Планиране и утвърждаване на компенсациите и капиталовите трансфери от Държавния бюджет

МТИТС уведомява писмено „БДЖ – ПП” ЕООД, в качеството му на нефинансово предприятие от системата на министерството, за откриване с решение на МС на процедура за изготвяне на тригодишна прогноза за необходимите средства от държавния бюджет. Разработването на проекта на бюджет за 2011 г. и 2012 г. и съответните тригодишни бюджетни прогнози на „БДЖ –ПП” ЕООД са изготвени при спазване указанията на МФ за подготовка на проектите на бюджетите на първостепенните разпоредители с бюджетни кредити и при отчитане на поетите ангажименти с Договора за извършване на обществени превозни услуги в областта на железопътния транспорт на територията на Република България от 25 юни 2009 г.

Не са разработени и утвърдени вътрешни правила и процедури, регламентиращи връзките и взаимоотношенията между дирекциите и отделите на дружеството, участващи при разработването на бюджетните прогнози. Не е определен обемът, видът и сроковете за обмен на необходимата информация за изготвяне на прогнозите. Прилага се установената практика от минали години.

Дирекция „Финанси и администрация” разработва прогноза на обемните показатели на основата на дадената прогноза от дирекция „Маркетинг и продажби” за превозените пътници, пътникокилометровата работа, изменение на тарифи и очакваните приходи по вид превози - обект на задължителен обществен превоз и търговски превози; на информацията, предоставена от дирекция „Локомотиви” и дирекция „Експлоатация” за необходимите ремонти и инвестиции в тягов и подвижен железопътен състав за осигуряване на ГДВ с необходимия брой изправни локомотиви, пътнически вагони, електрически и дизелови мотрисни влакове; на уточнения с отдел „Човешки ресурси” необходим персонал. Разработена е прогноза за необходимите разходи по икономически елементи, в съответствие с прогнозираните макроикономически показатели, заложени в указанията на МФ – брутен вътрешен продукт, инфлация за отчетната и следващите три години, изменения в цените на енергийните ресурси, политика на държавата в областта на доходите и жизненото равнище и други.

На база на обемните показатели за влаккилометровата и брутотонкилометровата работа и достигнатите цени, и очакваното им изменение през следващите периоди, по прогнозата на МФ, са изчислени необходимите разходи по икономически елементи за осъществяване на дейността през следващите три години – горива, ел. енергия, материали, услуги. Прогнозирани са разходите за инфраструктурни такси, в съответствие с информацията от НК „ЖИ”. В съответствие с действащите нормативни актове са прогнозирани разходи за местни данъци, такси, застраховки, заплати за персонала на дружеството. Необходимите средства за ремонт на тяговия и подвижния железопътен състав са изчислени на базата на необходимостта от извършване на ремонти на локомотиви, вагони, ЕМВ и ДМВ, съобразно техническите изисквания за извършване на ремонти и прогнозните цени за всеки ремонт.

С проекта на бюджет за съответната година „БДЖ –ПП” ЕООД е заявило средства от държавния бюджет под формата на компенсации (субсидия) за изпълнение на задължението за превоз, компенсации за изпълнение на тарифното задължение и капиталови трансфери, в съответствие с Договора за извършване на обществени превозни услуги в областта на железопътния транспорт на територията на Република България от 25 юни 2009 г.

Размерът на компенсацията (субсидията) за изпълнение на задължението за превоз за съответната година е определен по формулата, в съответствие с чл. 13, т. 13.7 от Договора, а именно:

Нетния финансов ефект е равен на разходите, извършени във връзка със задължението за извършване на обществени услуги или група задължения за извършване на обществени услуги, наложени от Възложителя и съдържащи се в обществена поръчка за услуги, минус всякакви положителни финансови резултати, реализирани в рамките на мрежата, експлоатирана съгласно въпросното/ните задължение/я за извършване на обществени услуги, минус тарифните приходи или всякакви други постъпления, реализирани при изпълнение на въпросното/ите задължение/я за извършване на обществени услуги, плюс разумна печалба, равно на нетен финансов ефект.

От „БДЖ – ПП” ЕООД е заявена компенсация (субсидия) за изпълнение на задължението за превоз в размер на 190 435 хил. лв. за 2011 г., а за 2012 г. в размер на 183 943 хил. лв.

Размерът на компенсациите за изпълнение на тарифното задължение за съответната година, включваща компенсацията за безплатни и по намалени цени за пътувания в страната, е определена по формулата, съгласно чл. 14, т. 14.2 от Договора:

Компенсацията е равна на публичната тарифа за превоз на пътници, посочена в Приложение № 5 от Договора, включително железопътни карти, всички специални услуги, отстъпки и намаления, посочени в нея, умножена по нормативно определения процент на намаление, определен с акт на Министерския съвет за определена категория пътници с право на безплатно и при намалени цени пътуване, умножена по действителния брой извършени пътувания на съответните категории пътници.

Заявеният от „БДЖ – ПП” ЕООД размер на компенсациите за изпълнение на тарифното задължение за 2011 г. е 22 000 хил. лв., а за 2012 г. е 24 000 хил.лв.

Размерът на заявените капиталови трансфери за 2011 г. от „БДЖ – ПП” ЕООД, определен на база заложените средства по Договора, е 244 500 хил. лв. Предвид инвестиционната програма на дружеството и тежката икономическа и финансова криза в света и страната, размерът на заявените капиталови трансфери е сведен до 50 000 хил. лв.

Проектобюджетите и тригодишните бюджетните прогнози за 2011 г. и 2012 г. на „БДЖ – ПП” ЕООД са предоставени на МТИТС своевременно за включване в проектобюджетите на министерството за съответните години.^45,46

От анализа на всички правила и процедури по организацията на процеса по възлагане на обществени поръчки⁴⁷ в „БДЖ-ПП“ ЕООД през одитирания период е установено, че:

а) не обхващат в достатъчна степен всички етапи на процеса – планиране, провеждане на процедурите за възлагане, сключването на договорите и начина на осъществяване на контрол по изпълнението на сключените договори за възлагане на обществените поръчки.

Не създават предпоставки за проследяване организацията на процеса от инициирането му до неговото приключване;

б) не регламентират ясно и точно отговорностите на структурните звена и длъжностните лица, както и срокове⁴⁸ за изпълнението им.

Не създават предпоставки за координация на взаимоотношенията между тях, с оглед оптимизация на технологичното време за подготовката и провеждането на процедурите по възлагане на обществените поръчки – удължава сроковете за подготовка, провеждане на процедурите и подписване на договорите, което оказва негативно влияние върху производствените дейности на дружеството.

Отделни задължения на структурни звена/длъжностни лица са регламентирани в различни заповеди⁴⁹, чиято динамика на издаване и действие не предпоставя тяхната ефективност в процеса и затруднява извършването на ефективен мониторинг.

в) не определят структурно звено/длъжностно лице, което да изпраща информация до "Официален вестник" на Европейския съюз, когато това е необходимо;

г) не определят реда за публикуване на информацията на интернет страницата за обявените процедури за възлагане на обществените поръчки от „БДЖ-ПП“ ЕООД, както и отговорно за това структурно звено/длъжностно лице.

Не се гарантира пълнота и еднаквост на публикуваната информация за различните процедури, сигурност и мониторинг върху тях;

д) не определят процедури по съхраняване на информацията, които да осигуряват както физическото запазване на носителя на информацията (хартиен и/или електронен носител), така и запазване на съдържанието без промяна, така че да дава вярна и точна представа за фактите, решенията и действията, отнасящи се до процеса по възлагане на обществените поръчки и за изпълнение на императивната разпоредба на чл. 58а, ал. 6 от ЗОП, съгласно която възложителят е длъжен да съхранява цялата документация по провеждането на всяка процедура за възлагане на обществена поръчка най-малко 4 години след приключване изпълнението на договора.

Досиетата по възложените обществени поръчки през одитирания период се окомплектоват и описват в процеса на извършване на одита.

е) не регламентират създаване и поддържане на единен информационен масив (регистър), осигуряващ: данни за потребностите, прогнозна стойност на обществената поръчка, вида на процедурата, срок за откриване, отговорни структурни звена за подготовка на документацията и друга информация, необходима за целите на анализа при вземането на управленски решения за осъществяването на дейностите по възлагането на обществени поръчки и ефективното и икономично управление на бюджетните средства;

ж) не определят ред за контрол и докладване по изпълнението на договорите, както и върху внесените гаранции за изпълнение от изпълнителите на обществените поръчки.

Не са защитени интересите на възложителя по съхранението, отчитането и задължението на възложителя по ЗОП за връщане на внесените гаранции за изпълнение, а при необходимост и от упражняване на правата на възложителя по тях;

з) не определят ред и начин на предаване и приемане на документацията, съдържаща оперативна информация при напускане или излизане в дългосрочен отпуск на длъжностно лице.

Със заповед⁵⁰ е регламентирано „определянето на длъжностно лице по всеки договор, по който е страна „БДЖ-ПП“ ЕООД, на което се възлага да следи за изпълнението на договора, като подготвя и съгласува необходимите документи, извършва проверки и съгласува всички счетоводни и придружаващи ги документи.“

С правилата не се определят необходимите документи за съгласуване, субектите които съгласуват, вид и начин на извършване на проверките и т.н. и не регламентират мониторинга върху изпълнението на договорите, гаранциите за изпълнение и докладването като етап от управлението на процеса на възлагане на обществените поръчки.

Въведените правила и процедури по процеса на възлагане на обществените поръчки в „БДЖ - ПП“ ЕООД са недостатъчни и непълни, не осигуряват своевременност на подписване и изпълнение на договорите в резултат на проведените процедури по ЗОП:

- не подпомагат осъществяването на дейността по възлагане на обществените поръчки и вземането на правилни управленски решения, тъй като не гарантират пълно, точно и своевременно документиране на извършените действия, взетите решения и осъществяването на контрол в този процес, включително предварителен контрол и контрол по изпълнението на сключените договори;

- не предпоставят ефективност при прилагането им в процеса на възлагане на обществените поръчки, поради динамиката на издаването им и тяхното действие в кратки периоди от време;

- въведения усложнен разрешителен режим за одобряване на поемането на финансови ангажименти и извършването на разходи от едноличния собственик на капитала създава предпоставки и води до намаляване своевременността на оперативните управленски решения на висшето ръководство на дружеството и забавяне на спешни доставки и плащания до 30 хил. лв., възникнали в резултат на случайни събития;

По време на одита, от управителите на „БДЖ - ПП“ ЕООД, със заповед⁵² е определена 12-членна работна група, със задача: 1. да изготви проект на нови „Вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки по реда на Закона за обществените поръчки в „БДЖ - ПП“ ЕООД”, съгласуван от всички директори на дирекции и ръководители на самостоятелни отдели в „БДЖ – ПП” ЕООД; 2. задължително да се вземат предвид констатациите на Сметната палата, отразени в изготвената оценка⁵³ на процеса по подготовка и организация на процеса по възлагане на обществени поръчки в дружеството и 3. да изготви доклад за работата на комисията.

В определения от управителите на „БДЖ – ПП” ЕООД срок 30.01.2013 г. е изготвен доклад⁵⁴ от работната група за изпълнение на възложената задача с приложен проект на „Вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки по реда на ЗОП в „БДЖ - ПП“ ЕООД”⁵⁵, които подлежат на оценка при извършването на последващия контрол на изпълнението на препоръките по настоящия одитен доклад.

7.2. Подготовка на процедурите по възлагане на обществените поръчки.

„БДЖ – ПП” ЕООД е възложител по чл. 7, т. 5 от ЗОП, във връзка с чл. 7в, ал. 1 от ЗОП. Възложител по чл. 7, т. 5 от ЗОП може да изпрати до 1 март на текущата година предварително обявление за всички процедури за възлагане на обществени поръчки или за сключване на рамкови споразумения на основание чл. 109, ал. 1 от ЗОП, но при условията на чл. 23 от ЗОП.

Отдел МТО⁵⁷ към ЦУ на „БДЖ-ПП“ ЕООД обобщава до 30.09. на текущата година получените от поделенията заявки за доставки, услуги за следващата година и изготвя списък, който се одобрява от управителите на „БДЖ - ПП” ЕООД, съгласно правилата от 2010 г.

Одобреният списък се изпраща до отделите към ЦУ на „БДЖ - ПП“ ЕООД за запознаване и подготовка на необходимите документи за започване на подготовката по приоритетните доставки/услуги за съответната година.

Отделите към ЦУ на „БДЖ - ПП” ЕООД подготвят за съответната доставка/услуга следните документи: технически изисквания към стока, респ. услуга; условия за доставка/услуга/ срокове, количества, начин на плащане и др.; план-сметка за стойността на поръчката; обосновка за необходимостта за провеждане на поръчката; доклад за разрешаване провеждането на процедурата до СД на „Холдинг БДЖ“ ЕАД, когато очакваната стойност на обществената поръчка е над 200 хил. лв. или доклад за разрешение до изпълнителния директор на „Холдинг БДЖ” ЕАД, когато очакваната стойност на обществената поръчка е над 100 хил. лв.; проект на протокол с разрешението.⁵⁸

На база подготвените документи от отделите към ЦУ на „БДЖ - ПП”, отдел МТО подготвя следните документи: разрешение за обявяване на процедурите и обявление⁵⁹.

Когато решението за провеждане на процедурата е от компетентността на едноличния собственик на капитала на „БДЖ - ПП” ЕООД, документите се изпращат за съгласуване в дирекция „ТО” на „Холдинг БДЖ" ЕАД⁶⁰. След изтичане на 14-дневен срок от изпращането на документите и при положение, че няма указания и препоръки за промяна или допълване, решението за откриване на процедурата и документацията към него се предоставя за подпис от управителите на „БДЖ - ПП” ЕООД.⁶¹

От отдел МТО се изпраща решението и обявлението за откриване на процедурата до АОП, както и до Държавен вестник. От отдел МТО е извършван впоследствие и контролът по изпълнение на сключените договори за възложени поръчки.

Не са въведени контролни процедури за гарантиране разделението на отговорностите по начин, който да не позволява един служител едновременно да има отговорност по изпълнение и контрол.

В началото на 2012 г., с новите Правила за съдържанието, формата и пътя на докладите до СД на „Холдинг БДЖ“ ЕАД⁶² е регламентирано задължение на управителите на „БДЖ - ПП” ЕООД, в срок до 30.11. на текущата година да изготвят „Списък на планираните обществени поръчки за следващата година” и го представят за одобрение от Съвета на директорите на „Холдинг БДЖ“ ЕАД с доклад, съгласуван по определения ред.

Възлагането на обществените поръчки е част от процеса по управление на обществените поръчки, свързан с избор на изпълнител и сключване на договора за обществената поръчка.

С вътрешните правила се регламентира, че работата на Комисията за разглеждане, оценка и класиране на офертите (комисията) се извършва в съответствие с разпоредбите на ЗОП.

Спазени са нормативните изисквания във връзка с назначаване на комисията след изтичане на срока за подаване на офертите, състав на комисията, участие на правоспособен юрист, срок за приключване на работата, подаване на декларации от членовете на комисията, в съответствие с изискванията на чл. 35 от ЗОП.

Протоколите на Комисията са подписани от всички членове, включително с приложено особено мнение, ако има такова. Направените предложения за отстраняване от участие в процедурата са мотивирани. Протоколите на комисията, заедно с приложенията към тях, са предоставяни в срок на възложителя, с доклад от председателя на комисията.

За одитирания период от 01.01.2011 г. до 30.09.2012 г., в „БДЖ - ПП“ ЕООД са проведени 31 бр. процедури по ЗОП за възлагане на обществени поръчки, от които 6 бр. са прекратени, а една от процедурите е приключила със сключване на рамково споразумение.

По време на одита, към 28.01.2013 г.⁶⁴ от „БДЖ - ПП” ЕООД са окомплектовани и представени 10 (десет) досиета на проведени процедури за възлагане на обществени поръчки за одитирания период, на които е извършена проверка (34,5 на сто от всички проведени процедури). Установено е, че:

а) въз основа на изготвени доклади от управителите на „БДЖ - ПП” ЕООД по всички процедури, СД на „Холдинг БДЖ” ЕАД взема решение, с което разрешава⁶⁵ или одобрява⁶⁶ провеждането на процедурата за възлагане на обществената поръчка. Спазени са изискванията на правилата за съдържанието, формата и пътя на докладите до Съвета на директорите;

б) в докладите на управителите на „БДЖ - ПП” ЕООД до СД са посочени прогнозни стойности на обществените поръчки с финансова обосновка за наличието на необходимите средства (в прогнозните парични потоци за 2011 г. или в Бизнес-плана за 2012 г.);

в) решенията и обявленията са изпращани до Държавен вестник и АОП в законоустановените срокове;

г) комисиите за разглеждане, оценка и класиране на участниците, назначавани със заповеди на управителите, са определяни съгласно разпоредбите на чл. 34 и чл. 35 от ЗОП. В състава на комисията е включван и правоспособен юрист;

д) съдържанието на протоколите за работата на комисията е в съответствие с изискванията, определени в чл. 72 от ЗОП;

е) класирането на участниците и избора на изпълнител е извършвано с мотивирано решение на възложителя;

ж) гаранциите за участие⁶⁷ не са освобождавани в законоустановените срокове, а гаранциите за изпълнение, представени като банкови гаранции не са представени в счетоводството⁶⁸ и съответно не са осчетоводени по с/ка „Други условни вземания”;

з) процедурите за възлагане на обществени поръчки (с изключение на прекратените) са завършили със сключване на договори. Договорите са сключвани в едномесечен срок от датата на изтичане на срока за обжалване на решението на възложителя за определяне на изпълнител;

и) прекратяването на процедури е извършено в съответствие със законовите изисквания.

к) информация за сключени договори е изпратена до АОП в определените с чл. 44, ал. 1 от ЗОП срокове за вписване в РОП. Не е изпратена информация до АОП за изпълнен договор, в нарушение на изискванията на чл. 44, ал. 9 от ЗОП⁶⁹.

В резултат на извършената проверка е установено, че проверените процедури за възлагане на обществени поръчки са проведени в съответствие с изискванията на ЗОП⁷⁰.

Допуснатите системни грешки и нарушения са след сключването на договора за възлагане на обществената поръчка и са в резултат на невъведени контролни процедури, които да управляват риска от неспазване на законоустановените срокове за изпращане на информация до АОП, за своевременното осчетоводяване и освобождаване/връщане на гаранциите за участие и за изпълнение.

Установено е, че от „БДЖ – ПП“ ЕООД е изплатена в повече сумата от 325 381, 86 лв., без ДДС от договорираната 600 033,60 лв., без ДДС с изпълнителя "Викинг Николов" ЕООД, София.⁷¹

Налице е непровеждане на процедура със стойност надплатената сума по договора, което представлява нарушение на чл. 8, ал. 1 от ЗОП.