Доклад за резултатите от извършен одит на финансовото управление на Община Сливен за периода от 01. 01. 2006 г до 31. 12. 2008 г

В резултат от извършения одит е съставен одитен доклад № 0012000409, приет с решение № 77 / 25.03.2010 г. на Сметната палата.

Целите на одита са да се оценят законосъобразността на управлението на бюджетните средства и дейности, законосъобразността на управленските решения при възлагане на обществени поръчки и адекватното и ефективно функциониране на прилаганите контролни дейности при управлението на бюджетния процес, при възлагането на обществени поръчки и изпълнението на сключени договори за доставки, услуги и строителство.

Община Сливен е юридическо лице, първостепенен разпоредител с бюджетни кредити и е административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление. В структурата на общината има 35 кметства и 9 кметски наместничества. Второстепенните разпоредители с бюджетни кредити са 89 на брой.

В обхвата на одита са включени: проверка на изпълнението на дадените от Сметната палата препоръки от предходни одити; спазване на законовите изисквания при съставянето и изпълнението на общинския бюджет за 2008 г.; спазване на законовите разпоредби за възлагане на обществени поръчки; оценка на адекватността и ефективността на системата за финансово управление и контрол (СФУК) на общината.

Не са включени в обхвата на одита следните области: организацията на бюджетния процес за 2006 и 2007 г. (предмет на предишни одити на Сметната палата, препоръките от които са изпълнени от кмета и общинския съвет); администрирането на местните приходи за 2007г. (предмет на одит от Сметната палата през 2008 г.); разходите за заплати, осигурителни вноски и стипендии, поради установен нисък риск при предварително проучване и наличие на специализирани контролни органи за проверката им. Същото се отнася за разходите за командировки, вода и електрическа енергия, лихви и субсидии за безплатни пътувания, които са несъществени като стойност или са заплащани по държавно-регулирани или фиксирани цени; отдаването под наем и аренда на недвижими имоти и управлението на спортните имоти – общинска собственост (обект на одит от Сметната палата през 2007 г. Констатираните нарушения са отстранени от ръководството на общината в изпълнение на дадените препоръки); счетоводната система (извършени са проверки при предходни одити за заверка на годишните финансови отчети на общината през 2006 и 2007г., при които са установени незначителни грешки и нередности, отстранени по време на заверките на отчетите). Одитната извадката е формирана на базата на използван критерий „най-висока стойност на обществените поръчки”.

Ръководител на одитирания обект за периода на одита е Йордан Лечков, кмет на Община Сливен, който, съгласно чл.6, ал.1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС), носи управленската отговорност.

В законоустановения срок, по чл. 39, ал. 3 от Закона за Сметната палата (ЗСП), по одитния доклад е постъпило становище от ръководителя на одитирания обект, в което се съдържат възражения по констатациите и оценките от одитния доклад. По постъпилото становище е изготвено заключение по чл. 39, ал. 5 от ЗСП, от директора на Териториално поделение - Бургас.

Проектобюджетът на общината е разработен в съответствие със задачите, заложени в общинския план за развитие, прогнозата за местните данъци и такси, анализа на общинската собственост, заявките на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити и други нормативни изисквания.

Бюджетната процедура е стартирала с утвърждаването на бюджетен календар от кмета на общината. В него са формулирани задачите по изготвянето на бюджета. Проведено е публично обсъждане на проекто-бюджета. Проекто-бюджетът за 2008, съставен по пълна бюджетна класификация, е внесен в общинския съвет, където е разгледан в комисиите.

Бюджетът на Община Сливен за 2008 г. е приет от общинския съвет след срока, определен в чл. 12 на Закона за общинските бюджети (ЗОБ). Съгласно приетия бюджет, приходната част на бюджета е определена на 160 700 хил.лв., от които приходи за държавни дейности 28 200 хил.лв. и приходи за общински дейности в размер на 132 500 хил.лв. Предвидено е разходите да бъдат в размер на 160 700 хил.лв., разпределени по функции, групи и дейности. В програмата за капиталовите разходи са предвидени 486 обекта за изграждане, основен ремонт и придобиване на материални и нематериални активи за 100 945 хил.лв., от които 2 284 хил. лв. с целева субсидия по чл. 10, ал. 1 от ЗДБ на РБ за 2008 г. Определен е максималният размер на общинския дълг – до 13 млн. лв.

През годината общинският бюджет е актуализиран четири пъти от общинския съвет. Измененията са направени в съответствие с чл. 18 от ЗОБ.

Съставени са периодични и годишен отчет за изпълнението на бюджета.

Отчетът на бюджета за 2008г. е приет от общинския съвет. Отчетните данни показват изпълнение на бюджета в размер на 81 158 хил.лв. по приходната и съответно по разходната част /50 % от планирания размер/. Анализът на тази разлика показва, че възможностите за събиране на общинските приходи са надценени. Надценени са най-вече възможностите на общината да реализира приходи от продажба на недвижими имоти. Фактическото свиване на бюджета се е отразило на местните разходи, като изпълнението на капиталовите разходи е 26% от планираните.

Изпълнението на бюджета за 2008 г. е законосъобразно. Разходите по бюджета са извършени до размера на постъпилите приходи и до размера на бюджетните кредити, с което са спазени изискванията на чл. 22 от ЗОБ и чл. 34 от НСИООБ. При планирането на собствените приходи не е оценен правилно рискът, в резултат на което неизпълнението на постъпленията от продажби на общински имоти е довело до драстично намаление на приходите в бюджета на общината.¹При планиран размер на приходите в размер на 160,700 хил. лв. постъпленията са 81,150 хил.лв., в резултат на което са намалени и разходите.

Проверени са 36 досиета за капиталови разходи по сключени от общината договори за изграждане, ремонт и реконструкция на обекти по плана за капиталовите разходи.

При проверката са установени нарушения на договорната дисциплина, изразяващи се в липса на реквизити в договорите, необосновано удължаване на срока на изпълнение на договорите, забавяне на плащането от страна на общината – поради липса на средства, неспазване на първоначално договорените срокове и др.²

От 2006 г. в общината функционира звено „Обществени поръчки” с предмет на дейност планиране, подготовка и провеждане на процедурите по Закона за обществените поръчки (ЗОП) и Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки (НВМОП). Със заповед на кмета на общината е възложено на директорите на дирекции да определят потребностите от обществени поръчки при изготвянето на проекто-бюджета на общината за съответната година. В заповедта не са определени длъжностни лица - заявители на обществени поръчки за застраховки, консумативи за хардуер, медикаменти, инвеститорски контрол и строителен надзор за строително-монтажни работи (СМР).

За осигуряване на публичност и прозрачност, ЗОП /ред. ДВ бр.37/2006 г./ изисква от възложителите да изпращат до "Държавен вестник", до Агенцията за обществени поръчки (Агенцията) и до Европейската комисия предварителни обявления за всички процедури за възлагане на обществени поръчки или за сключване на рамкови споразумения над определените в закона стойности, които възнамеряват да открият през следващите 12 месеца. До Агенцията следва да се изпращат и годишни статистически отчети за проведените процедури за възлагане на обществени поръчки. При одита се установи, че от общината не са изпратени:

а) Предварително обявление до Европейската комисия за обществените поръчки от 2007 г. „Предоставяне на дългосрочен кредит в размер на 11 000 000 евро” и „Сметоизвозване на твърди битови отпадъци...”, с което е нарушен чл. 45а, ал. 3 от ЗОП.

б) Годишни статистически отчети за проведените процедури за възлагане на обществени поръчки през 2007 г. и 2008 г. до Агенцията, с което не е спазен чл. 10, ал. 1 и ал. 5 от ППЗОП /ред. ДВ бр. 84/2007 г./. Допуснатото нарушение е поради невъзложена отговорност на лице от общинската администрация.
2.2. Провеждане на процедури и сключване на договори за възлагане на обществени поръчки за 2007 г. и 2008 г.

През одитирания период в Община Сливен са проведени 136 процедури за възлагане на обществени поръчки. Одитирани са общо 30 процедури за възлагане на обществени поръчки през 2007 г. и 2008 г., от които 25 процедури, проведени по реда на ЗОП, и 5 процедури, проведени по реда на НВМОП. Одитната извадка е формирана на база на критерий „най-висока стойност на обществената поръчка”.

Констатирано е неспазване на разпоредбите на ЗОП и НВМОП в следните случаи:

2.2.1. В нарушение на чл. 68, ал. 4 от ЗОП и чл. 38, ал. 3 от НВМОП, приложения, подлежащи на оценяване, на кандидати, определени за изпълнители, не са подписани от най-малко трима членове на комисията за разглеждане, оценка и класиране на офертите (Комисията), при процедурите:

а) Първо рамково споразумение „Реконструкция, модернизация, саниране, реставрация, основен ремонт и изграждане на нови сгради и обекти и съоръжения на техническата инфраструктура, благоустройствени мероприятия...” – неподписани са техническата оферта с гаранционните срокове за видовете СМР, препоръките за добро изпълнение и списъкът на основните договори за строителство;

б) „Предоставяне на дългосрочен кредит в размер на 11 000 000 евро” – неподписани са финансовата оферта, проектът на договор, декларацията за броя и стойността на сключените договори с общини, документът с присъден кредитен рейтинг и счетоводният баланс;

в) „Доставка на съдове за твърди битови отпадъци ” – неподписани са финансовата оферта, проектът на договор, справката за оборота на стоките, декларацията – списък на основните договори за доставки;

г) „Намаляване на популацията на бездомните кучета...” – не е подписана ценовата оферта;

д) „Извършване на дезакаризация на тревни площи, дезинсекция, канална и подова дератизация...” – неподписани са ценовото предложение, технико-икономическата обосновка, разрешението за пускане на пазара на биоциден препарат, доказателствата за качествено изпълнение на дейностите от техническото задание, гаранциите за своевременно изпълнение на техническото задание, описанието на мерките за опазване на околната среда, удостоверението за професионална подготовка на управителя на дружеството, удостоверението за притежавана правоспособност от министерството на здравеопазването, списъкът на техническите лица, декларацията за техническото оборудване на дружеството и референциите;

е) „Задължителна застраховка “Гражданска отговорност”, Доброволна застраховка “Злополука”, Застраховка “Автокаско”, Застраховка “Имущество” – неподписани са предложенията за отделните видове застраховки, писмото от Комисията за финансов надзор относно пазарния дял и писмото от Комисията за финансов надзор за технически резерви по видове застраховки;

ж) „Изграждане на нова сграда кметство с. Бинкос” – неподписани са допълнената оферта и обобщената сметка по части СМР.

2.2.2. Съгласно чл. 69, ал. 1, т.т. 1 и 3 от ЗОП и чл. 21, ал. 1, т.т. 1 и 3 от НВМОП, Комисията предлага за отстраняване от участие в процедурата участник, който не е представил някой от необходимите документи по чл. 56 от ЗОП и чл. 13 от НВМОП, както и който е представил оферта, неотговаряща на предварително обявените условия на възложителя. При проверката се установи:

а) В обявлението за обществената поръчка «Експлоатация и технологично поддържане на депо за ТБО с. Сотиря, Община Сливен» е изискано представянето на Сертификат за управление на качеството ISO 9001-2000. Въпреки непредставянето на изискващия се документ, Комисията е допуснала един от кандидатите до по-нататъшно участие в процедурата и впоследствие същият е определен за изпълнител.

б) В обявлението за обществена поръчка «Намаляване на популацията на бездомните кучета» е изискано представянето на доказателства за технически възможности. Участникът, определен за изпълнител, не е представил списък на основните договори с възложители на обществени поръчки; референция от възложител на обществени поръчки, описание на техническото оборудване. Въпреки непредставянето на изискващите се документи, кандидатът е допуснат до по-нататъшно участие и впоследствие е определен за изпълнител.

В посочените случаи комисиите не са предложили за отстраняване от участие в процедурите участници, които не са представили изискващи се документи по чл. 56 от ЗОП и чл. 13 от НВМОП, в нарушение на чл. 69, ал. 1, т.т. 1 и 3 от ЗОП и чл. 21, ал. 1, т.т. 1 и 3 от НВМОП.

2.2.3. С решение № РД 15-572 от 24.04.2008 г. кметът на общината е открил процедура „Разширение на училище "Паисий Хилендарски" с. Сотиря”. Видът на процедурата е «договаряне с покана», като посоченото правно основание е чл. 53, ал. 1, т. 10 от НВМОП за възлагане на допълнително строителство на същия изпълнител поради непредвидени обстоятелства. В решението на възложителя за откриване на процедурата не е мотивиран изборът на тази процедура, в нарушение на чл. 54, ал. 1 от НВМОП.

2.2.4. При процедурата за малка обществена поръчка за услугата «Намаляване на популацията на бездомните кучета» Комисията е съставила протокол за разглеждане, оценяване и класиране на офертите. В протокола не се съдържат оценките по всеки показател на обявения критерий „икономически най-изгодната оферта”, с което е нарушен чл. 41, ал. 1, т. 4 от НВМОП.

2.2.5. Съгласно чл. 73, ал. 3 от ЗОП и чл. 42, ал. 3 от НВМОП, възложителят изпраща на кандидатите решението, с което е обявил класирането на участниците и участника, определен за изпълнител, в тридневен срок от издаването му.

Решенията за класиране и за определяне на изпълнител са изпратени на кандидатите след законния срок със закъснение от един ден при процедурата „Саниране сграда ОДЗ Еделвайс”, седем дни при процедурата „Саниране училище с. Бяла” и три дни при процедурата „Разширение на училище "Паисий Хилендарски" с. Сотиря”.

2.2.6. В чл. 4, ал. 1 от проекта на договор от документацията за участие в откритата процедура „Сметоизвозване на твърди битови отпадъци от територията на Община Сливен” е записано: „Настоящият договор се сключва за срок от 180 месеца, считано от датата на подписването му”. На 21.11.2007 г. е сключен договор за изпълнение на обществената поръчка, като клаузата на чл. 4, ал. 1 е променена и е със следната редакция „Настоящият договор се сключва за срок от 180 месеца и влиза в сила от 02.01.2008 г.” С така сключения договор кметът на общината е нарушил разпоредбата на чл. 26, ал. 1 от ППЗОП, регламентиращ, че възложителите не могат да променят обявените от тях условия и други параметри на обществената поръчка.

2.2.7. При подписване на договорите за обществени поръчки определените за изпълнители лица не са представили документи от съответните компетентни органи за удостоверяване липсата на обстоятелствата по чл. 47, ал.ал. 1 и 2 от ЗОП при процедурите Първо рамково споразумение „Реконструкция, модернизация, саниране, реставрация, основен ремонт и изграждане на нови сгради и обекти и съоръжения на техническата инфраструктура, благоустройствени мероприятия...» и „Експлоатация и технологично поддържане на депо за твърди битови отпадъци с. Сотиря».

С горното кметът на общината е нарушил разпоредбата на чл. 42, т. 2 от ЗОП, във връзка с чл. 47, ал. 9 и чл. 48, ал. 2 от ЗОП.

2.2.8. Кметът на общината е сключил договор за обществена поръчка с предмет „Проектиране и строителство на улична канализация кв. Речица”, без да е представена в пълен размер определената гаранция за изпълнение (в по-малко с 1200 лв.), в нарушение на чл. 42, т. 3 от ЗОП.

2.2.9. Със заповед от 14.10.2008 г. кметът на общината е прекратил процедура по Обособена позиция “Autocad 2008” на малка обществена поръчка „Доставка на компютърна техника”. Решението за прекратяване на процедурата по обособената позиция е изпратено до Агенцията със закъснение от три дни след законоустановения срок, в нарушение на чл. 24, ал. 2 от НВМОП.

От извършения анализ на бюджетните разходи, през одитирания период се установи, че не са проведени процедури за възлагане на обществени поръчки за:³

2.3.1. Инвеститорски контрол на строителните обекти през 2008 г., за който са изплатени общо 95 450 лв. без ДДС, в нарушение на чл. 8, ал. 1 от ЗОП, във връзка с чл. 14, ал. 1, т. 3 от ЗОП.

2.3.2. Мобилни телекомуникационни услуги за 2007 г. и за 2008 г., със стойности без ДДС, съответно 49 600 лв. и 66 000 лв., в нарушение на чл. 8, ал. 1 от ЗОП, във връзка с чл. 1, ал. 2, т.т. 2 и 3 от НВМОП.

2.3.3. Осигуряване на медикаменти за 2007 г. и за 2008 г., със стойности без ДДС, съответно 44 000 лв. и 70 400 лв., в нарушение на чл. 8, ал. 1 от ЗОП, във връзка с чл. 1, ал. 2, т.т. 2 и 3 от НВМОП.

2.3.4. Услуга за независим строителен надзор за 2008 г. със стойност 51 460 лв. без ДДС, в нарушение на чл. 8, ал. 1 от ЗОП, във връзка с чл. 1, ал. 2, т.т. 2 и 3 от НВМОП.

През 2007 г. са сключени 8 договора за доставка и монтаж на PVC дограма на сгради-общинска собственост. Четири от договорите са сключени след събрани три оферти, а другите четири договора са сключени чрез пряко договаряне с изпълнителите. Общата стойност на доставките и монтажа на дограмите е 425 040 лв. без ДДС и е над праговете на чл. 1, ал. 2, т.1 от НВМОП за провеждане процедура за възлагане на малка обществена поръчка. С действията си възложителят не е спазил § 2 от ПЗР на НВМОП, във връзка с чл. 15, ал. 6 от ЗОП, изискващи да не се допуска разделяне на обществена поръчка. С това, при доставката и монтажа на PVC дограма, е приложен по-облекчен режим от нормативно предвидения.⁴

Извършена е проверка за наличие на изискуемите, съгласно чл. 15 от Вътрешните правила за изграждане на СФУК в Община Сливен, задължителни реквизити в проверените 35 досиета на инфраструктурни обекти от капиталовата програма, при което се установи:

3.1. Досиетата не съдържат документите, определени с чл.15/2/ от Вътрешните правила за изграждане на СФУК. Към всички досиета не са приложени опис на приложените документи, контролен лист за движението на досието и описание на приложената нормативна уредба, свързана с поемане на задължението или извършване на разхода, а в някои - и копия от договори и платежни документи, документи, указващи къде се съхранява документацията от проведените обществени поръчки⁵. Договорите са сключени при спазване на принципа на двойния подпис. Приложени са документи, доказващи извършените СМР, приемателно-предавателни протоколи, доклади на инвеститорския контрол.

Одитът установи, че е осъществяван и документиран контрол преди поемане на задължението и при извършване на разходите.

3.2. Правилата не обхващат цялостната дейност на общината, съобразно изискванията на Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор, а само финансовия й аспект.

Преки задължения да изпълнява функциите на главен юрисконсулт по законосъобразност, при съгласуване на договорите, са вменени с длъжностната характеристика на директора на дирекция “Правно – нормативно обслужване”. Всички договори са подписани за съгласувал от главен юрист.

Не е определен ред за контрол при изпълнение на договорите. В длъжностните характеристики на директора на дирекция „Инвестиционни проучвания, реализация, контрол и действия при кризи” и на началник отдел „Общинска инфраструктура” е вменено да контролират изпълнението на договорите за ремонт и ново строителство, ремонт на пътища и реконструкция на улици.

Липсата на вътрешни правила за контрол по изпълнение на договорите е предпоставка за допуснати и установени при одита нарушения на договорите за изпълнение на капиталовите разходи.⁶

При проверката на разходни касови и банкови документи за 2006 г., 2007 г. и 2008 г. не се установи да са извършвани разходи без да е осъществен и надлежно документиран предварителен контрол чрез искане за извършване на разход, заявки за поемане на задължение, контролен лист за извършен предварителен контрол.

В проверените 112 договора на общината за доставка на стоки и услуги, се установи, че е документиран осъщественият предварителен контрол преди поемане на задължение и е приложена системата на двойния подпис – подписани са от главен счетоводител и кмет.

Поради неосъществен контрол е допуснато извършване на разходи, за които е следвало да се инициират и проведат процедури за обществена поръчка - за мобилни телекомуникационни услуги, за осигуряване на медикаменти, доставка на канцеларски материали, извършване на инвеститорски контрол и надзор и за подмяна на PVC дограма. Нарушенията са в резултат на липсата на утвърдена Стратегия за управление на риска, в която да са идентифицирани и оценени рисковете в процеса на възлагане на обществени поръчки.
III. ПРЕПОРЪКИ
В резултат на извършения одит и на основание чл. 41, ал. 1 от ЗСП, се дават следните препоръки на кмета на общината:

1. Да се определят и оценят рисковете, свързани с планирането и събирането на местните приходи, с цел осигуряване финансирането на разходната част на бюджета.

2. Да се създаде организация и се определят длъжностните лица с отговорности за осъществяването на предварителен контрол и спазването на определените прагове за провеждане на обществени поръчки по ЗОП и НВМОП.

3. Да се разработят правила и определят длъжностни лица за контрол по изпълнение на сключените договори за доставки, услуги и строителство.

4. Да се актуализират Вътрешните правила за провеждане на обществени поръчки като се въведат подходящи контролни механизми, в процеса на възлагане на обществени поръчки, които да гарантират точното прилагане на процедурите по ЗОП и НВМОП във всички случаи, когато са възникнали основания за това.

5. Да се осъществи контрол по окомплектоване на досиетата, в съответствие с