Предизвикателства за правоприлагащите органи

По отношение на правоприлагането митническите и данъчните органи са основните участници в борбата с контрабандата от трети държави. Граничните служители и полицията също имат принос. Полицията и данъчните органи, а в няколко държави членки и митниците, са важни участници в борбата с незаконното производство и разпространение в ЕС. Всички тези органи (митници, данъчни органи, полиция и гранични служители) срещат много трудности. Някои от тези трудности са от общ характер (например предизвикателства, свързани с обмена на данни, управлението на риска и целенасочеността), а други са специфични за незаконната търговия с тютюневи изделия. Освен това невинаги има механизми за ефективно сътрудничество между тези органи и структурите на ЕС, което възпрепятства общите усилия.

Митническите органи използват своите служители, информационни системи, процедури за контрол и оборудване, за да идентифицират многобройни форми на незаконен международен трафик на стоки, включително на тютюневи изделия. В контекста на създадения митнически съюз и при наличието на общо правно основание митническите органи в ЕС работят в тясна връзка посредством общи информационни системи, съвместни експертни групи и обмен на служители²⁸. Данъчните органи в ЕС също установяват различни форми на административно сътрудничество за борба с данъчните измами и с укриването на данъци в ЕС. Информационните системи и мрежи, управлявани от Комисията, допринасят за сътрудничеството между органите в тази сфера²⁹. Това сътрудничество включва не само обмен на информация за риска³⁰, но и създаването на трансевропейски мрежи за контрол на движението на стоки, които не се облагат с мита и други такси³¹. Въпреки това и митническите, и данъчните органи са изправени пред редица предизвикателства в борбата с незаконната търговия с тютюневи изделия извън ЕС и вътре в него.

3.3.1.1. Управление на риска

През последните години митническите органи създадоха обща рамка за управление на рисковете, свързани с движението на стоки по веригите на търговски доставки, преминаващи външната граница на ЕС. Както беше подчертано неотдавна в Съобщението относно управлението на риска в областта на митниците и сигурността на веригата на доставки³², митническите органи в ЕС са изправени пред редица предизвикателства при осъществяването на ефективно управление на риска. Тези предизвикателства са свързани с качеството, наличието и обмена на данни като основа за ефективното управление на риска, контрол и разследване.

В съобщението бяха отбелязани конкретни проблеми с данните, предоставяни от икономическите оператори като основа за извършването на анализ на риска, и с капацитета на митническите органи в ЕС да използват и обменят помежду си и с другите органи информация за риска и беше посочено, че е необходимо да се подобрят сътрудничеството и обменът на данни и анализи както с икономическите оператори, така и с международните партньори. Предложени бяха допълнителни мерки за подобряване на способността на митниците да управляват рисковете за всички стоки по веригата на доставки, като тези мерки включваха по-голямо сближаване по отношение на използването на информацията, източниците на данни, механизмите и методите от страна на митниците за идентифициране на рисковете и анализиране на движенията по веригата за търговски доставки. Осъществяването на тези мерки също така ще се отрази съществено на способността на митниците в ЕС да се справят с проблема с контрабандата на тютюневи изделия.

3.3.1.2. Методи за контрол, оборудване, обучение и IT инструменти

Извършването на контрол при някои видове контрабанда, като например незаконните тютюневи изделия, скрити в законни товари или в (пътнически или товарни) превозни средства, се затруднява и от липсата на подходящо оборудване, като скенери и обучени кучета. Не всички държави членки разполагат с такова оборудване на подходящо ниво за защита на външните си граници. Степента и качеството на информираност и обучение на служителите също могат да се отразят на ефективността на борбата с контрабандата на национално равнище.

За целите на борбата с контрабандата на цигари на вътрешния пазар са необходими национални мрежи от екипи за разкриване на контрабанда на територията на държавите членки, които да работят за прекъсването и разбиването на доставките и на разпространението на незаконни тютюневи изделия в търговската мрежа, на работното място и в частните обекти. Това включва създаването на мобилни звена за контрол (контрол на втора линия) и разширяването на контрола, така че той да обхваща пунктовете за проверка във вътрешността и пазарите. Не всички държави членки са въвели тази практика.

Съществуват няколко специални ИТ инструмента за подпомагане на борбата с незаконната търговия на цигари на равнище ЕС. Има обаче данни, че понастоящем някои от наличните ИТ системи не се използват пълноценно. Например бяха отчетени видими подобрения в новия отчетен модул CIGINFO на Информационната система за борба с измамите, но въпреки усилията за рационализиране и опростяване на докладването от страна на държавите членки за извършените конфискации продължава да липсва важна информация или тази информация е непълна. Информацията относно движението на тютюневите изделия (NCTS, EMCS) също не се използва пълноценно заедно с нови технологии като анализиране на данните.

3.3.2. Други правоприлагащи органи

Полицията и граничните служители също допринасят за борбата с различните форми на незаконна търговия с тютюневи изделия. Отговорност за защитата на външните граници носят държавите членки, които действат въз основа на набор от общи европейски правила и процедури. Държавите членки играят важна роля при разкриването на тютюневи изделия, които се транспортират незаконно през сухоземната граница на ЕС извън граничните контролно-пропускателни пунктове. FRONTEX³³ оказва съдействие на техните органи в борбата с трансграничната престъпност. Агенцията извършва анализи на риска, координира оперативното сътрудничество между държавите членки и разработва и управлява информационни системи, които, измежду другите функции, дават възможност за обмен на информация.

Тъй като борбата с незаконната търговия с тютюневи изделия е преди всичко задача на митниците, ролята на полицията в тази сфера е различна в различните държави членки. И все пак, полицията има водеща роля в борбата с организираната престъпност и свързаните с нея престъпления като изпирането на пари. Европейската полицейска служба (Европол) оказва подкрепа на полицейските органи на държавите членки в борбата с тежките престъпления, и по-специално с незаконното производство и разпространение на тютюневи изделия в ЕС, както и с организираните измами с ДДС. Евроюст³⁴ подкрепя сътрудничеството между компетентните органи на държавите членки, за да могат извършваните от тях разследвания и съдебни преследвания на тежки престъпления да бъдат по-ефективни.

3.3.3. Сътрудничество между органите и заинтересованите страни в ЕС

За провеждането на ефективна политика за борба с незаконната търговия с тютюневи изделия е необходимо целенасочено сътрудничество между националните правоприлагащи и разследващи органи. Създаването на специални работни групи, в които участват митниците, финансовите служби, полицията и всички други правоприлагащи органи, доказа, че този модел на работа е успешен. Въпреки това тази практика не е широко разпространена в Европейския съюз.

Освен това на равнище ЕС е необходимо да се подобри обменът на разузнавателни сведения и на информация между органите на ЕС, участващи в борбата с митническите измами, организираната престъпност и трансграничната престъпност (OLAF, Европол, Евроюст и FRONTEX).

3.3.4. Корупция

Множество проучвания³⁵ и дела на OLAF показаха, че корупцията сред правоприлагащите органи възпрепятства ефективната борба с незаконната търговия, особено когато корупцията засяга митниците³⁶. Корумпирането на служители продължава да бъде сред основните методи, използвани от извършителите на контрабандата за прикриване на незаконната им дейност.

Незаконната търговия с тютюневи изделия има значително международно измерение. По отношение на информацията относно рисковете, тенденциите и заплахите, особено в контекста на разследванията, е необходимо да има силно развит обмен на данни и сътрудничество с органите на държавите на произход и държавите на транзитно преминаване. Степента и качеството на сътрудничеството между ЕС и третите държави са доста различни и понякога осъществяването на това сътрудничество е много трудно. Благодарение на съвместните усилия сътрудничеството с Украйна и Молдова се подобри през последните две години обратно на ситуацията с Беларус. Оперативното сътрудничество с Русия, Китай и Малайзия е добро, но продължават да съществуват сериозни проблеми заради обема на незаконната търговия, идваща от тези държави. Оказваното от Сингапур и ОАЕ оперативно сътрудничество, свързано със свободните зони в тези държави, е недостатъчно. Корупцията сред правоприлагащите органи също представлява сериозен проблем в държавите на произход и на транзитно преминаване извън ЕС.

Въпреки очевидните стимули за извършването на незаконна търговия и огромните печалби от тази дейност рисковете за извършителите на контрабанда са относително малки в ЕС, да не говорим за други места³⁷. Санкциите за контрабанда на цигари са много различни в различните държави членки. Те варират както по отношение на подхода към санкциите (административни или наказателни), така и по отношение на тежестта на наказанията. В една държава членка максималната присъда за най-тежките подобни престъпления може да бъде лишаване от свобода до една година, а в други — извършителите могат да бъдат осъдени на лишаване от свобода до десет години. Размерът на глобите също е много различен. Значителните разлики в санкциите дават възможност на контрабандистите да избират местата на влизане в ЕС в зависимост от това къде са най-ниските санкции.

Предложени са няколко действия, насочени към справяне с всички аспекти на проблема. Заради необходимостта от целенасочено използване на оскъдните ресурси обаче е наблегнато на онези мерки, чрез които може да се постигне най-бърз ефект, а именно повишаване на сигурността на веригата на доставки и по-строго правоприлагане. Действията, свързани с посочените по-долу мерки, са описани в плана за действие, придружаващ настоящото съобщение.

Понастоящем възможността за хармонизиране на акцизите вътре в ЕС е ограничена, да не говорим пък за хармонизиране със съседните държави. Въпреки това, докато се работи за осъществяването на тази идея в по-дългосрочен план вътре в ЕС и особено с източните съседи, могат да се предприемат други незабавни мерки в краткосрочен план за намаляване на стимулите и „вратичките“.

Например определението за акцизен тютюн, което е много сложно, може да бъде опростено, като се приведе в съответствие с митническите определения. Наличието на точно определение за акцизните стоки, изготвено въз основа на обективни критерии, е предпоставка за намаляване на административната тежест върху икономическите оператори и данъчните органи, като по този начин ще се намалят „вратичките“ и ще се постигне по-голямо съответствие със законодателството относно акцизите.

Що се отнася до неяснотата в разликата между контрабанда и законен внос от пътници, Комисията смята да изготви технически насоки, които да помогнат на държавите членки за използването на обективни критерии при прилагане на праговете на облекченията за пътниците.

Във връзка със спекулациите е необходимо да се проучи дали въвеждането на общи основни правила за борба с тях може да ограничи избягването на данъци, без да се наруши конкуренцията между икономическите оператори, установени в различни държави членки. Мерките за борба със спекулациите са обвързани с доказване на плащането на акцизи. На надеждните оператори, които са сключили споразумения за установяването на по-високи стандарти на съответствие, следва да се дадат по-дълги преходни периоди, за да докажат плащането на акцизите.

Освен стимулите за контрабандистите, тези за потребителите също трябва да намалеят. За да бъдат убедени гражданите да не купуват незаконни цигари и други тютюневи изделия, широката общественост трябва да бъде по-добре информирана за отрицателните последици от незаконната търговия, по-специално за ефекта върху националния бюджет и участието на организираната престъпност, както и за факта, че незаконните продукти не отговарят на законодателството на ЕС за тютюневите изделия, например по отношение на разпоредбите относно съставките и задължителните предупреждения относно здравето върху опаковката.

Комисията:

- ще проучи възможностите за опростяване на прилагането на правилата относно акцизите, например чрез технически насоки;

- ще проучи възможностите за ограничаване на избягването на данъци чрез въвеждането на общи основни правила за борба със спекулациите;

- ще разшири обхвата на съществуващите вече целенасочени действия в сътрудничество със заинтересованите и желаещите държави членки, за да може обществеността да бъде по-добре информирана за нанасяните вреди и конкретните рискове, свързани с консумацията на незаконни тютюневи изделия.

Като първа и най-важна мярка за по-голяма сигурност на веригите на доставки на тютюневи изделия, от интерес и за ЕС, и за държавите членки е те да подпишат, ратифицират и ефективно да прилагат Протокола към Рамковата конвенция за контрол на тютюна, включително мерките относно лицензирането на производствените съоръжения, комплексните проверки и разпоредбите относно свободните зони вътре в ЕС.

Най-важното е, че протоколът задължава страните по него да създадат система за засичане и проследяване на всички тютюневи изделия, които се произвеждат или внасят на тяхната територия (член 8)³⁸. Основният елемент в такава система е уникалната маркировка за идентификация, чрез която се определят произходът на изделията и точката, в която са били отклонени за незаконна търговия. Благодарение на системата компетентните органи на страните по протокола (т.е. държавите членки и Европейската комисия) ще могат да осъществяват мониторинг и контрол на движението на тютюневи изделия и правния им статус и ще може да се обменя информация с международните партньори посредством глобалното звено за обмен на информация към секретариата на СЗО за РККТ. Такава система за засичане и проследяване ще подобри значително контрола върху веригата на доставки и ще засили действащите мерки, които се прилагат по отношение на движението на акцизни стоки вътре в ЕС (EMCS за стоки от ЕС или NCTS за стоки извън ЕС).

Основните характеристики на националните системи за засичане и проследяване следва да бъдат определени на равнище ЕС, за да не се наруши вътрешният пазар на тютюневи изделия в ЕС. За тази цел може да бъде прието неотдавнашното предложение на Комисията за нова директива за тютюневите изделия³⁹. За да се осигури цялостна проследимост на тютюневите изделия и да се гарантира, че на пазара на ЕС има само изделия, които отговарят на изискванията, в член 14 от предложението се предвиждат мерки за засичане и проследяване на равнището на потребителските опаковки за тютюневите изделия по цялата верига на доставки (с изключение на продажбите на дребно). В предложението се предвижда още производителите на тютюневи изделия да сключват договори с независими трети страни, предлагащи капацитет за съхранение на данните от системата, за да се осигури пълна прозрачност и достъп за органите на държавите членки и Европейската комисия.

Освен това предложението предвижда защитен елемент за всички тютюневи изделия, който ще помогне на потребителите и органите да различават оригиналните изделия от фалшифицирането.

Следователно предложението на Комисията за нова директива за тютюневите изделия съдържа в член 14 разпоредби относно засичане и проследяване, които съответстват изцяло на Протокола към РККТ, що се отнася до търговията на ЕС с тютюневи изделия.

Комисията ще предложи мерки

- за подписване, ратифициране и прилагане на Протокола към РККТ на равнище ЕС;

- за постигане на съответствие с разпоредбите на протокола по въпросите, които попадат в сферата на компетентност на ЕС.

Европейският парламент и Съветът следва да приемат предложението на Комисията за нова директива за тютюневите изделия възможно най-скоро, включително предложените мерки за засичане и проследяване.

4.3.1.1. Управление на риска

Осъществяването на действията, посочени в Съобщението относно управлението на риска в областта на митниците, особено на тези относно качеството на данните, които икономическите оператори предоставят, достъпността на тези данни и обмена им с цел управление на риска, ще осигури по-силна, последователна и координирана рамка за управление на риска и може да подобри насочеността на усилията към съмнителните операции (включително такива, които са свързани с тютюневи изделия). Обменът на аналитична информация с митническите служби на ЕС и с други участници от Съюза в борбата с незаконната международна търговия ще повиши капацитета на оперативните органи. Тази усъвършенствана рамка ще допринесе в значителна степен за борбата с всички форми на незаконна търговия, включително контрабандата на тютюневи изделия.

4.3.1.2. Оперативни действия

Вече се предполага, че оперативните действия, извършвани съгласно Плана за действие за източната граница, ще дадат обещаващи резултати и затова осъществяването им следва да продължи в рамките на настоящата стратегия. Като част от рамката на ЕС за управление на риска в областта на митниците контрабандата на цигари беше определена за приоритетна област на контрол за 2013 г., като целта е да се извършва по-интензивен координиран контрол, основан на риска, в целия ЕС⁴⁰. В допълнение към приоритетната област на контрол Комисията и румънските митници организираха съвместна регионална митническа операция, в която участваха още Украйна и Молдова. В зависимост от резултатите от тези действия ще бъдат изготвени и изпълнени конкретни препоръки за засилване на системния капацитет на ЕС за идентифициране на общите рискове, свързани с цигарите, и насочване на усилията към тях. След изготвянето на положителен окончателен анализ на резултатите може да се препоръча също така да се организират допълнителни целенасочени действия по отношение на незаконната търговия с тютюневи изделия, които може да са свързани с конкретни високорискови фактори, например пратки от държави, които се смятат за основни източници, като ОАЕ, или от доказани рискови центрове.

Слабостите в съвместните митнически операции, отбелязани от работна група „Митническо сътрудничество“ към Съвета⁴¹, следва да бъдат отстранени, а обменът на информация по време на такива операции — подобрен.

Информацията за географския произход на доставките на незаконни тютюневи изделия може да бъде подобрена чрез извършването на технически анализ на мостри от изделията, конфискувани в държавите членки.

4.3.1.3. ИТ инструменти и оборудване

Държавите членки следва да бъдат насърчавани да използват пълния потенциал на съществуващите ИТ инструменти като CIGINFO. Паралелно с това Комисията ще предоставя повече информация за резултатите от извършвания от нея анализ на конфискациите. Комисията и органите на държавите членки биха могли да използват данни от съобщенията за статуса на контейнерите, за да насочат усилията си към подозрителни товари, свързани с контрабандата на цигари. Освен това ще бъдат разгледани възможности за по-ефективното използване на друго оборудване като инфраструктури, свързани с автоматизирания инструмент за разпознаване на регистрационния номер и кода на контейнерите (чрез обмен на информацията, получена чрез този инструмент на регионално равнище или на равнище ЕС).

Следва да бъде обсъдено и използването на Информационната система за борба с измамите при транзит⁴² за открояване на тенденции въз основа на резултатите от анализа на данни, за да се помогне на държавите членки при насочването на усилията им във връзка с оперативния риск. Възможността за подобно действие въз основа на операциите в EMCS също би могла да бъде разгледана.

За модернизирането на митниците, включително на тяхната инфраструктура и оборудване, могат да бъдат отпуснати повече средства от структурните фондове на ЕС в бъдеще, ако държавите — членки на ЕС, определят целта и я обявят за приоритет в националните си пакети.

4.3.1.4. Сътрудничество между органите на ЕС

В допълнение към конкретните действия за подобряване на обмена на информация относно риска и за по-активно използване на данните за веригата на доставки посредством разработването на общи инструменти и методи за управление на риска на равнище ЕС, както е посочено в Съобщението относно управлението на риска, предвидената реформа на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) трябва да създаде условия за засилено сътрудничество между OLAF, Европол, Евроюст и FRONTEX при извършването на разследванията⁴³. Постигнатото споразумение все още предстои да бъде официализирано. Предложението за реформа на Европол⁴⁴ също създаде условия за по-активен обмен на информация при разследванията.

Обменът на информация и разузнавателни сведения между различните органи, чиято дейност е свързана със защитата на външните граници, допринася за предотвратяването на този особен вид трансгранична престъпност и за борбата с нея. По тази причина е важно OLAF и FRONTEX да обменят разузнавателни сведения в контекста на системата EUROSUR на равнище ЕС, а митническите органи да участват в системата и да я захранват с информация на национално равнище⁴⁵.

4.3.1.5. Специфична(и) проблемна(и) област(и)

Специфичният и наболял проблем в Гърция като основно място на влизане ще бъде разгледан от работна група „Гърция“⁴⁶ и ще бъде оказана техническа помощ за реформа на Генералния секретариат по приходите.

Комисията:

- ще организира допълнителни целенасочени действия в ЕС и/или с трети държави, като използва най-подходящите налични инструменти като приоритетните области на контрол и митническите операции на регионално и/или международно равнище;

- ще работи за преодоляване на слабостите, установени при съвместните митнически операции;

- ще продължи работата си върху научноизследователските методи и методите за анализи в борбата с незаконната търговия с тютюневи изделия;

- ще предоставя на държавите членки повече обратна информация за анализа на конфискуваните изделия;

- ще предложи мерки за свързване и събиране на централно равнище на информацията, получена чрез автоматизирания инструмент за разпознаване на регистрационния номер и кода на контейнерите, за да може останалите държави членки също да имат достъп до тази информация;

- ще оказва допълнително съдействие на митническите органи на държавите членки при определянето на налични и бъдещи програми, чрез които да се подпомагат и модернизират митниците в ЕС по отношение на тяхната инфраструктура, оборудване (включително за митническите лаборатории), системи и услуги;

- ще улесни достъпа във връзка с използването от държавите членки на наличните и бъдещите инструменти и програми за финансиране;

- ще работи за преодоляване на специфичните проблеми в Гърция, като предприеме целесъобразни действия в рамките на работна група „Гърция“.

Комисията и държавите членки следва:

- въз основа на резултатите от приоритетната област на контрол да изготвят и изпълнят препоръки за засилване на капацитета на ЕС за разкриването на контрабанда на цигари.

Европейският парламент и Съветът следва да приемат:

- очакваното преразглеждане на Регламента за OLAF във възможно най-кратък срок;

- предложението на Комисията за реформа на Европол.

Държавите членки следва да подобрят въвеждането на информация в CIGINFO.

4.3.1.6. Обмен на експертен опит и най-добри практики

Като обща мярка е важно да се оптимизират и координират наличните ресурси както на национално равнище, така и на равнище ЕС, за да се засилят способността и капацитетът за правоприлагане. В сферата на международната контрабанда на цигари успешното изпълнение на национални стратегии допринесе за намаляване на незаконната търговия в редица държави от ЕС.