Доклад на комисията до съвета и до европейския парламент

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM (2008), 181 окончателен

SEC(2008) 446

Настоящият доклад се представя на Европейския парламент и Комисията в съответствие с изискването за отчетност, постановено в член 23 от Регламент (ЕО) № 1717/2006 на Европейския парламент и Съвета от 15 ноември 2006 г., който установява създаването на Инструмент за стабилност (Регламент ИзС). Този член гласи:

„Комисията прави проверка на напредъка, постигнат в изпълнението на предприетите мерки съгласно настоящия регламент, и предоставя на Европейския парламент и на Съвета годишен доклад за реализирането на помощта. Докладът е адресиран също така и до Европейския икономически и социален комитет и до Комитета на регионите. Докладът съдържа информация относно мерките, финансирани в предходната година, и информация за резултатите от наблюдението, оценяването и изпълнението на поетите бюджетни ангажименти и плащания, разпределени по страни, региони и области на сътрудничество“.

Настоящият доклад се представя също така и като допълнение на вече предоставената информация в съответствие с изискването за отчетност по член 6, параграф 6 на Регламент ИзС, който гласи:

„Във възможно най-ранна фаза след приемането на Изключителните мерки за подпомагане — и при всички случаи в рамките на седем месеца след предприемането на това действие — Комисията докладва на Европейския парламент и на Съвета като предоставя обзор на съществуващия и планиран отговор на Общността, включвайки приноса, който ще бъде внесен чрез други финансови инструменти на Общността, статута на съществуващите Стратегически документи за една или няколко държави, както и ролята на Общността в по-мащабните международни и многостранни ответни действия. Този доклад посочва още дали Комисията възнамерява да продължи Изключителните мерки за подпомагане и, ако е така, да посочи за какъв период“.

Настоящата практика, установена от Комисията през 2007 г., се състои в това Комисията да информира систематично Европейския парламент и Съвета за Изключителните мерки за подпомагане, които предстои да бъдат подкрепени по линия на ИзС като част от ответната реакция на ЕС при случаи на криза. Поради необходимостта да се спазват изискванията за отчетност на всяка отделна разработвана програма, има предложение настоящият и следващите годишни доклади да се използват за осъвременяване на Общия план за реализация, като се включват всички текущи мерки, описани по-горе, както и тези аспекти, за които не е било възможно да се предостави текуща информация при започването на изпълнението.

В продължение на няколко години приносът на Комисията за реакцията на Съюза при кризисни ситуации се осъществяваше чрез външните инструменти на Общността, било то в отговор на природни бедствия или при политически кризи в трети страни, като в последния случай този принос често беше съпроводен от Съвместните действия на ЕС, определени от Общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) и от Европейската политика за сигурност и отбрана (ЕПСО). Между 2000 г. и 2006 г. Механизмът за бързо реагиране на ЕС (RRM) изпълняваше тази роля по отношение на ответни реакции в случаи на нехуманитарни кризи. Въпреки скромните финансови пакети (от порядъка на 30 млн. EUR) и въпреки строгите ограничения за продължителността на програмите (за максимален период от шест месеца), проектите, финансирани по линия на Механизма за бързо реагиране, изиграха важна роля в редица ангажименти на ЕС за ответна реакция при кризи, като в много случаи дадоха начален тласък на програми, които спадат към географските инструменти или допълват действията по ОВППС/ЕПCО. Механизмът за бързо реагиране беше успешно използван в отговор на кризата в Афганистан, в случая с бедственото цунами, както и за мирния процес в Аче, за мисията за гранична помощ на Европейския съюз в Република Молдова и Украйна, също така в отговор на редица други кризи в Африка, Латинска Америка, Западните Балкани и Близкия изток.

Въвеждането на Инструмента за стабилност (ИзС) през 2007 г. значително увеличи възможностите на Комисията за ответна реакция при криза, доколкото компонентът за ответна реакция при криза представлява най-голямата съставна част на този нов инструмент (малко над милиард и половина евро от цялата сума за седем години, възлизаща средно на два милиона евро)¹. В сравнение с Механизма за бързо реагиране, компонентът за ответна реакция при криза, предвиден в ИзС, представлява значително увеличение по отношение на финансовите средства (93 млн. EUR през 2007 г. и средно по 230 млн. EUR на година за ответни реакции при криза в периода 2007-2013 г.) и по отношение на продължителността на програмите (18 месеца, с възможност за продължаване при определени условия). В Раздел II от настоящия доклад и в Работния документ на службите на Комисията, в анекс, се съдържат мерките, съгласно член 3 на Регламент ИзС, а именно „помощ в случаи на кризисни ситуации или на възникващи кризи“. Компонентът на ИзС, известен като „ответна реакция при криза“, е под пряката отговорност на отдел А на ГД „Външни отношения“ (DG RELEX) на Европейската комисия, като в етапа на изпълнение нараства участието на делегациите на Комисията в трети страни.

ИзС съдържа също така и дългосрочен компонент, който осигурява „помощ в контекста на стабилни условия за сътрудничество“. Мерките, програмирани в съответствие с ИзС включват:

Два допълнителни приоритета съгласно член 4, параграф 1 са заплахите за инфраструктурата от изключителна важност и мащабните заплахи за общественото здраве, които имат потенциално международно измерение. Последните изброени области са нови и ще се нуждаят от задълбочена подготовка, с цел да се изготвят специфични програми. Комисията възнамерява да се спре отново на тези две области в последващи индикативни програми.

Стратегията за периода 2007-2011 г. и Индикативната програма за периода 2007-2008 г. съгласно член 4 на ИзС получи единодушно положително становище от страна на Комитета на ИзС, както и положителното становище на Европейския парламент и беше одобрена през август 2007 г. Този компонент се планира от ГД „Външни отношения“, но пряка отговорност за ръководството му носи Службата за сътрудничество EuropeAid (ГД AIDCO). Този компонент е описан в Раздел IV на настоящия доклад.

2. „Мерки за изграждане на капацитет в предкризисни и следкризисни ситуации“ по член 4, параграф 3 на Регламент ИзС, оттук нататък наричан „готовност за действие при кризи“. За периода 2007-2008 г. за този компонент бяха предвидени 15 млн. EUR, от които 7 млн. EUR бяха предвидени за 2007 г. Този компонент, който също се ръководи централно от ГД „Външни отношения“ отдел А, е описан в Раздел III на настоящия доклад.

За да може ЕС да играе засилена роля като участник във външната политика и политиката за сигурност, трябва да има ефективна възможност да реагира при кризисни ситуации в трети страни, да подпомага за връщането на тези страни по пътя на устойчиво развитие. Укрепването на възможностите на Съюза да реагира на кризи, възникнали по света, включва както в подсилване на инструментите, които са на разположение на Съюза (инструменти за управление на граждански и военни кризи, дипломация и също така помощи за развитие и търговска политика), така и в осигуряване на гаранции, че тези инструменти могат да бъдат привеждани в действие заедно като съгласувано цяло. ИзС представлява важно допълнение към Инструментите на Общността за ответна реакция в критични ситуации, като други такива инструменти са хуманитарната помощ², гражданска защита ( чрез на центъра за информация и мониторинг (ЦИМ)³, или чрез други външни финансови инструменти, в случаи когато те биват прегрупирани като ответна реакция при критична ситуация)⁴. Тези инструменти на Общността, заедно със Съвместните действия на ЕС съгласно ОВППС/ЕПСО), стоят в основата на възможността на ЕС за ответни реакции при криза.

Поради самия си характер програмите за ответна реакция при кризи на ИзС не могат да бъдат предварително планирани. Те се разработват в отговор на кризисни ситуации или на възникващи кризи, когато другите финансови инструменти на ЕО не могат да осигурят помощ достатъчно бързо. В повечето случаи ИзС може да бъде мобилизиран при възникване на нова голяма политическа криза или природно бедствие, или при появила се възможност за предотвратяване на криза, или при благоприятна възможност за напредък при разрешаването на конфликт, или при необходимост да се гарантират условия, необходими за предоставяне на помощ от ЕО. Използвани в отговор на политически кризи, мерките на ИзС, са, в редица случаи, разработвани и привеждани в действие паралелно с действията по ОВППС/ЕПСО.

Въпреки че отговорността да предлага нови мерки по ИзС се пада на ГД „Външни отношения“ на Комисията, и въпреки че е от изключителната компетентност на Комисията да взима решения и да привежда в действие програмите по ИзС, все по-често идеите за нови програми по ИзС се развиват по гъвкав начин чрез дискусии с редица участници в рамките на ЕС (други Генерални дирекции и служби на Комисията, Представителствата, също така Съвета или отделните държави-членки, Европейския парламент...), или с участието на широката международна общност (властите на страните ползватели, агенциите на ООН, двустранните партньори), или с представители на гражданското общество. Компонентите на програмата се определят на основата на оценка на нуждите и на ключовите проблеми, на които трябва да се обърне внимание в дадена кризисна ситуация. Понякога проектите се разработват от служители на Комисията от самото им начало, докато в други случаи предложения за проекти, които са в напреднала степен на изпълнение, се приемат от НПО или международни организации. След първоначалния оглед на предложенията от гледна точка това дали са правно допустими и практически приложими, обикновено е необходима опознавателна работа и преговори с участващите партньори.

Процедурите за одобрение на ИзС са създадени, за да гарантират бързо приемане на програми, като в същото време оставят възможност за необходими консултации нагоре по веригата и за съгласуване. За разлика от други хуманитарни акции на ЕК, които се разгръщат в рамките на няколко дни или седмици, сроковете за привеждане в действие на програмите по ИзС — от първоначалната оценка на нуждите до първите действия на място — са от порядъка на два или три месеца. Това е разбираемо: докато хуманитарните акции нямат политически характер и позволяват бързо изпълнение, действията по ИзС са твърде политически по своя характер и не е възможно да се привеждат в действие лесно и без необходимите политически консултации в рамките на ЕС, властите на държавите и с останалите междунродни участници.

II.3. Програми за ответни реакции при криза по ИзС, одобрени през 2007 г.

Компонентът „ответни реакции при криза“ на Инструмента за стабилност представлява частта от бюджета по дял 19.06 (91 млн. EUR за 2007 г.)⁵. Тази отпусна сума беше почти напълно използвана през 2007 г. консумацията на бюджетни кредити за поети задължения достигна 99% от предоставената сума, докато консумацията на бюджетните кредити за плащания достигна 68% от предоставената сума⁶ (виж подробности в приложението). Въпреки че пълното усвояване на предоставените бюджетни кредити не е a priori цел на инструмент от такъв характер, все пак високата степен на усвояване на бюджетните кредити за поети задължения показва, че е било възможно да бъдат изразходвани повече средства. Затова програми, които вече бяха разработени, трябваше да бъдат отсрочени за приемане в началото на 2008 г. Това показва целесъобразността на предвидените увеличения по тази бюджетна статия през финансовите перспективи.

Мерките, приети през 2007 г., се различават, както в географско, така и в тематично отношение: читателят може да направи справка в приложенията на сбитите описания на проектите и в обобщителната таблица. Редица програми, приети през 2007 г., вече започнаха да дават конкретни резултати.

В Близкия Изток — за програми в Ливан, окупираните палестински територии и в подкрепа на иракските бежанци в Сирия бяха отделени приблизително 19,7 млн. EUR или 22% от фондовете (виж приложението за подробности).

В Западните Балкани — 10 млн. EUR бяха усвоени за подкрепа на текущите разходи на Международния граждански център (МГЦ) в Косово (виж приложението за подробности).

В Латинска Америка и Карибите — 9 млн. EUR (около 10% от сумата) бяха използвани за програми в Колумбия, Хаити и Боливия (за подробности виж приложението).

Накрая, в Азиатско-Тихоокеанския регион — 5,9 млн. EUR, или около 6 % от общата сума бяха предоставени за програми по ИзС в Афганистан, южен Тайланд и Бирма/Мианмар (за подробности виж приложението).

В допълнение на изброените одобрени програми и подкрепени мерки, през 2007 г. бяха финансирани редица подготвителни мерки (напр. експертни оценки на мисиите) като насока за свързани с тях програми, които е възможно да бъдат предложени по ИзС през 2008 г. (за подробности виж приложението).

Делегациите на Европейската комисия в страните ползватели гарантират непосредственото и редовно наблюдение на всички програми по ИзС. В много случаи делегациите са пряко отговорни за изпълнението на помощните програми. Предвид на това, че първите програми по ИзС са приведени в действие само от няколко месеца до този момент не са били изготвяни оценки.

II.4. Първите уроци, научени през 2007 г.

Първата година на действие на компонента за ответна реакция при криза по ИзС беше успешна. Въпреки че средствата и структурите не бяха оптимални, бюджетът за ответна реакция при криза за 2007 г. беше напълно ангажиран (виж приложението). Одобрените програми спомогнаха за усилията за ответни реакции при кризи по целия свят, като допълваха с успех ( и понякога с решаваща намеса) другите мерки за ответни реакции при криза на ЕС.

В тематично отношение, няколко от подкрепените програми извлякоха полза от паралелната политика и идейното развитие на ниво ЕО/ЕС и най-вече от последните съобщения/насоки като реформата в областта на сигурността (SSR), Програмата за разоръжаване, демобилизация и реинтеграция (DDR), насоките за интегрирано управление на външните граници (IBM), нестабилните държави и тн.

По отношение на географското разпределение се счита за важно кризите да бъдат разрешавани на местата, където възникнат, без да се правят съзнателни опити за създаване на баланс между отделните региони. Например, през 2007 г. не бяха финансирани програми в региона на ОНД; въпреки това в миналото там бяха финансирани значителни по размер програми (Мисия на ЕС за оказване на съдействие в областта на граничния контрол на Република Молдова EUBAM Молдова), като има вероятност същият регион да получи финансиране през 2008 г. (Съдебна и конституционна реформа в Киргизката република). Също така, през 2007 г. бяха изразходвани относително по-малко средства за Азия, но през 2008 г. се подготвят големи програми за Бангладеш, Непал и др.

III. Компонентът за готовност при криза на инструмента за стабилност (статия 4.3, бюджетен ред 19.06.01)

В допълнение на описания компонент за ответна реакция при криза, който е значителен по големина и продължава да нараства, Инструментът за Стабилност внася новост като въвежда компонент за „готовност при криза“ (7 млн. EUR през 2007 г. и още 8 млн. EUR през 2008 г). Замислен като ново Партньорство за поддържане на мира, този компонент има за цел да мобилизира и да привлече гражданския опит в дейности за поддържането на мира. Той ще се съсредоточи главно върху това укрепи пряко капацитета нагоре по веригата на съответните партньори да реагират бързо на кризисни сценарии, и ще се занимава най-вече с организации на гражданското общество, но също така и с международни организации и съответните агенции на държавите-членки на ЕС. Работата по Партньорството за поддържане на мира е предмет на ползотворен и продължаващ диалог със съответната подгрупа към комисията по външни работи на Европейския парламент.

Годишната програма за действие (AAP) за 2007 г. беше приета през декември 2007 г въз основа на Стратегията и на Индикативната програма за периода 2007-2008 г. Годишната програма за действие е съсредоточена в следните действия:

1. 
   Подкрепа за Международния център за наука и технология в Москва (МЦНТ) и Научно-технологичния център в Украйна, Киев (НТЦУ) — Сума: 15 млн. EUR
   
2. 
   Система за управление на познанието по трафика, свързан с химична, биологична, радиологична и ядрена защита — Сума: 1 млн. EUR
   
3. 
   Борба срещу трафика на ядрени и радиоактивни материали в държавите от бившия Съветски съюз — Сума 5 млн. EUR
   
4. 
   Помощ за контролиране на износа на стоки с двойно предназначение — Сума: 5 млн. EUR
   

1. 
   Механизъм за подкрепа на експерти — Сума: 3,8 млн. EUR
   
2. 
   Борба срещу трафика на дрога от/към Афганистан — Сума: 5,2 млн. EUR през 2007 г.
   

Службата за сътрудничество EuropeAid в момента работи върху изготвянето на Годишната програма за действие за 2008 г.

Що се отнася до противопехотните мини, заслужава да се припомни, че ИзС не е създаден като инструмент, който да замести — правно или финансово — отменения бюджетен тематичен ред за противопехотните мини (ППМ). Основните фондове за финансиране на обезвреждането на мини следва да идват от географските инструменти и инструментите за развитие (Инициативата за отбранителните възможности (DCI), инструментът за предприсъединителна помощ (ИПП), Европейският инструмент за добросъседство и партньорство (ENPI) и освен това Европейският фонд за развитие) или от инструмента за хуманитарна помощ в случаи на кризисни ситуации.