Доклад №0200003411 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на Община Каолиново за периода от 01. 01. 2010 г до 31. 12. 2010 г

а) В Наредбата не е уредено, че за новопостроени сгради или части от сгради се дължи данък от началото на месеца, следващ месеца, през който са завършени или е започнало използването им съгласно разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от ЗМДТ. Не се уточнява, че от 01.01.2010 г. земеделските производители вече не са освободени от данък и се задължават с данък за стопанските сгради, които се ползват за осъществяване на дейността съгласно измененията в чл. 24, ал. 1, т. 14 от ЗМДТ.

б) Общинската Наредба № 12 не урежда задълженията и правомощията на приходната общинска администрация като органи по приходите съобразно промените в чл. 4 от ЗМДТ (ДВ, бр. 95 от 2009 г.). Не е уредено в какво се изразява нейното „съдействие” при съставянето на бюджета. Не са издадени заповеди от кмета на общината, в които да са определени служители от общинската администрация с права на органи по приходите и на публични изпълнители⁶, на основание чл. 4, ал. 4 от ЗМДТ.

С тези пропуски се създава предпоставка за недостатъчна информираност на местното население, за ограничаване обхвата на данъчно задължените лица и на функционалните задължения на приходната администрация при съставянето и изпълнението на бюджета в частта му на приходите с местен характер.

а) В частта за такси за ползване на пазари, тържища и панаири Наредбата не уточнява, че таксата се плаща при издаване на разрешението, или съответно месечно, ако разрешението е за по-дълъг период. Съществуващият текст определя, че лице от общинската администрация събира таксата, но без да уточнява законовото условие – при издаване на разрешението, както е определено в чл. 79, ал. 1 от ЗМДТ.

б) В Общинската наредба не е отразено настъпилото изменение в чл. 110, ал. 1,
т. 5 от ЗМДТ, съгласно което вече не се заплаща такса за издадено удостоверение за българско гражданство. При определяне на обхвата на услугите, неподлежащи на таксуване, в Общинската наредба не е включена услугата за издаване на удостоверение за наследствена пенсия, съгласно разпоредбата на чл. 110, ал. 2, т. 8 от ЗМДТ.

Установените несъответствия създават риск за неправилно прилагане разпоредбите на закона.

а) В Общинската наредба¹¹ не са регламентирани ред и срокове за съставяне, внасяне, обсъждане и приемане на стратегия за управление на общинската собственост за срока на мандата на ОбС по предложение на кмета. В отделни текстове от Наредбата са регламентирани отговорности на ОбС относно решения по управление и разпореждане с общинско имущество, които би следвало да се уредят в Годишна програма по предложение на кмета, съгласно чл. 8, ал. 9 от ЗОС.¹²

б) Липсата на Стратегия и годишни програми за управление и разпореждане с общинско имущество ограничава възможностите и основанието на общинската администрация при съставянето на бюджета да планира приходи от общинска собственост съгласно изискването на чл. 6, т. 1, буква „г” от ЗОБ.

1.5. Съобразно отговорностите, произтичащи от ЗФУКПС – Глава трета, със заповед на кмета на общината¹³ е утвърдена „Система за финансово управление и контрол”. Установено е, че с утвърдените Етичен кодекс, Устройствен правилник, Процедура за назначаване и преназначаване на служители, заповедите за делегиране на правомощия и въведеният стил на работа е създадена добра контролна среда. Процесът по управление на рисковете е уреден чрез утвърдените цели, стратегия за управление на риска и въпросник за самооценка на вътрешния контрол и присъщите рискове. Изградената информационна система позволява на длъжностните лица да изпълняват задълженията си. Осигурени са подходящи условия за вътрешна и външна комуникация, за движение и архивиране на информацията. Текущото наблюдение на вътрешните процедури е възложено на лица, които имат подходящо йерархическо ниво в администрацията. Общата оценка за вътрешния контрол на ниво организация¹⁴ е „добра”, като се отчита следното:

а) Като непълно е оценено разпределението на функциите между звената на общинска администрация. В утвърдената структура не са предвидени длъжностите „главен архитект” и „юрист”. Съгласно устройствения правилник задължението да изготвя проекти на договори, сключвани от общината е възложено на секретаря на общината.

б) Утвърдените цели на общината за 2010 г. не обхващат приоритетите, заложени със ЗДБРБ за 2010 г. – подобряване събираемостта на приходите по бюджета и ограничаване на разходите. Текущо през годината и извън случаите на годишното докладване на министъра на финансите не са извършвани самооценки за адекватност и ефективност на вътрешната система за финансово управление и контрол.

Установените случаи на несъответствие на вътрешните нормативни актове със съдържанието и целите на закона намаляват тяхната полезност и ефективност при прилагането на законовата регулация в процеса по съставяне и изпълнение на бюджета. Причина за допуснатите несъответствия е установеното непълно разпределение на функциите между звената. В организационната структура на общината не е предвидена длъжността юрист.
2. Бюджетна процедура

Бюджетната процедура за 2010 г. е стартирана с Решение на Министерския съвет /РМС/ № 670 от 06.08.2009 г. в изпълнение разпоредбата на чл. 14 от ЗУДБ. Процедурата обхваща провеждане на консултации с Националното сдружение на общините в Република България /НСОРБ/ съгласно изискването на чл. 37, ал. 3 от ЗОБ, с цел уточняване общия размер на взаимоотношенията на общинските бюджети с ЦБ, с което са определени общите параметри на проекта на ЗДБРБ за 2010 г. в частта му за общините.

С разпоредбата на чл. 10, ал. 1 от ЗДБРБ за 2010 г. са утвърдени размерите на взаимоотношенията между ЦБ и Община Каолиново за 2010 г. под формата на обща субсидия за делегираните от държавата дейности, трансфери за местни дейности /обща изравнителна субсидия, трансфер за поддържане и снегопочистване на общински пътища/, целева субсидия за капиталови разходи. С разпоредби от същия закон и РМС № 937 от 08.12.2009 г. са регламентирани редът и условията при определяне размера на бюджетните кредити за дейностите, финансирани чрез общинския бюджет. Същевременно, в изпълнение на задълженията по изпълнение на републиканския бюджет съгласно чл. 28, ал. 1 от ЗУДБ, с писмо № ФО-1 от 13.01.2010 г., министърът на финансите е уведомил кмета на общината и председателя на общинския съвет за основните принципи, които следва да се имат предвид при съставянето и изпълнението на бюджета на общината за 2010 г. По този начин са създадени нормативни, методологични и финансови условия бюджетът на Община Каолиново за 2010 г. да бъде съставен, приет и изпълняван по реда, предвиден чрез вътрешните наредби и в съответствие със ЗОБ като специален закон.
2.1. Съставяне, приемане и актуализация на общинския бюджет за 2010 г.

2.1.1. Съставяне и приемане на бюджета

Дейностите по разработването, актуализацията и отчитането на бюджета, съгласно устройствения правилник на общината, се извършват от дирекция „Бюджет и финанси”. Съставянето на проекта на бюджета е възложено на директора на дирекция „Бюджет и финанси” с устна заповед на кмета на общината¹⁵. Задължението по съставяне на бюджета произтича от Устройствения правилник на общинската администрация и утвърдена длъжностна характеристика.

При съставянето на общинския бюджет¹⁶ са съобразени утвърдените със ЗДБРБ за 2010 г. размери на бюджетните взаимоотношения с ЦБ. Частта за държавните приходи /4 103 935 лв./ включва утвърдената с чл. 10, ал. 1 от ЗДБРБ за 2010 г. обща субсидия
/3 527 339 лв./, частта от капиталовите разходи /43 881 лв./ и реализираният преходен остатък от 2009 г. /532 715 лв./, който ще се ползва за финансиране на държавните дейности през 2010 г. при условията на § 31, ал. 2 от преходните и заключителни разпоредби на ЗДБРБ за 2009 г. Не е предвидено дофинансиране на държавните дейности, поради недостиг на собствени приходи.

В частта му за приходите с местен характер /1 935 878 лв./ са предвидени приходи от имуществени данъци и неданъчни приходи по видове, определеният размер на обща изравнителна субсидия /746 500 лв./, частта от целевата субсидия за капиталови разходи /140 719 лв./ и частта от преходния остатък към 31.12.2009 г., която ще се ползва за финансиране на тези дейности /218 919 лв./. Предвидени са подлежащите на възстановяване вътрешни временни безлихвени заеми, предоставени от общинския бюджет и ползвани за изпълнението на проект по оперативна програма /ОП/ „Регионално развитие” и проект по програмата за развитие на селските райони по ос „Лидер” – създаване на местни инициативни групи.

При съставяне на разходната част на общинския бюджет е съобразена разпоредбата на чл. 11, ал. 1 от закона, като средствата за финансиране на делегираните от държавата дейности са определени по функции, групи, дейности и параграфи съгласно ЕБК в размери не по-малки от определените с чл. 10, ал. 1. Съобразени са определените за общината стойностни и натурални показатели съгласно чл. 11, ал. 2 от същия закон. Размерът на бюджетните кредити във функциите „Образование”, „Здравеопазване”, „Социално осигуряване, подпомагане и грижи”, „Почивно дело, култура” и ”Икономически дейности и услуги” са определени чрез единните разходни стандарти определени с РМС № 937 от 08.12.2009 г. /Приложение № 6 към т. 13/ и натуралните показатели за съответните дейности. За функция „Общи държавни служби” дейност „Общинска администрация са съобразени стандартите по Приложение № 2 към т. 2 на същото РМС и определените натуралните показатели за дейността. След проведено обсъждане с директори на училища и детски градини, кметът на общината е утвърдил¹⁷ формулите за разпределението на средствата от държавния бюджет на базата на единните разходни стандарти за едно дете и един ученик и в рамките на срока, определен чрез § 52, ал. 3 от ЗДБРБ за 2010 г. За всяка от функциите са определени видовете местни дейности и видът на разхода, който се финансира с местните приходи съобразно РМС № 937
от 2009 г.

В съответствие с разпоредбата на чл. 9, ал. 1 и ал. 3 от ЗОБ, в разходната част са определени бюджетни кредити за финансиране на капиталовите разходи. Съгласно приложен поименен списък¹⁸ е предвидено разходите с капиталов характер да са в размер на 389 927 лв., от които 137 382 лв. за основен ремонт и 252 545 лв. за придобиване на дълготрайни материални активи. Предвидени са средства за обслужване на общинския дълг по договори сключени в предходни периоди - за финансов лизинг за закупуване на автомобил и безлихвен заем от Предприятието за управление на дейностите по опазване на околната среда /ПУДООС/ за закупуване на съдове за битови отпадъци. Преди изтичането на 2009 г. ОбС е приел решение¹⁹, с което е утвърдена план-сметка на разходите за дейностите по третиране на битовите отпадъци и поддържане на чистотата на територията на Община Каолиново.

В съответствие с правомощията си и в изпълнение на нормативни разпоредби
/чл. 11, чл. 30, ал. 2 и чл. 41 от ПМС №324 от 2009 г./ органът на управление е утвърдил поименен списък на служителите с право на транспортни разходи за сметка на общината, размерът на компенсиране на транспортни разходи и лимит на представителните разходи. Утвърден е размерът на целевите разходи и субсидии за дейности с местен характер. Определени са правомощията на кмета²⁰ да извършва промени в бюджетните кредите и при кандидатстване на общината по проекти и програми с външно финансиране. С решение от същото заседание²¹, ОбС е определил видовете разходи в местните дейности, които ще се финансират с преходния остатък, а с друго²² е дал съгласие Община Каолиново да предостави заемообразно сумата от 80 000 лв. на община Хитрино във връзка с реализиране на проект „Инициатива за развитие на публично - частно партньорство”.

Бюджетът за 2010 г. е приет с решение на ОбС²³ в рамките на срока, определен с разпоредбата на чл. 12 от ЗОБ. Предвидените приходи и разходи по местния бюджет са законосъобразни и са класифицирани съобразно ЕБК. Дейностите по съставянето на бюджета съответстват на нормативните изисквания, но поради неприложените контроли относно достатъчност на информацията при съставяне разчета за местните приходи²⁴ са допуснати следните пропуски и нарушения:

а) При определяне на приходите от имуществени данъци по видове е приложен принципа на историческото бюджетиране като е съобразявано нивото на изпълнение през 2009 г. Не са установени документи²⁵, от които да е видно, че приходната администрация, като част от общинската администрация е оказала съдействие съгласно чл. 11, ал. 2 от ЗОБ при определяне на постъпленията от местни приходи по видове. Не е извършен анализ /инвентаризация/ на просрочените вземания от данъчно задължените лица, за да се планират като дължими за внасяне в бюджета на общината.

Не е издадена писмена заповед, с която кметът на общината да възлага на конкретни лица задачи по съставяне проекта на общинския бюджет и съответно срокове за тяхното изпълнение. Процесът по съставяне на проекта за бюджет е възложен чрез устна заповед. Съгласно утвърдена длъжностна характеристика, задължението да „изготвя бюджета на общината” е вменено само на директора на дирекция „Бюджет и финанси”. Утвърденият устройствен правилник и длъжностните характеристики не отразяват реда и начина, при който служителите от приходната администрация на общината трябва да оказват „съдействие” при съставянето на бюджета в частта му за местните приходи. Планираните приходи от данък за превозните средства за бюджетната 2010 г. /налог/ са 77 000 лв., а вземанията за предходни години към 31.12.2009 г. са в размер на 77 629 лв. Предвидените приходи от данък върху недвижимите имоти за 2010 г. /налог/ е 58 300лв., а вземанията за предходни години са 39 612 лв. Сумата на приходите от такси за битови отпадъци като план за 2010 г. е 183 300 лв., а невнесената сума за предходни години е 92 224 лв.

С плана за местните приходи не са обхванати и съответно не са определени като дължими за внасяне неплатените към 31.12.2009 г. данъци и такса битови отпадъци, които към тази дата възлизат на 349 010 лв.²⁶

б) При съставянето на бюджета не са планирани приходи от продажба на нефинансови активи²⁷ съгласно изискването на чл. 7, т. 4 от ЗОБ. Общинската администрация не е имала основание да предвиди такива постъпления по бюджета, тъй като не разполага със съответните документи – Стратегия и Годишна програма за управление и разпореждане с общинско имущество предвидени да се приемат от ОбС съгласно разпоредбите на чл. 8, ал. 8 и ал. 9 от ЗОС. С решение от 22.02.2011 г. ОбС е приел програма за управление и разпореждане с общинска собственост за 2011 г.

в) С решението си за приемане на бюджета за 2010 г., ОбС е предоставил правомощия на кмета²⁸ на общината да изменя и прехвърля бюджетни кредити в процеса на неговото изпълнение. В частта му да изменя размера на бюджетните кредити за делегираните от държавата дейности не е уточнено, че правомощието се предоставя без средствата за заплати, осигурителни вноски и стипендии съгласно чл. 27, ал. 1, т. 1 от ЗОБ. Със същото решение ОбС предоставя права на кмета да прехвърля бюджетни кредити от функция във функция в частта за местни дейности, каквито правомощия законодателят не е предвидил с разпоредбата на чл. 27 от ЗОБ. Така предоставените правомощия не съответстват на съдържанието на законовите разпоредби и прилагането им в този вид създава предпоставки за незаконосъобразни промени при изпълнението на бюджета.

Дейностите по съставянето на бюджета в своята цялост съответстват на нормативните изисквания. Предвидените приходи и разходи по местния бюджет са законосъобразни. Процесът по съставяне на бюджета не отразява изведения със ЗДБРБ за 2010 г. приоритет за увеличаване събираемостта на приходите. Поради неприложени контроли за достатъчност на информацията при съставяне разчета за местните приходи не са обхванати и съответно не са определени като дължими за внасяне неплатените към 31.12.2009 г. данъци и такса битови отпадъци, които към тази дата възлизат на 349 010 лв. Общинската администрация не е имала основание да планира приходи от продажба на нефинансови активи по бюджета за 2010 г., поради липса на управленски решения за приемане на Стратегия и Годишна програма за управление и разпореждане с общинско имущество. С приемането на бюджета, ОбС е определил правомощия на кмета относно изменения в бюджета при неговото изпълнение, част от които не съответстват на определените със закона.
2.1.2. Актуализация на общинския бюджет

а) Във връзка с прилагането на Закона за изменение и допълнение /ЗИД/ на ЗДБРБ за 2010 г. в Община Каолиново е проведена процедура за изменение на приетия общинския бюджет. Приет е отчет за изпълнението на бюджета към 30.06.2010 г.²⁹ и съобразявайки промените в размера на бюджетните взаимоотношения с ЦБ е предложен актуализиран бюджет³⁰. В изпълнение на разпоредбата на § 18, ал. 1 от ЗИД на ЗДБРБ за 2010 г., в размера на общата субсидия за делегираните от държавата дейности като план за 2010 г. са включени средствата от извършените през годината промени в бюджетните взаимоотношения до влизането в сила на ЗИД на ЗДБРБ за 2010 г. Разпределението по тримесечия на общата субсидия за делегираните от държавата дейности и целевата субсидия за капиталови разходи /без тези за изграждане и ремонт на пътища/ е извършено съобразно измененото нормативно изискване в § 6, т. 1. Актуализираният общински бюджет е съставен съобразно разделението на дейностите /държавни и местни/ по пълна бюджетна класификация в съответствие с приходните и разходните параграфи, дейностите, групите и функциите определени с ЕБК за 2010 г. В него са включени и предоставените трансфери от МТСП за възнаграждения и осигурителни плащания на заетите по програми и мерки за осигуряване и насърчаване на заетостта, трансфери от ПУДООС, възстановени заеми и преходния остатък. За финансиране на делегирани от държавата дейности са предвидени и приходите по договори за отдадени под наем училищни земи в размер на 36 937 лв., които при съставянето на първоначалния бюджет не са обхванати. В посока увеличение е изменен плана за неданъчните приходи. Съобразено е обстоятелството, че без да са планирани с приемането на първоначалния бюджет, в общината се извършвани разпоредителни сделки с имущество и през първото полугодие са постъпвали приходи от тях. С актуализацията на бюджета е планирано от такива сделки през годината да постъпят общо 97 480 лв. По този начин годишният план за приходите по актуализирания бюджет за 2010 г. възлиза на 6 731 511лв., като в сравнение с първоначалния е увеличен с 11,4 на сто.

При изменението на разходната част за държавните дейности, актуализираният бюджет предвижда намаление на разходите за материали, вода, горива и енергия в сравнение с първоначално приетия. Увеличени са бюджетните кредити за други възнаграждения и плащания /§ 0200/ и външни услуги /§ 1020/ в резултат на промените в бюджетните взаимоотношения по писма на МФ. Средствата за работни заплати са намалени като е съобразено обстоятелството за незаети длъжности. Извършени са промени в разчета за капиталовите разходи³¹, като увеличението е балансирано с местни приходи. Промени са извършени и в част от целевите субсидии за местни дейности /читалища и спортен клуб/. На свое заседание, ОбС изменя предходно свое решение в частта му за използване на преходния остатък от бюджетната 2009 г.³² Актуализираният бюджет е приет с решение на ОбС в определения срок³³.

Въз основа на получените през годината писмени уведомления от министъра на финансите за промени в размера на бюджетните взаимоотношения, общинският бюджет е изменян служебно съответно в приходната и разходната му част по реда предвиден в § 8, ал.ал. 1, 2 и 3 от ЗДБРБ за 2010 г.

б) Промени в бюджета със заповеди на кмета.

Позовавайки се на решението на ОбС за предоставените му правомощия, кметът на общината е издавал заповеди, с които изменя и прехвърля кредити в процеса по изпълнение на бюджета. В своята цялост, промените съответстват на законовата разпоредба. Със Заповед № РД-13 от 14.01.2011 г. са извършени промени³⁴ в плана за приходите от местни дейности и в плана за разходи за държавни и местни дейности по бюджета за 2010 г., с което не е съобразена разпоредбата на чл. 3, ал. 3 от ЗОБ, че бюджетната година съвпада с календарната година.

В Община Каолиново са въведени контролни дейности, с които се цели да се постигне разумна увереност, че рисковете при изпълнението на бюджета са ограничени в допустими граници. Чрез устройствения правилник, отделни заповеди и утвърдени длъжностни характеристики е постигнато разделяне на отговорностите по начин, който не позволява един служител от общинска администрация едновременно да има отговорност по одобряване, изпълнение, осчетоводяване и контрол. Определени са дейностите и структурните звена, които се ръководят и контролират от заместник – кметовете³⁵. Във връзка с постоянното и непрекъснато прилагане на системата за „двоен подпис” със заповед на кмета са определени лица, които да заместват титулярите при тяхно отсъствие³⁶. За всяко структурно звено са определени лицата, които имат право да правят предложения /заявки/ за поемане на финансови задължения и извършване на разходи³⁷. Чрез устройствения правилник и длъжностна характеристика са определени отговорностите на лицето, което осъществява предварителният контрол за законосъобразност. Определени са лица, които съставят досиета³⁸ за поети задължения и извършени разходи над 10 000 лв. Чрез утвърдената длъжностна характеристика е определено, че директорът на дирекция „БФ” извършва анализ на паричните потоци, следи и анализира изпълнението на приходите и утвърдените бюджетни кредити за разходи, и изготвя отчетите за приходите и разходите по бюджета. При извършеното тестване на контроли в процеса по изпълнението на бюджета е установено, че контролите за правилност при отразяване на приходи и разходи, и предварителният контрол за законосъобразност на разходите са прилагани непрекъснато и последователно през одитирания период³⁹.