Нов публичен мениджмънт в службите за сигурност в република българия проф д-р Николай Арабаджийски

В доклада се прави опит да бъдат защитени тезите, че:

- е необходимо унифициране на теоретичните и законови определения на понятието за "служби за сигурност", като се изведат основните характеристики, които определят тяхната идентична същност;

- трансферът на управленски подходи и техники от частния към публичния сектор, характерен за "новия публичен мениджмънт" не е осъществен в някои от българските "служби за сигурност".

Една част от авторите дефинират, че "специалните служби" са "специализирани държавни органи, осъществяващи функции по разузнаване, контраразузнаване и защита на конституционно установената обществено-политическа система". [1]

Други от авторите под "специални служби" разбират "само държавни органи, обслужващи информационно вземането на управленски решения от висшите органи на държавната власт или изпълняващи по тяхно разпореждане действия, известни в литературата, като "специални операции" или "държавни органи от системата за национална сигурност, които добиват с тайни (секретни) методи и средства и при спазване на изискванията за конспиративност информация, необходима за целите на държавното управление". [2]

В посочените дефиниции авторите акцентират, че "специалните служби" са "държавни органи", т.е. те са елементи на "държавния апарат". В българската административноправна теория автори дефинират, че "държавните органи са онези физически лица, еднолични или събрани в колегиум, които по силата на закона са натоварени да извършват определени функции на държавната власт и в кръга на своята компетентност, да образуват и осъществяват волята на държавата."[3]

- те са съставна част на държавния апарат;

- притежават държавновластнически правомощия;

- действат от името на държавата;

- действат в рамките на определена компетентност или юрисдикция;

- имат определена организационна структура;

- образуват се по ред, определен от закона;

- имат личен състав (персонал) с определени правни връзки между членовете на този състав;

- осъществяват възложените им функции и задачи посредством една от формите на държавна дейност. [4]

Повечето от посочените основни черти не са характерни за някои от българските разузнавателни и контраразузнавателни служби, определени в специализираната литература, като "специални служби". Физическите лица – служителите на някои от тях, като тези от НРС, НСО и Служба "Военна информация" на МО не притежават държавновластнически правомощия. Друга част от служителите на такива служби, като тези от ДАНС, ГДБОП и СДОТО на МВР притежават държавновластнически правомощия, които са им предоставени по силата на специален закон и имат качества на държавни административни органи. Това означава, че последните развиват подзаконова дейност, упражняват изпълнително-разпоредителна дейност, изпълняват функции по непосредствено ръководство и оперативно осъществяване на задачите на държавното управление, издават административни актове, могат да прилагат пряка принуда и да осъществяват административнонаказателна отговорност.

В българската административноправна теория няма единно становище за същността на държавното управление. Като субекти на държавното управление могат да бъдат определени всички органи на държавната власт (такива са органите на законодателната, органите на изпълнителната и органите на съдебната власт) и президента. Като обекти на държавното управление могат да бъдат определени всички сфери на държавата, в които се проявяват формите на държавновластническата дейност (законодателна, изпълнителна и съдебна). При осъществяването на държавното управление, органите на държавната власт и президента се подпомагат от държавната администрация. [5]

В административноправната теория няма единно становище и за същността на административното управление. Като субекти на административното управление могат да бъдат определени само органите на изпълнителната власт. Като обекти на административното управление могат да бъдат определени всички сфери на държавна дейност, в които се проявяват формите на административната дейност. При осъществяването на административното управление, администра-тивните органи се подпомагат от администрацията на изпълнителната власт. [6]

Като обобщен извод може да се определи, че:

- дефинираните в специализираната литература в областта на сигурността, като "специални служби" са преди всичко "администрации", а не държавни органи. Тези служби се състоят от управленски и организационни структури, с назначени в тях служители, които подпомагат съответен орган на държавната власт или орган на държавното управление да реализира властнически правомощия в областта на сигурността;

- службите, които са на подчинение на Президента на Република България - НРС и НСО, както и Служба "Военна информация" на МО и СДОТО на МВР не предоставят пряко публични услуги от областта на сигурността на гражданите и на обществото;

- само службите, които са изградени в системата на изпълнителната власт – ДАНС и ГДБОП на МВР предоставят пряко публични услуги от областта на сигурността на гражданите и на обществото.

Резултатите от извършен правен анализ на нормативни актове от действащото българско законодателство показват, че в тях не се използва понятието "специални служби". Така например:

- в Правилника за устройството и дейността на НСО е регламентирано, че службата представлява "специализиран военизиран държавен орган", подчинен на президента на Република България; [7]

- с Указ № 152 от 05.02.1990 г. на Държавния съвет на Народна република България е създадена НРС при Държавния съвет на Народна република България. По силата на указа външнополитическото разузнаване на държавата се възлага на новосъздаденото "самостоятелно ведомство". С постановление на Министерския съвет е регламентирано мястото на НРС в системата на държавните органи на Република България; [8]

- в Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България служба "Военна информация", НРС и НСО и се определят само като "служби"; [9]

- в Закона за Държавна агенция "Национална сигурност" агенцията е определена, като "специализиран орган" към Министерския съвет за изпълнение на политиката по защита на националната сигурност. [10] Това противоречи на установеното в Закона за администрацията, че държавната агенция е "администрация" на пряко подчинение на Министерския съвет за разработване и осъществяване на политика, за която не е създадено министерство. [11]

- в Закона за МВР СДОТД е определена, като "специализирана дирекция на МВР", а ГДБОП, като "национална специализирана оперативно-издирвателна структура на МВР" за предотвратяване, пресичане, разследване и разкриване на организирана престъпна дейност на местни и транснационални престъпни структури; [12]

- от 2002 г. в Закона за защита на класифицираната информация се регламентират "службите за сигурност" – НРС, НСО, ДАНС, Служба "Военна информация" на МО, ГДБОП и СДОТО на МВР. [13]

Това голямо разнообразие от понятия с които се идентифицират в теорията и в българското законодателство посочените "служби" създава предпоставки за неточното им определяне, както и затруднява разкриването на основните характеристики на тяхната същност. Препоръчително е във всички нормативни актове на българското законодателство да се използва установеното в ЗЗКК понятие "служби за сигурност".

Питър Дракър защитава тезата, че "мениджмънт" означава "бизнес мениджмънт". Според него новото схващане, което "мениджмънтът" в качеството си на дисциплина и практика трябва да използва за своя основа е, че обхватът на "мениджмънта" не е юридически. Той трябва да е оперативен. Да обхваща целия процес. Да поставя акцент върху резултатите и изпълнението в рамките на цялата икономическа верига. [15]

В началото на ХХ век класическата теория на Макс Вебер (1864-1920) за "идеалната бюрокрация" получава развитие в САЩ. Основата на "научното управление (научния мениджмънт)" се поставя от Фредерик Тейлър (1856-1915) и Лилан Гилберт (1868-1972). Според тях в научното управление на публичните организации могат да се прилагат подходи от частния сектор за повишаване на ефективността на дейността им. На тази основа се създава "новия публичен мениджмънт".

Държавите в които се поставя началото на "новия публичен мениджмънт" са Австралия, Нова Зеландия, Обединеното кралство Великобритания и САЩ. [17] Той се схваща като институционално обновление и предизвикателство към държавното управление в нови условия. Реформите в публичното управление на тези държави се насочва в посока от правителството към по-ефективното и по-качественото предлагане на публични услуги.

"Новият публичен мениджмънт" застъпва идеята за "разтоварване на функциите на държавата". Изследователи извеждат неговите направления на промяната: подходи като радикална промяна, гъвкави организации и фокусиране върху предпочитанията на гражданите. [18] В този аспект "новият публичен мениджмънт" засяга както въпросите свързани с изграждането на структури от системата на публичната администрация, каквито са и "службите за сигурност", така и въпросите за функциите на тези структури в системата на публичната администрация.

"Новият публичен мениджмънт" се основава на разбирането, че "мениджмънта" в частния сектор инструментално превъзхожда "мениджмънта" в публичния сектор. Препоръчва се трансфер на управленски подходи и техники от частния към публичния сектор. В резултат на това се очаква в дейността на публичните организации да се създаде конкуренция и пазарна дисциплина, което ще стимулира по-ефективното използване на публичните ресурси и ще донесе повече ползи на обществото.

Други от изследователите определят, база на "новия публичен мениджмънт" в Европа и публичното предприемачество. [19] В САЩ то се осъществява на базата на две теории:

- теорията на обществения избор (рационализиране на взаимодействието "администрация-общество"). Тази теория акцентира върху повечето конкуренция, приватизация, информация и контрол;

- неотейлъризъм (рационализиране на вътрешната организация на администрацията). Тази теория акцентира върху: повишаването на контрола върху "производствените разходи"; да се измерват реалните постижения на публичната администрация по отношение на предварително зададени публични цели и да се обвърже трудовото възнаграждение на служителите от публичната администрация с реалните им постижения и обратно – да се предвидят санкции за лоша работа. [20]

Други от изследователите разглеждат "новия публичен мениджмънт" като нова система от ценности, която на основата на идеи за пазарни отношения в бизнеса, предлага квазипазарни отношения в публичния сектор. Като основни негови характеристики те посочват:

- ориентация към стратегически решения;

- рационализация и оптимизация на организационните структури и институциите;

- повишаване ролята на изискванията за ефективност;

- внедряване на нова култура в отношенията с клиентите, реализация на етични кодекси;

- мениджмънт на човешките ресурси, реализация на инвестиции в човешки и дори в социален капитал;

- разширяване приложението на договорните отношения. [21]

Проучванията на литературни източници показва, че цитираните изследователи, определяйки основните характеристики на "новия публичен мениджмънт" ползват препоръчаните подходи в дейността на публичните учреждения от Д. Фарнхам и С. Хортън в труда им "Managing the New Public Services", публикуван през 1996 г. [22]

Трансферът на подходите и техниките от управлението на стопанските (бизнес организации) в управлението на "службите за сигурност" в Република България не означава, че те трябва да заменят изцяло последните. Съществува фундаментална разлика в целевата функция на една бизнес организация и на една служба за сигурност. Тази разлика много убедително е представена от изследователи на основните критерии, по които се различават организациите от публичния и от частния сектор. [23] Изведените от тях основни критерии за разграничение са: цели и интереси; услуги; правила на работа; режим на работа; издръжка; възнаграждение и работно време; обхват на дейността; контрол и надзор; степен на риск; подбор на персонала; вземане на решения; политическо влияние; времеви хоризонт; стимули и перспектива.

Направените разграничения в целевата функция на отделните организации са достатъчно основание да се направи обобщен извод, че трансферът на подходите и техниките които ползва "новия публичен мениджмънт" не могат да заменят изцяло подходите и техниките, които се ползват при "публичното управление на службите за сигурност" в Република България.

След настъпването на демократичните промени в Република България, с приемането на Конституцията през 1991 г. някои от "службите за сигурност" се реформираха и усъвършенстваха своята дейност. Резултати от наблюдения и проучвания за преструктуриране на тези служби, определяне на техните функции, промяна в статута на служителите на някои от тях и осигуреността им показват, че те са извършени чрез поредица от законодателни промени. Те са осъществени след 1991 г. чрез приетите два Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България - през 1995 г. (отменен) и през 2009 г., три Закона за МВР – през 1991 г. (отменен), през 1997 г. (отменен) и през 2006 г., както и изцяло нов Закон за ДАНС през 2007 г.

В четири от шестте служби за сигурност, регламентирани в Закона за защита на класифицираната информация - ДАНС, служба "Военна информация", ГДБОП и СДОТО на МВР са внедрени някои от подходите и техниките характерни за "новия публичен мениджмънт". В тези служби има законодателно изградени и функциониращи системи:

- за кариерното развитие на служителите, които включват конкурсно назначаване на длъжности и последващо професионално обучение за заемането им;

- за атестиране и оценяване на служителите, водещи до повишение в длъжност, материално стимулиране или санкциониране;

- за възнаграждение на труда на служителите според постигнати от тях резултати.

Разширено е приложението в тези служби за сигурност и на договорните отношения при осигуреността им. Повишена е ролята на изискванията за ефективност от дейността на служителите. Внедрена е нова култура в отношенията с клиентите – потребители на публични услуги предоставяни от тези служби. В МВР се прилага етичен кодекс. Тези четири служби за сигурност непрекъснато оптимизират организационните си структури.

За двадесет години в две от службите за сигурност - НРС и НСО не са осъществени реформи. Все още продължава дискусията за приемането на закони за организацията и дейността на тези служби. Същите са изградени като "затворени организационни модели", които трудно се подават на реформиране. Непрякото предоставяне на публични услуги от областта на сигурността на гражданите и обществото, предопределя ниската степен на внедряване на подходи и техники от "новия публичен мениджмънт" в тези служби. Резултатността от дейността на служителите им е трудно измерима. Служителите от НСО дори нямат законоустановени правомощия. В тези служби все още не са изградени функциониращи и законодателно установени системи за кариерно развитие, за атестиране, за оценяване и за възнаграждение според резултатите на служителите.

Ръководителите на НРС и НСО имат правата на министър по Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България по отношение на съответните служби. В тази връзка е препоръчително те да определят и предложат ясна стратегическа визия за ръководената от тях служба, като активизират приемането на съответните закони, в които да се предвиди внедряването на подходи и техники от "новия публичен мениджмънт".

Приведените аргументи потвърждават тезата, че трансферът на управленски подходи и техники от частния към публичния сектор, характерен за "новия публичен мениджмънт" не е осъществен само в някои от българските "служби за сигурност".

Източници:
1. Трифонов, Т., Г. Ралчев. Специалните служби - теория и практика. С., 2001 г., с. 13

2. Кръстев, Г. Разузнаването в системата на националната сигурност на България. (дисертация), С., 2000 г., с. 29-30

3. Владикин, Л. Организация на демократичната държава. С., 1992 г., с. 49

4. Къндева, Ем. Публична администрация. С., 1998 г., с. 84

5. Арабаджийски, Н. Публично управление. С. 1998 г., с. 65

6. Пак там. – цит. с. 71

7. Правилник за устройството и дейността на Националната служба за охрана при Президента на Република България - обн. ДВ бр. 66 / 1992 г. с посл. изм. и доп. – чл. 2, ал. 1

8. Постановление № 216 на МС от 4 ноември 1991 г. за регламентиране изпълнението на някои специфични дейности на Националната разузнавателна служба – обн. ДВ бр. 93 / 1991 г.

9. Закон за отбраната и въоръжените сили на Република България - обн. ДВ бр. 35 / 2009 г. с посл. изм. и доп. – чл. 100 и параграф 11 от допълнителните разпоредби

10. Закон за държавна агенция "Национална сигурност" - обн. ДВ бр. 109 / 2007 г. с посл. изм. и доп. – чл. 2, ал. 1

11. Закон за администрацията - обн. ДВ бр. 130 / 1998 г. с посл. изм. и доп. – чл. 47, ал. 1

12. Закон за МВР – обн. ДВ бр. 17 / 2006 г. с посл. изм. и доп. – чл. 37а и чл. 51а.

13. Закон за защита на класифицираната информация – обн. ДВ бр. 45 / 2002 г. с посл. изм. и доп. – параграф 1, т. 1 от допълнителните разпоредби

14. Български тълковен речник. Наука и изкуство. С., 1994 г., с. 445 и Речник на чуждите думи в българския език. Наука и изкуство. С., 2000 г., с. 470

15. Дракър, П. Мениджмънт – предизвикателствата през 21-ви век. "Класика и стил" ЕООД. С., 2000 г., с. 15 и с. 42

16. Речник на новите думи и значения в българския език. Наука и изкуство. С., 2001 г., с. 166

17. Кацамунска, П. Повишаване на административната компетентност в условията на административна реформа в България. (дисертация). С., 2005 г., с. 36

18. Кацамунска, П. Нов публичен мениджмънт. (т. 3 от Седемнадесета глава. Реформите в държавното управление в съвременните условия - учебник “Основи на публичната администрация” – Христов, Хр., П. Павлов, П. Кацамунска). УНСС., С., 2007 г., с. 228

19. Бел. авт. – Публичното предприемачество се възприема като американски вариант на "новия публичен мениджмънт". През 1992 г. американските изследователи Д. Озбърн и Т. Геблер публикуват труда си "Преоткриване на управлението". За да опишат "новия модел на управление" в САЩ те използват понятието "предприемаческо управление" и предлагат неговия подход в публичното управление.

20. Павлов, П., Св. Михалева. Основи на публичната администрация. ВСУ. В., 2004 г., с. 68-69

21. Конакчиев, Д. Икономика на публичния сектор. ВСУ. В., 2005 г., с. 150-151

22. Брайън, К., П. Джаксън. Новият мениджмънт в публичния сектор – адаптиран вариант. Учебник "Икономика на публичния сектор" – адаптиран вариант. Глава седма (адаптирана и допълнена от Георги Манлиев). С., 1998 г., с. 244 и Христов, Хр. Управление на публичния сектор. УНСС. С., 2002 г., с. 25-26