Доклад №0200003411 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на Община Каолиново за периода от 01. 01. 2010 г до 31. 12. 2010 г

Липсва решение на комисията с предложение до възложителя за допълнително събиране на оферти, които да отговарят на поставените в поканата на възложителя изисквания/условия или за преустановяване избора на изпълнител по чл. 2в, ал. 2 т. 4 от НВМОП. Класирането е извършено без да е осигурена минимална конкуренция от три валидни оферти, с което са нарушени изискванията на чл. 2, ал. 1, т. 1 от НВМОП при:

а) МОП с предмет ”Строително-монтажни работи (СМР) и ремонтни дейности в детските градини в населените места ....” с четири обособени позиции (по една оферта за всяка обособена позиция) ¹¹²;

б) ”Доставка на спортни стоки и артикули за нуждите на проект „Извънкласните дейности – интересни и полезни”(с две допуснати оферти)¹¹³;

в) „Избор на изпълнител за извършване на туроператорски услуги за извозване и настаняване на ученици до обекти на територията на страната, включени в проект „Извънкласни дейности – интересни и полезни” (с две допуснати оферти)¹¹⁴;

г) ”Доставка на дизелово гориво – нафта за нуждите на ЦДГ с. Тодор Икономово за отоплителен сезон 2010/2011 г.” (с една допусната оферта)¹¹⁵;

д) ”Доставка на дърва през 2010/2011 г. на звената финансирани от общинския бюджет в гр. Каолиново” (с две допуснати оферти)¹¹⁶;

е) „Избор на изпълнител за превоз на ученици през учебната 2010-2011 година до средищните училища по транспортни линии” (допуснати по една оферта за три линии и две оферти за една линия)¹¹⁷;

ж) ”Осигуряване на зимно поддържане и снегопочистване на 44,060 км общинска пътна мрежа за зимен сезон 2010/2011 година”(с една допусната оферта)¹¹⁸.
5.5. Неосъществени контролни дейности, въведени с ВП.

Не е осъществяван контрол при възлагане на МОП по реда на чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от НВМОП, от юрист и финансов контрольор, регламентиран с ВП и РИ¹¹⁹:

а) заповедта на кмета за предприемане на действия за събиране на оферти не е съгласувана от юрист, в противоречие с чл. 11, т. 2 от ВП и т. 17 от РИ “Общи правила за възлагане на обществени поръчки”;

б) не е извършено предвиденото с чл. 22, т. 6 от ВП одобрение на протокола за оценка на офертите от финансов контрольор и юрист;

в) договорите с изпълнителите не са подписани от юрист, което не позволява да се проследи прилагана ли е контролата по чл. 22, т.7 от ВП, същият да изготвя договора за ОП;

г) не е осъществен предварителен контрол от финансовия контрольор преди подписване на договора от кмета, в нарушение на чл. 17, т. 1 и т. 2 от ВП. По тази причина в сключения договор за доставка от 14.01.2010 г. за МОП “Доставка на дизелово гориво – нафта за БКС и училищните автобуси през 2010 г.”, не е посочено количество и ограничение за стойността му, определени в заповедта на възложителя за събиране на оферти. Посочена е цена на 1 л гориво - нафта, с вкл. ДДС и транспортни разходи. Договорено е, че при доказана промяна в цените, страните се съгласяват да определят по взаимна договореност нова цена с двустранно подписан анекс. Създаден е риск от неправилни управленски решения при изпълнение на договора.

Съгласно чл. 15, ал. 2, т. 2 от ЗОП при периодично повтарящи се договори за доставки стойността на поръчката се определя на база общата стойност на подобни договори от предходната финансова година.

Въз основа на информацията от 2009 г., през 2010 г. възложителят е следвало да проведе процедура по НВМОП, както изисква стойността на ОбП. Въпреки това през
2010 г. не е проведена процедура, с което е извършено нарушение на чл. 3, ал. 2 от НВМОП (ред. ДВ, бр. 34 от 08.05.2009 г.)¹²⁰.

6.2. Отчетените разходи за предоставена услуга чрез мобилна наземна мрежа през 2009 г. са в размер на 21 925.33 лв. без ДДС, а за 2010 г. са 19 826.25 лв. Разходите представляват повтарящи се месечни плащания за предоставената услуга при първостепенния разпоредител с бюджетни кредити по договор, сключен на 13.12.2000 г.

Съгласно чл. 15, ал. 2, т. 2 от ЗОП при периодично повтарящи се договори за услуги стойността на поръчката се определя на база общата стойност на подобни договори от предходната финансова година. Въз основа на отчетните данни от 2009 г. възложителят е следвало да проведе избор на изпълнител, чрез поне три оферти, тъй като стойността попада в приложното поле на чл. 2, ал. 1, т. 2 от НВМОП. Въпреки, това през 2010 г. не е приложен реда на чл. 2, ал. 1, т. 2 от НВМОП (ред. ДВ, бр. 34 от 08.05.2009 г.) за избор на изпълнител¹²¹.

През одитирания период са действали 56 договора, сключени по реда на НВМОП¹²². В обхвата на проверката са включени 15 договора на обща стойност

а) за всички плащания по договорите е осъществен е предварителен контрол от финансовия контрольор с писмено изразено мнение и подпис в контролен лист, номериран и заведен във воден от него регистър;

б) системата на двоен подпис (кмет и директор дирекция “БФ”) е приложена при извършване на плащанията по договорите;

в) за финансовото изпълнение на договорите са комплектувани досиета с приложени документи и описано съдържание в изпълнение Заповед № 125/31.07.2008 г. на кмета¹²³.

а) спазени са сроковете за изпълнение на договорите¹²⁴;

б) договорите не са изменяни с анекси¹²⁵, с изключение на договор от 14.01.2010 г. за ”Доставка на дизелово гориво – нафта за нуждите на БКС и училищните автобуси през 2010 г.”. Договорът е сключен по реда на чл. 2, ал. 1, т. 2 от НВМОП и е изменен с четири анекса до приключването му в договорения срок. С всеки от анексите е постигната договореност за промяна в единичната цена на литър от доставеното дизелово гориво, в резултат на което са изплатени общо 81 159 лв. с ДДС. Изплатена цена по договора надвишава прага за съответния вид МОП – 50 000 лв. без ДДС (60 000 лв. с ДДС) и е в рамките на стойността за доставки посочена в чл. 1, ал. 2, т. 2 от НВМОП, изискваща задължителна предшестваща договора процедура. Извършено е нарушение на чл. 3, ал. 2 от НВМОП¹²⁶ (ред. ДВ, бр. 34 от 08.05.2009 г.);

в) 14 от МОП са изпълнени в съответствие с условията на договорите като са съставени документи за отчитане и приемане на извършените работи, в съответствие с предмета на договорите – приемно-предавателни протоколи, складови разписки и искания за доставки, протоколи за установени от инвеститорски контрол строителни работи по цени съгласно приложения към договорите. Плащанията като единични цени и обща стойност са в рамките на определените в сключените договори¹²⁷;

За договор с предмет „Сметосъбиране и сметоизвозване на ТБО от населените места на територията на Община Каолиново и депонирането им на регионалното депо в кв. Дивдядово, гр. Шумен” от 21.01.2010 г. (открит конкурс по НВМОП) е констатирано, че в периода от 21.01.2010 г. до 12.04.2010 г. възложената работа, предмет на договора, не е извършена. Причина за това е сключеният по-късно договор между Община Каолиново и Община Шумен за депониране на ТБО на регионалното депо - на 17.03.2010 г. За времето от 21.01.2010 г. до 12.04.2010 г. услугата не е предоставяна в населените места на общината.

Изплатената сума за 2010 г. е в рамките на стойността по договора и съгласно ценовото предложение на изпълнителя. Платежните документи са изготвени на основание протоколи за приемане на извършените видове дейности (по населени места и обобщен протокол), след осъществени проверки за честота/кратността и качеството на услугата. Не са извършени проверки за спазване на определения маршрут по офертното предложение на изпълнителя отчетен при формиране на цената за един съд – 0.84 лв. и предварително утвърждаване/съгласуване от възложителя на промени в него, както и за потвърждаване на данните за дата на извършване на услугата, отразена в съставените от протоколи спрямо отчетените по кантарни бележки за измерени товари от оператора на депото

Проверката за спазване на маршрутните линии, определени в приложение към договора спрямо данни на протокола за приемане на работата за месеците септември и октомври 2010 г. показва, че са налице общо 13 случая на несъответствия, от които 6 през м. септември и 7 през м. октомври. Промените в маршрутния график за сметосъбиране и сметоизвозване извършени от изпълнителя за тези месеци не са утвърдени предварително от възложителя.

Съпоставката между информацията по кантарни бележки от Отчета за проведените измервания по товари за периода от 01.10.2010 г. до 31.10.2010 г. на оператора на депото и отразена в Протокол за приета работа от 01.11.2010 г. показа, че отчетът не съдържа данни за приети отпадъци на 30.10.2010 г. от изпълнителя на услугата. По този начин приетата и изплатена работа за 30.10.2010 г. в размер на 708.96 лв. за две от населените места на общината – с. Тодор Икономово и с. Дойранци не е потвърдена с документ от оператора на регионалното депо “БКС” ООД, гр. Шумен, представен от изпълнителя по договора¹²⁸.

По време на одита сумата е възстановена от изпълнителя с превод от 22.06.2011 г.¹²⁹

г) за плащанията по всички договори е осъществен предварителен контрол и е приложена системата на двойния подпис¹³⁰;

д) в срока, определен с чл. 34, ал. 6 от НВМОП (ред. ДВ, бр. 34 от 08.05.2009 г.) до АОП е подадена обобщена информация за МОП, реализирани по реда на чл. 2 от Наредбата през 2010 г.¹³¹. Данните за изпълнение на договорите са включени в информацията изпратена до АОП през 2011 г., Отчета за КИБ към 31.12.2010 г., Отчети ИБСФ-3 и ИБСФ-3-КСФ, както и Отчета за капиталовите разходи, представени в МФ¹³².

С Общинския план за развитие на общината за периода 2007 - 2013 г. (ОПР) е определена визията за развитие на общината, която изисква мобилизиране на всичките й ресурси и привличане на външни такива. За 2010 г. основен приоритет в ресурсното осигуряване е подготовката и реализацията на проекти по Оперативните програми на Европейския съюз (ОП) и Програмата за развитие на селските райони(ПРСР).

Основното структурно звено от специализираната администрация в общината, отговорно за дейността е дирекция “Европейски фондове, международни програми и проекти” (ЕФМПП). Съгласно устройствения правилник на ОбА, дирекцията изпълнява функциите по разработване и реализиране на краткосрочни и дългосрочни програми и проекти за международно сътрудничество, координация и реализация на одобрени проекти, предоставяне на информация за възможностите за привличане и финансиране на средства по Европейски фондове и програми, свързани с по-пълно реализиране на възможностите за регионално - икономическото развитие на общината и решаване проблемите й¹³³.

Дирекция “Бюджет и финанси” осъществява счетоводно отчитане на дейността по разкрити извънбюджетни сметки за изпълнявани от общината проекти в качеството й на бенефициент по договори за безвъзмездна финансова помощ¹³⁴.

В дирекция “ЕФМПП” през 2010 г., пряко ангажирани с дейността са директор и двама експерти. Задълженията, възлагането на работа, отговорностите и комуникацията при изпълнение на работа, както и изискванията за знания, опит, умения и компетентности на служителите са формулирани в длъжностни характеристики, утвърдени от кмета на общината. Определени са подходяща йерархия, линии на докладване и изисквания за осъществяване на дейността по разработване, изпълнение на проекти и осигуряване на ресурси за постигане на поставените цели¹³⁵.

Подготовката на документация за кандидатстване обхваща: изготвяне на прединвестиционно проучване с анализ на алтернативите и избор на най-подходящата; анализ на ползите и разходите от проекта; разработване на идеен, технически или работен проект за инфраструктурни проекти. Включва вземане на решение от ОбС за кандидатстване по съответната ОП, отчуждаване на имоти или учредяване право на строеж, финансиране и осигуряване на средства за разходи, които не се покриват от донор. Процедурата регламентира: изготвяне на график на дейностите по проекта, попълване на формуляра за кандидатстване, съгласуване на документация по проекта със съответни органи, изготвяне на план за обществени поръчки и представяне на проектното предложение пред договарящия орган¹³⁶.

а) РИ № 1 “Окомплектоване, подписване и представяне на проекта пред съответния орган”, която регламентира разработването, окомплектоването на проекта, подписването му от оторизирано лице и представянето му пред съответния орган.

б) РИ № 2 “Подписване на договор за финансиране” – конкретизира действията и отговорности на лицата при получено одобрение на проекта с искане за промени, отразяването им, последващо подписване на договора за финансиране, откриване на специална банкова сметка при наличие на изискване и подписване на искане за авансово плащане до финансиращия орган.

в) РИ № 3 “Управление на човешките ресурси” – определя избора на екип на проекта и разпределение на функциите между служителите и отговорни лица при съобразяване с насоките за кандидатстване и изискванията по съответната програма;

г) РИ № 4 “Предварителен контрол и система на двойния подпис” – регламентира извършване на предварителен контрол при поемане на задължение и извършване на разход с прилагане за всички разходи по проект, финансиран от ЕС. Посочва проверките, които се извършват и документирането им, задължението за писмено изразяване на мнение, отговорностите на членове на екипа на проекта, на финансовия контрольор, счетоводителя на проекта, главния счетоводител и кмет на общината, в т.ч. относно системата на двоен подпис.

д) РИ № 5 “Вътрешен мониторинг и оценка” – определя система и процедури за наблюдение на напредъка на проекта, спазване на договора, постигане на планирани резултати и цели, изготвяне и представяне на междинни и финални отчети. Посочва отговорностите на ръководителя на проекта при определяне целите на вътрешния мониторинг, екипа за мониторинг, в т. ч. ползване на външни независими експерти и действията по осъществяване и представяне на резултати в изисквани форми.

е) РИ № 6 “Възлагане на ОбП от бенефициенти на безвъзмездна помощ в контекста на външните действия на Европейската общност”, разработена като цяло съобразно изискванията на Практическото ръководство, приложимо към финансирането на външни дейности от страна на Европейския съюз, прилагано по отношение на договорни процедури по проектите, финансирани по Програмите ФАР и ИСПА в България.

РИ не отчита статута на кмета като възложител на ОП съгласно чл. 7, т. 1 от ЗОП, който следва да организира възлагането на ОбП съгласно закона, правилника за приложението му, в т. ч. осигуряване на информация за осъществяване предварителен контрол върху процедури за ОбП, финансирани напълно или частично със средства от европейските фондове от управляващите органи (УО) на съответните програми. Не е синхронизирана с регламентите на ВП и процедури по възлагане на ОбП относно реда за планиране, организация на провеждането на процедурите и контрол на изпълнението на сключените договори за ОбП.

ж) РИ № 7 “Отчитане на проекта” – описва действията при изготвяне и представяне на междинни и финални технически и финансови отчети съгласно посочени в договорите срок, изисквания за съдържание и представяне на съпътстващи документи.

з) РИ № 8 “Разпределение на функциите между екипа по проекта” – въвежда регламенти за случаите, когато на общината са предоставени средства за разпределение при определени условия или когато със свои бюджетни средства финансира местни инициативи.

а) за риска “липса на изисквани съпроводителни документи” при окомплектоване, подписване и представяне на проекта, мерките включват – подбор на екипа и лицата, които ще подготвят и внесат проектното предложение, обучение на лицата, проверка с чек-лист преди внасяне на проекта. Отговорността е за служителите, ангажирани с подготовката на съответния проект, определени от кмета .

б) за рисковете “несъответствие между заложените дейности и предвидените финансови средства” и “липса на средства за осигуряване на собствения принос” при подписване на договор за финансиране, действията за минимизиране обхващат съответно изработване на бюджетите по проекти от обучени хора, съблюдаване на насоките и указанията при подготовка на проектното предложение и проучване на възможностите за използване на заеми, когато общината не разполага със средства за съфинансиране на проекта. Посочен е срок за изпълнение на действията, отговорността на ръководството на общината и на лицата, отговорни за внасяне на проектното предложение.

в) за риска от “неодобрено финансиране изцяло или частично за някои разходи по проекти, както и непризнаване на предварителни разходи” са посочени мерки, определени за екипите по управление на проекта, включващи – планиране на разходите преди кандидатстване по конкретна ОП, извършването им в съответствие с указанията и насоките на УО, спазване на изискванията за съдържание и задължителни реквизити на документи (фактури или протоколи).¹³⁹