежанско право”. Конституцията на Република България полага основите на бежанското право в чл. 27, ал.2, съгласно който Република България предоставя убежище на чужденци, преследвани заради техните убеждения или дейност в защита на международно признати права и свободи, като в ал.З на същия текст предвижда по-нататъшна уредба на тези отношения в нормативен акт с ранг на закон. Дефиницията на Конституцията определя правния статут, страните по правоотношението и основанията за възникването му. Правният статут е формулиран като „убежище”. Конституцията не определя изрично кръга от права и задължения, които произтичат от убежището, но по граматическо тълкуване на самия термин, както и систематично - с оглед на съдържащите се в нормата указания за страните на правоотношението и основанията за предоставянето, може да се направи извод, че се касае за административноправен статут, подобен на гражданскоправно отношение, доколкото страни по него са Република България и физически лица. Граматически и исторически думата „убежище” се свързва с властническо волеизявление, даващо позволение на физически лица - чужденци, които не са поданици или граждани, да живеят на територията на съответната държава с протекция срещу насилствено изгонване. Чл.98, т. 10 от Конституцията определи първия институт на защита - убежище, предоставяно от президента на републиката като негово изключително правомощие. Същото обаче е право на президента, но не и негово задължение, няма срокове за произнасяне по молбата или задължение за произнасяне въобще -следователно няма гаранции, че лицето ще получи необходимата му защита от тази институция. Едва Законът за убежището и бежанците (ЗУБ), приет през 2002 г. (ДВ, бр. 54/02) уреди производствените правила за предоставянето на убежище от президента и свърза убежището с определен кръг от материални права, но без да създава задължения за президента с оглед самото предоставяне. С приемането на ЗУБ, в сила от 1 декември 2002 г., бе направен доста успешен опит за кодификация на видовете на т. нар. „особена закрила” – т. е. на онези разрешения за пребиваване на чужденци в Република България, които по вид и основания на предоставяне са различни от уредените в общия ЗЧРБ. Според чл. 7 на самия ЗЧРБ статутът на чужденците, търсещи или получили закрила, се определя със специален закон. Закрилата по ЗУБ е наречена особена не само защото се явява специален вид пребиваване по отношение на общия ЗЧРБ, но и поради по-особената причина за нейното предоставяне при преследване. Най-общо „преследването” може да се опише като липса на държавна защита против осъществени или вероятни нарушения на основните права на човека, търсещ закрила. Тази липса може да се дължи както на факта, че лицето е преследвано в самата държава, така и поради обективната невъзможност държавата да даде нужната защита. Така че чужденците, търсещи закрила, имигрират в България не по собствено желание заради икономически или лични причини, а по принуда – да се спасят от преследване. Това е причината за уреждането на по-лек режим по отношение на чужденците, търсещи или получили закрила, в сравнение с изискванията, поставяни от ЗЧРБ към всички останали чужденци за получаване на разрешение за пребиваване в страната. Така ЗЧРБ и ЗУБ са в отношение на общ закон към специален закон. Нормите на ЗУБ са онези, които намират приложение при констатирано противоречие с тези на ЗЧРБ (lех sресiаlis deгоgat lеgi gепегаli). Като се изхожда от тази принципна предпоставка, могат да се направят няколко извода: = Чл. 4, ал. 1 ЗУБ отменя приложението на чл.8 ЗЧРБ по отношение на търсещите закрила, което означава, че всеки чужденец, независимо от това дали притежава или не редовен документ за задгранично пътуване, друг заместващ го документ или виза за влизане може да направи искане, респ. впоследствие да получи разрешение за пребиваване в България на основание на някой от видовете особена закрила. Този текст отменя и всички останали текстове на ЗЧРБ, които поставят изискване за изпълнението от страна на търсещите закрила на някакви положителни условия, за да могат да влязат или пребивават в България - финансови средства за издръжка, застраховки и т. н. = Чл. 4, ал.4 ЗУБ отменя приложението на чл.1б,ал.2 и 3 ЗЧРБ по отношение на търсещите закрила, доколкото органите на граничната полиция не могат да им откажат влизането в страната в случаите на чл. 10 и чл.11 ЗЧРБ. Подобен отказ може да се мотивира само в случаите на чл.10, т.1,3, 4 и с известни уговорки – на т. 6 (по отношение на липсата на влязла в сила присъда), които кореспондират с чл.4, ал.4 ЗУБ. ЗУБ визира много по-ограничен кръг от основания за отказ на влизане по отношение на лицата, търсещи или получили закрила с оглед на по-особения им статут и правилото на чл.ЗЗ, ал.1 от Конвенцията за статута на бежанците (забрана за връщане /поп-геfolument). = Чл.2 ЗУБ отменя приложението на чл.9,ал.5 и б и чл.22, ал.2 и З ЗЧРБ. Това означава, че разрешението за пребиваване, издадено на основание на някой от видовете особена закрила, не се дава от орган на МВР или МВнР, а от други административни органи – от президента на републиката, Министерския съвет и Държавната агенция за бежанците. = Материалноправните основания за предоставяне на разрешение за пребиваване по ЗУБ са различни от общите основания по чл. 23, 24 и 25 ЗЧРБ. Разбира се, ако се направи подробно сравнителноправно проучване на двата закона, могат да се изведат още редица различия, очертаващи едно по-привилегировано положение на чужденците, търсещи или получили закрила, в сравнение с другите чужденци, влизащи или пребиваващи в страната, но не това е целта на настоящото изложение. Видовете особена закрила са посочени изчерпателно в чл. 1,ал. 2 ЗУБ и са: • убежище • статут на бежанец • хуманитарен статут и • временна закрила Убежището е особената закрила, предоставяна от президента на републиката (чл.2, ал.1 ЗУБ). Доколкото Конституцията е приета преди ратифицирането на Конвенцията за статута на бежанците (КСБ) от 1951 г. (ДВ, бр. 3б/92 г., в сила от 10.08.1993 г.), то тя не отразява дефиницията за бежанец на чл. 1а ЗУБ, а визира убежището като едно по-широко понятие. Съгласно определението на чл. 7 ЗУБ убежището се дава на чужденци, преследвани заради техните убеждения или дейност в защита на международно признати права и свободи. Текстът бе приет в изпълнение на чл.98, т. 10 във връзка с чл. 27, ал. 2 от Конституцията. Поради това, че даването на убежище е правомощие на президента, административна процедура не се провежда, тъй като чл.З, т.1 от Закона за административното производство (ЗАП) изрично изключва актовете на президента от кръга на индивидуалните административни актове. Това означава, че правилата на ЗАП за административната процедура нямат действие по отношение на молбите за убежище, отправени до президента. Президентът има правото, но не и задължението да даде убежище. Дори да е налице молба от лице, преследвано заради неговите убеждения или дейност в защита на международно признати права и свободи, президентът може да откаже да даде убежище или, иначе казано, може да действа по собствено усмотрение. Президентът няма дори задължението да се произнесе, като в случая непроизнасянето не може да се счита за мълчалив отказ по смисъла на чл.14, ал. 1 ЗАП. Ако им бъде предоставено убежище, чужденците могат да разчитат на статут еднакъв със на статута на бежанец (чл. 31 ЗУБ). Те не могат да разчитат обаче, че ще получат този вид особена закрила, дори и да отговарят на дефиницията на чл.7 ЗУБ. Поради това чужденците, обект на преследване, намират своята далеч по-добра и сигурна защита в статута на бежанец. Този вид особена закрила е приет във вътрешното ни законодателство с подписването и ратифицирането от България на Женевската Конвенция за статута на бежанците от 1951 г. За разлика от убежището, тук държавата, чрез съответната си институция - Държавната агенция за бежанците, е задължена да предостави статут на бежанец на всеки чужденец, подал молба, ако той отговаря на определението за бежанец. Налице е не само задължение на държавния орган да се произнесе, но и самото произнасяне е при хипотезата на т. нар. обвързана компетентност, т. е. решението по молбата за закрила чрез предоставяне на статут на бежанец не може да бъде вземано по целесъобразност (усмотрение). Органът няма право да преценява дали да предостави или да не предостави статут на бежанец. Ако чужденецът отговаря на определението на закона за бежанец, то той има правото да получи статут на бежанец, съответно органът има задължението да му го предостави. Определението за това, кой чужденец е бежанец, е визирано в чл. 8 ЗУБ. Според законовата дефиниция бежанец е чужденец, който основателно се страхува от преследване поради своята раса, религия, националност, принадлежност към определена социална група или политическо мнение и/или убеждение, намира се извън страната, чийто гражданин е, или ако е без гражданство, се намира извън страната на постоянното си местоживеене и поради тези причини не може или не желае да се ползва от закрилата на тази страна или да се завърне в нея. С оглед на това може да се направи категоричният извод, че статут на бежанец се предоставя на строго лични основания. Изследват се обстоятелства, свързани с индивидуалната история на преследването, осъществено спрямо чужденеца-молител поради определено лично качество – раса, религия, националност, принадлежност към определена социална група или политическо мнение и/или убеждение - „включващи клаузи”. Поради силно изразения индивидуален характер на защитата, която се предоставя, законодателят е предвидил, че определени лични качества на чужденеца могат да бъдат основание тази закрила да бъде отказана независимо от формалното изпълнение на дефиницията. Приема се, че в определени, изрично визирани от закона случаи, чужденецът не следва да получи такава защита, макар и формално да отговаря на дефиницията за бежанец, поради определени свои постъпки, заради които той не заслужава да получи статут на бежанец. В чл. 12 ЗУБ се възпроизвеждат предвидените в КСБ основания за изключване от статут на бежанец - „изключващи клаузи”: деяние, определено като военно престъпление или като престъпление против мира и човечеството; тежко престъпление от неполитически характер извън територията на Република България; действия, противоречащи на целите и принципите на Организацията на обединените нации. В определени случаи статут на бежанец не се предоставя, ако са налице обстоятелства, от които може да се съди, че чужденецът, макар и формално отговарящ на определението за бежанец, реално не се нуждае от такава закрила - чл. 12, т. 4 и т. 5 ЗУБ: ако се ползва от закрилата или помощта на органи или организации на ООН, различни от Върховния комисар на ООН (ВКБООН), или ако в страната на неговото постоянно местоживеене има признати права и задължения като на гражданин. Това също са „изключващи клаузи”, макар и да не се налагат като санкция за определено поведение, а по-скоро поради обективни обстоятелства, водещи до отпадане на нуждата от особената закрила на бежанския статут. Веднъж предоставен, статутът на бежанец може да бъде прекратен, ако лицето вече няма нужда от него - чл. 15 ЗУБ („прекратяващи клаузи”) или отнет, ако лицето не го заслужава чл. 12 и 13 ЗУБ. Разликата с горепосочените „изключващи клаузи” е, че при тях се прави изключване и не се предоставя статут първоначално, докато тук се прекратява вече предоставен статут, респ. отнема се такъв статут. Определението за бежанец (включващите клаузи), изключващите и прекратяващите клаузи са материално право, уредено в чл.1 КСБ. Съгласно чл.42 от Конвенцията всяка държава може да направи резерви по членовете на конвенцията, с изключение на чл. 1, З, 4, 16, т. 1, чл.ЗЗ и чл. Зб-46. Както съдебната практика приема, това означава, че България като държава-страна по Конвенцията без направени резерви, няма право да стеснява обхвата на бежанската закрила, позовавайки се на нови ограничения, изключващи или прекратяващи клаузи, които не се съдържат в КСБ от 1951 г. или Протокола към нея от 19б7 г. (Решение № 272/21.01.2000г. по адм. д.№ 2038/99г. на Върховния административен съд, III отделение, докладчик съдията Антоанета Арнаудова). Поради това, съпоставяйки текста на ЗУБ и Конвенцията следва да се отбележи, че като „изключващи клаузи” могат да прилагат само разпоредбите на чл. 12 ЗУБ, които кореспондират на чл. 1D и 1F от Конвенцията. На тяхно основание може както да се откаже първоначално предоставяне на статут, така и да се отнеме вече предоставен статут на бежанец. Тук следва да се направи изричната уговорка, че текстът на т. 4 от чл. 12 не възпроизвежда в цялост текста на чл. 1В от Конвенцията,а само на ал. 1, което незаконосъобразно стеснява обхвата на закрилата. Като „прекратителни клаузи” могат да се използват само разпоредбите на чл. 15, т. 1-4 и т. 6-8 ЗУБ, които възпроизвеждат чл. 1С от Конвенцията. Точка 5 от чл. 15 ЗУБ отново страда от неточно възпроизвеждане на т. 4 от чл.1С и говори за „доброволно поискване”, докато Конвенцията изисква „доброволно установяване”. Разликата е очевидна. Всякакви други разпоредби, включително тези на чл. 13 и чл. 16 ЗУБ, които са в противоречие или допълнение на Конвенцията, не следва да намират приложение като основание за изключване, отнемане или прекратяване на статут на бежанец по силата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България. Съгласно този текст международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната и имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат. Статутът на бежанец дава на чужденеца, на който е предоставен, правата и задълженията на български гражданин. Това е така, защото същността на особената закрила е да се замести липсващата или разпадналата се връзка между чужденеца и неговата собствена държава до степен, водеща до преследване. Или иначе казано, статутът на бежанец е сурогат на публичноправното отношение държава-гражданин. Що се касае до лицата без гражданство, изследва се страната на тяхното постоянно местоживеене. Въпреки това съществува разлика между статута на бежанеца и този на българския гражданин и тя се очертава от определен кръг права, които законът резервира изключително за българските граждани. Чл. 32, ал. 1 ЗУБ сочи тези изключения, според които бежанците с предоставен статут нямат: - право да участват в избори за държавни и местни органи, в национални и местни референдуми, както и да участват в създаването и да членуват в политически партии; - да заемат длъжности, за които със закон се изисква българско гражданство; да бъдат военнослужещи; - други ограничения, изрично предвидени със закон. Това е един изключително либерален режим, далеч надвишаващ предвиденото в Конвенцията като минимален кръг от права, които приемащата държава трябва да осигури за признатите бежанци. Подход, който продължава традицията на Закона за бежанците (отм.)и може единствено да бъде приветстван, защото способства за бързата интеграция на бежанците в българското общество, ползата от което е както за тях, така и за българската държава. Хуманитарният статут е третият вид особена закрила по ЗУБ и по силата на чл.9 се предоставя на чужденец, принуден да напусне или да остане извън страната си на произход или местоживеене по причина на заплаха за неговия живот, сигурност или свобода поради насилие, възникващо от ситуации като въоръжен конфликт, както и когато е изложен на опасност от изтезание или други форми на нечовешко или унизително отнасяне или наказание и по тези причини не може или не желае да се завърне в страната си на произход или местоживеене. Хуманитарен статут може да бъде предоставен и по други причини от хуманитарен характер или на други основания, предвидени в българското законодателство, както и поради причините, посочени в заключенията на Изпълнителния комитет на Върховния комисар на Организацията на обединените нации за бежанците. За разлика от хуманитарната закрила по чл. 10 от Закона за бежанците (отм.) хуманитарният статут е индивидуален статут. Особеното при него обаче е, че не се изследват обстоятелства на преследване, а обстановката в страната на произход и доколко в тази обстановка за конкретният чужденец е възникнала или е вероятно да възникне опасност от заплаха за живота, свободата или сигурността му или от изтезание или други форми на нечовешко или унизително отнасяне. Заплахата за живота, сигурността или свободата трябва да произтича от ситуация като на въоръжен конфликт. Причините за опасността от изтезание или други форми на нечовешко или унизително отнасяне по принцип са без значение, достатъчно да е налице обстановка, излагаща на опасност тези права. Очевидно е, че с хуманитарната закрила се защитават един много тесен, но основополагащ кръг от човешки права - правото на живот (чл. 28 от Конституцията), правото на лична свобода (чл.ЗО от Конституцията) и правото на свобода от мъчение, безчовечно или унижаващо отношение (чл. 29 от Конституцията). Това са все права, които защитават физическата цялост и неприкосновеност на личността, без чието спазване индивидът е застрашен в самото си съществуване. Докато статутът на бежанец изисква далеч повече предпоставки за неговото предоставяне, свързани с лична история на преследване по някой от петте признака, очертани в закона, при хуманитарния статут предпоставката е една - обективна опасност, застрашаваща живота, свободата или интегритета на чужденеца. Така, че макар на едно лице да е отказано предоставянето на бежански статут, защото не отговаря на строгата дефиниция на чл. 8(чл. 1А от Конвенцията), може да бъде предоставен хуманитарен статут при наличие на хипотезата на чл. 9 ЗУБ. Нормата на чл. 9 ЗУБ е приета от законодателя не само в изпълнение на Конституцията, но и на някои международни актове по защита на основните права на човека, ратифицирани от българската държава, като Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи и Конвенцията на ООН за предотвратяване на изтезанията. Държавата приема да даде разрешение за пребиваване на чужденец, чиито, наистина основни, човешки права са изложени на риск, като по този начин предотврати неговото връщане или експулсиране до държавата му на гражданство или местоживеене, където този риск съществува. Решението на законодателя да уреди предоставянето на хуманитарен статут в кръга на компетентност на Държавната агенция за бежанците е мотивирано от обстоятелството, че този административен орган вече се е занимал в една специална процедура с изследването на молба на чужденец, деклариращ липсата на закрила в собствената му държава за негови основни права. Така че логично би било да се използват вече проведените административнопроизводствени действия и установената история и да се задължи същия този орган да разгледа в светлината на събраните доказателства и възможността за предоставяне на другия вид особена закрила -хуманитарния статут, вместо да се натоварва друг орган с повторение на вече извършените действия, за да се вземе такова решение. Още повече че по принцип административният орган не е обвързан с правната квалификация, очертана с молбата, а тя следва да се изведе от органа пред вид фактическото основание на искането (Решение № 4117/20.07.1999г. по адм. д.№ 2335/99 г. на Върховния административен съд, III отделение, докладчик съдията Панайот Генков). Хуманитарният статут дава на чужденеца, на който е предоставен, правата и задълженията на чужденец с разрешение постоянно пребиваване (чл. 36 ЗУБ). В сравнение със статута на бежанец правата на чужденеца с хуманитарен статут са по-малко, но като се има предвид, че този статут ползва далеч по-разширен кръг от лица и се предоставя при наличието на далеч по-малко законови условия, това законодателно решение не може да бъде критикувано. Още повече че статутът на чужденците с разрешено постоянно пребиваване им позволява едно нормално съществуване и възможност за интеграция, включваща безусловно право на труд, неограничен достъп до системите на здравно и социално осигуряване и подпомагане и така нататък. Хуманитарният статут е временен статут по принцип (чл. 9, ал. З ЗУБ) за разлика от статута на бежанец, който е постоянен и може да бъде прекратяван или отнеман само на ограничително и императивно законово определени основания, далеч по-малко от, и без пряка връзка с основанията за предоставянето му. Хуманитарният статут може да се прекрати във всеки един момент, в който административният орган прецени, че са отпаднали причините за постановяването му. Тази преценка е свободна и не е обвързана от основания, визирани в международен акт. В този смисъл казаното по-горе за неприложимостта на чл. 12, т. 4, чл. 13, чл. 15, т. 5 и чл. 1б ЗУБ като основание за прекратяване или отнемане на статут на бежанец не важи за прекратяването или отнемането на хуманитарния статут. Тези текстове биха могли законосъобразно да се използват като основания за прекратяване или отнемане на предоставен хуманитарен статут. На последно място, хуманитарният статут се предоставя и на онези чужденци, намиращи се на територията на България, които са били признати като бежанци по мандата на Върховния комисар за бежанците към ООН (ВКБООН), съгласно чл. 10 ЗУБ. Мандатът на ВКБООН е нормативно уреден в Резолюция 428(V) от 14 декември 1950 г. на Общото събрание на ООН, с която резолюция е приет Статутът на Службата на Върховния комисар за бежанците при ООН. Съгласно този статут, под закрилата на представителствата (службите) на ВКБООН попада всяко едно лице, което отговаря на критериите, съдържащи се в Статута, и тези лица обикновено се наричат „бежанци по мандата”. Проблем възниква, ако едно лице получи признание от съответната служба на ВКБООН в България, но е получило и статут на бежанец, предоставен от Държавната агенция за бежанци. При колизията на норми между чл. 2, ал. З и чл. 10 ЗУБ предимство при приложение следва да намери нормата на чл. 2, ал. З, доколкото, от една страна, възпроизвежда норма от международен акт (чл. 5, ал. 4 от Конституцията), а от друга страна, статутът на бежанец е по-благоприятен от този на бежанец по мандата. Последният вид особена закрила по ЗУБ е временната закрила. Министерският съвет по силата на чл. 2, ал. 2 ЗУБ е органът, натоварен с предоставянето й при масово навлизане на чужденци или в изпълнение на заключенията на Изпълнителния комитет на ВКБООН и по призив на други международни организации. Критериите, с които МС е длъжен да се съобрази, за да постанови временна закрила, чл. 11 ЗУБ определя като масово навлизане на чужденци, които са принудени да напуснат страната си на произход или местоживеене поради въоръжен конфликт, гражданска война, чужда агресия, нарушаване на правата на човека или насилие в големи размери на територията на съответната страна, или в отделен район от нея, и по тези причини не могат да се завърнат там. Следователно временната закрила се предоставя по един изцяло обективен признак без каквато и да било връзка с конкретна индивидуална история. Единственото лично обстоятелство, което следва да се установи по отношение на определен чужденец, за да му се предостави временна закрила, е дали той бяга от страна на произход, която МС е обявил като държава, в която има въоръжен конфликт, гражданска война, чужда агресия, нарушаване на правата на човека или насилие в големи размери на цялата територия или определен район от нея. Разликата с хуманитарния статут е, че при него обективната обстановка все пак се съотнася към личността на чужденеца за преценка дали тази обстановка не поражда личен риск. Докато при временната закрила, от чисто практически подход, с оглед обстоятелството на масово нахлуване на голям брой чужденци, бягащи от една очевидна ситуация, която съставлява по принцип риск за живота и сигурността на голям кръг хора, се възприема групов подход, т. е. предоставя се закрила по групов признак, без изследване на индивидуалната история на всеки молител. Поради това временната закрила е срочна, тъй като се очаква, че в определен момент, по-рано или по-късно, ситуацията ще се умиротвори и военните действия или насилието ще бъдат преустановени. Именно по тази причина, както и с оглед груповия характер на закрилата, временната закрила се постановява с акт на Министерския съвет, в който като задължителни реквизити се съдържат описание на групите чужденци, за които се прилага тази закрила (обикновено определяни по страна на произход), началната дата на закрилата и срока й на действие. От характера на временната закрила произтичат и видът и кръгът на правата, очертаващи статута на чужденците, на които е предоставена. Това са предимно социални права, тъй като основният проблем, пред който временно закриляните чужденци са изправени, е да им бъдат осигурени базови условия за живот – храна, подслон и медицинска помощ до прекратяването на ситуацията на конфликт в страната им на произход. Чл.39 ЗУБ определя статута на временна закрила като включващ право на пребиваване в страната за срока на новата закрила. Ако в този смисъл трябва да се определи временната закрила с терминологията на ЗЧРБ, то налице е един особен вид краткосрочно или дългосрочно продължително пребиваване, в зависимост от постановения срок в рамките на една година (чл.82, ал.1 ЗУБ). Той може да бъде продължаван за срок до една година. През времето на закрилата чужденците разполагат с право на документ за самоличност, социално самоосигуряване, храна и подслон, облекло и медицинска помощ и обслужване. В заключение следва да се отбележи, че през последните години въпросите на миграцията и убежището придобиха първостепенна важност за международната общност. Макар че индустриализираните държави извличат много ползи от имигрантите, в тях все още се среща значителна обществена и политическа съпротива на всяка либерализация на съществуващата политика и режим в тази област. Създаването на действащи законови механизми и достъпни легални начини за влизане и пребиваване на чужденци е най-добрият подход за управление и контрол на миграционните процеси, които са неизбежна част от глобализиращия се свят. Обжалване на одобрените проекти по чл. 134, ал. 1 и 2 вр. чл. 136, ал. 1 и чл.132, ал. 1 от Закона за устройство на територията - Асен Запрянов, адвокат от Пловдив І. След реформата в ЗУТ (ЗИДЗУТ – ДВ, бр. 65/22.VІІ.2003 г.) Върховният административен съд застава на становище, че общите устройствени планове (ОУП) и подробните устройствени планове (ПУП) могат да бъдат обжалвани пред компетентния съд, чието решение е окончателно, като под израза “компетентен съд” се разбира само въззивната инстанция (окръжните съдилища). От тук е изводът, че касационно обжалване в случая е изключено, тъй като решението на въззивния съд не подлежи на обжалване. В тази насока са издадени Определение № 8620/30.ІХ.2003 г. по адм. д. № 4924/2002 г. на ВАС-ІІ, публ. в сп. “Административно правосъдие”, бр. 5, 2003 г., с. 82-83, Определение № 11, 974/18.ХІІ.2003 по адм.д. № 8735/2003 г. на ВАС-ІІ, Опр. 12237/29.ХІІ.2003 г. по адм. д. № 9147/03 на ВАС-ІІ и др. Цитираните определения се позовават на изменението на чл. 136, ал. 1, съдържащо сега препращане към условията и реда на раздел ІІІ от Глава седма на ЗУТ за условията, реда на изработване, съгласуване, обявяване и влизане в сила на проектите за изменения на устройствените планове. Обръща се внимание на това, че до цитираното изменение предишната редакция на чл. 136, ал. 1 ЗУТ не уточняваше кога и при какви предпоставки влизаха в сила ОУП и ПУП, поради което до това изменение са се прилагали общите разпоредби на ЗАП и ЗВАС относно обжалването на актовете по чл. 134 ЗУТ. Важно е да се изтъкне, че тази нова практика на ВАС по обжалване и влизане в сила на ОУП и ПУП възприема недопустимост на касационните жалби и срещу решения на въззивните инстанции по отношение на заварените от цитираното изменение случаи. Прието е, че “разпоредбата на чл. 136, ал. ........ ЗУТ има процесуален характер и действа за в бъдеще, след като в Преходните и Заключителни разпоредби на ЗУТ не е поставено друго относно висящите производства”. Тази постановка относно процесуалния характер на чл. 136, ал. 1 ЗУТ е приета независимо от констатацията, че “Към момента на издаването на заповедта, приложим материален закон е Закона за устройство на територията” и че в чл. 215 ЗУТ е установена компетентността на съдилищата, разглеждащи споровете по този закон, в случаите на обжалване на устройствени планове или техните изменения компетентен дза разгледа спора е съответният Окръжен съд, което води до извода, че решението на този съд съгласно чл. 132, ал. 1, т. 3 ЗУТ е окончателно и не подлежи на касационно обжалване по реда на чл. 33 ЗВАС” (Опр. 11974/2003 г. ВАС-ІІ). Мисля, че нормата на чл. 136, ал. 1 ЗУТ има смесен характер както процесуален, така и материално правен (подобно на нормите на чл. 288, ал. 2 и ал. 3 ГПК), особено що се отнася до заварените случаи към влизане в сила на новата редакция на текста. Но при така ясно установената настояща практика на ВАС по повдигнатия въпрос страните в съдебно- административното производство задължително следва да се съобразяват с нея . В случая е налице специален закон, изключващ общата разпоредба на чл. 44 ЗАП за двуинстанционно съдебно-административно производство. Цитираната нова практика на ЗАП безспорно има обосновка и в нормата на чл. 219, ал. 1 ЗУТ, според която “за постъпилите жалби и образуваните производства по тази глава (б.м. – глава деветнадесета) се прилагат разпоредбите на чл. 126б – 126д ГПК”, т.е. бързото производство. Не бива обаче да се забравя, че тук обжалването на одобрените проекти за устройствени планове пред въззивната инстанция предпоставя пълнота на съдебното дирене, тъй като решението й е окончателно и не подлежи на касационно обжалване. Поради това приложението на чл. 126д ГПК в тези случаи се очерта като редовна практика (разглеждане на делото по общия ред, ако съдът установи фактическа или правна сложност на случая). Тази необходимост от цялостно изясняване на процеса следва и от приетото в практиката на ВАС, че по отношение на въззивното съдебно-административно производство не се прилагат ограниченията на служебното начало в процеса и съдът е длъжен да участва дейно в изясняването на действителните права и отношения между страните, като е длъжен да им указва, че за определени обстоятелства от значение за решаване на делото не сочат доказателства . Бързината в производството във връзка с постъпили жалби и по съдебните производства по глава деветнадесета на ЗУТ налагат и преосмисляне на практиката при постановяване на положителни решения от съда. Отменяването на чл. 151 и чл. 152 ЗТСУ – отм. при реформата в ЗТСУ / ЗИДЗТСУ – ДВ, бр. 31/17.ІV.1990 г., доведе до отрицателни резултати относно бързината в производството. Отпадна възможността съдът, одобрил застроителния план, служебно да го измени във връзка с решението на съда (чл. 141, ал. 2 ЗТСУ – отм.). А това в никакъв случай не допринася за бързото решаване на спора по делото . Намирам за неоправдано следването на тази практика по приложението на ЗТСУ – отм. за периода от 20.ІV.1990 г. до 30.ІІІ.2001 г. и при действието на ЗУТ, тъй като между двата закона – отменен и действащ, има съществени различия. Тези различия позволяват частично изменение на ПУП, доколкото не се касае до специфичния случай по чл. 42, ал. 3 ЗАП. ІІ.
Изразът “компетентният съд”, съдържащ се в чл. 132, ал. 1, т. 3 ЗУТ (спадащ към раздел ІІІ от глава седма) означава административен съд, съответно административно отделение на Окръжен съд и Второ отделение на ВАС, а цитираният текст изобщо не е претърпял промяна при упоменатия ЗИДЗУТ. Следователно не е налице отклонение от общия принцип на чл. 44 ЗВАС за двуинстанционно производство при обжалването на индивидуалните административни актове. И преди и след 25.VІІ.2003 г. чл. 132, ал. 1, т. 3 ЗУТ съществува непроменен при прилагането на раздели ІІІ и ІV на глава седма от ЗУТ (чл. 124-136), както и на глава деветнадесета от закона (чл. 213-219). Съвсем неправдоподобно е застъпено схващане в цитираната практика на ВАС-ІІ, че от цитираното по-горе допълнение (ин фине) на ал. 1 на чл. 136 ЗУТ произтичал извод за едноистанционно съдебно-административно производство относно индивидуалните административни актове, отнасящи се до одобряване на проекти за ОУП и ПУП при обжалване за законосъобразността на същите. Упоменатото допълнение всъщност съставлява неоправдана тавтология и нищо чудно да отпадне при бъдещето изменение на ЗУТ (както бе прередактиран чл. 156 ЗУТ). Заслужава да се отбележи, че и в двата обстойни цялостни коментара на ЗУТ, разглеждащи и измененията, настъпили след 25.VІІ.2003 г. , въпрос за отпадане на касационното обжалване относно случаите на горната спорна практика на ВАС-ІІ изобщо не се засяга. А това означава, че авторите на тези коментари споделят разбирането ни за непромененото положение при обжалване решенията на въззивната инстанция, отнасящи се до обжалване на одобрени проекти на ОУП и ПУП, както и че касационното обжалване предпоставя гаранция за спазване на правата на гражданите във всички случаи на съдебно обжалване на индивидуалните административни актове. От всичко изложено по-горе става ясно, че е налице противоречива практика по административни дела, отнасящи се до обжалване на одобрени проекти за ОУП и ПУП. А това налага издаването на Тълкувателно решение от ОС на ВАС за уеднаквяване на практиката. ІІІ.
Така с Определение № 2224/29.ХІІ.2003 г. по адм. д. № 9082/2003 г. на ВАС-ІІ по същите съображения в цитираните по-горе Определения е била оставена без разглеждане касационната жалба срещу решението на въззивната инстанция, отнасящо се до отказ на Общинската администрация за измени влязъл в сила ПУП. В този последен случай изобщо не е налице обжалване на одобрен проект, друг би бил въпросът, ако се обжалваше издадена заповед за изменение на влезлия в сила ПУП. Тогава с оглед цитираната практика на ВАС – ІІ за недопустимост на касационно обжалване на решения на ОС, постановени по одобрен проект за ПУП, такъв отказ от разглеждане на касационна жалба след 25.V.2003 г. би могъл да бъде възприет като отговарящ на постановките в цитираните предходни определения. Но случаят очевидно не е такъв и това потвърждава допълнително необходимостта от издаването на Тълкувателно решение за уеднаквяване на практиката. ІV.
Тук обаче ича една особеност, на която заслужава да се спрем. Чл. 49, ал. 3 от ЗКИР предвижда обжалването на одобрените проекти за кадастрални планове от АК да става по реда на ЗАП пред Окръжните съдилища (по местонахождението на имота – б.м.), а АК публикува в Държавен вестник заповедите за одобряване на проекти за кадастрани планове на селища и селищни образувания с упоменаване в заповедта, че тя подлежи на обжалване пред Софийския градски съд . Възниква резонният въпрос дали така публикувана заповед на АК изобщо поражда правно действие предвид несъобразяването й с чл. 49, ал. 3 ЗКИР? Дали тук се касае за действителен, макар и засегнат от дефект, индивидуален административен акт, или се касае за нищожен акт. В заключение ще припомним общия принцип, че тълкуването, което съдът извършва, трябва да държи сметка за приложното поле на нормата, очертано в нейния хипотезис, а не да води до изменението му. Такова изменение е допуснато с цитираните по-горе Определения на ВАС – ІІ, тълкуващи цитираните текстове (чл. 136, ал. 1 и чл. 132, ал. 1, т. 3 ЗУТ), в резултат на което е възникнала горната спорна практика. Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения (обн., ДВ, бр. 64 от 23.07.2004 г.) Изтегляне 0.67 Mb. Сподели с приятели:
|