Анализ и оценка на СФУК във връзка с дейността по съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на бюджета

Редът за съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на бюджета и имуществото на ЮЗУ са уредени в правила, инструкции и процедури, представляващи неразделна част от СФУК.

Съставянето, изпълнението и отчитането на бюджета е организирано от отдел „Финансово-счетоводен”(ФСО). Функционалните задължения на отдела са регламентирани в ПУД на ЮЗУ и в Правилника за устройството и дейността на отдела.

Структурата на ЮЗУ не определя ясно по вертикала и хоризонтала мястото на длъжността „главен счетоводител“. Според длъжностната характеристика главният счетоводител е подчинен на ректора и помощник-ректора, без регламентирано разделение на функциите на подчиненост.⁴⁷ Конкретните задължения и отговорности на служителите във ФСО са определени в длъжностните им характеристики, връчени на лицата срещу подпис.

Утвърдени са от ректора Правила за прилагане на системата за двойния подпис.

Установено е, че върху някои приходни и разходни касови ордери не е положен подпис на ръководител.⁴⁸ Това е в неизпълнение на чл. 13, ал. 3, т. 3 от ЗФУКПС и в нарушение на Правилата за прилагане на системата на двойния подпис.

Функциите по извършване на предварителен контрол преди вземане на решение за поемане на задължение и извършване на разход през одитирания период са осъществявани от финансовия контрольор, чрез полагане на подпис върху първичния отчетен документ. Този начин на документиране не показва какво точно удостоверява извършения контрол - законосъобразност на разхода, наличие на средства или законосъобразност на първичните отчетни документи.

Установени са извършени разходи за СМР, без осъществен предварителен контрол т.е. без положен подпис на финансовия контрольор върху първични документи, както и доклади от командировки и пътни листове без подпис на ръководител.⁴⁹

В отдел „Финансово-счетоводен“ са изградени кратки и ясни линии на докладване на различните нива на осъществяване на финансовата дейност. При изпълнението на основните си функции отдела осъществява комуникация със структурните звена от администрацията относно отчитането на приходите и разходите. Координацията между структурните звена е регламентирана в процедури, които са част от системата за финансово управление и контрол, правилниците за дейността на отделните звена и чрез издадени от ректора заповеди.

Мониторинг на дейността по управление на бюджетните и извънбюджетни средства и имуществото се осъществява от помощник-ректора и финансовия контрольор. Веднъж годишно е изготвян доклад за състоянието на СФУК.

През 2008 г. е разработена и утвърдена от ректора „Стратегия за управление на риска“. Заведен е Риск-регистър, в който са вписани идентифицираните и оценени 8 риска. Набелязани са действия за минимизиране влиянието на рисковете върху постигане целите на ЮЗУ. Разработени са контролни процедури, които ограничават проявлението на рисковите фактори. Към 31.12.2009 г. не е издадена заповед за създаване на комисия по управление на риска. Не се представиха документи за предприети стъпки за намаляване влиянието и вероятността от настъпването на идентифицираните рискове.

По време на одита се изготви заповед за назначаване на комисия по управление на риска, без определени функции, задачи и срокове.^50,51

Създадената информация в процеса по планиране, изпълнение и отчитане на бюджетните и извънбюджетни средства и движението на имуществото на ЮЗУ е на електронен и/или хартиен носител. Процедурите, осигуряващи нейното опазване и съхранение, са адекватни и регламентирани в Инструкцията по документооборота; Вътрешните правила за предоставяне на електронни услуги и достъп до информационни системи; Общи правила за компютърна сигурност и допустимо ползване на компютърните системи и университетската компютърна мрежа.

ЮЗУ е възложител на обществени поръчки по смисъла на чл. 7, т. 3 от ЗОП, като публичноправна организация. През 2009 г. обществените поръчки са възлагани чрез провеждането на процедури по ЗОП и НВМОП, както и по реда на чл. 2 от НВМОП.

В процеса по възлагане на обществени поръчки са ангажирани помощник –ректора, финансовия контрольор, двама юрисконсулти, служители от отдел „Финансово-счетоводен”, служители от университетски звена, изготвили заявки за потребности и лица за осъществяване на контрол върху изпълнението на сключените договори. Не е създадено звено с функции по осъществяване на процеса по възлагане на обществените поръчки. Тези функциите се изпълняват от длъжностни лица, на които са вменени такива задължения. В длъжностните характеристики на част от тези служители не са включени функции, свързани с участие в комисии за възлагане на обществени поръчки.⁵²

Възложителите са длъжни да приемат вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки, които съдържат реда за планиране и организация на провеждането на процедурите и за контрол на изпълнението на сключените договори за обществени поръчки, съгласно

През 2008 г. са утвърдени „Правила за изграждане на СФУК в ЮЗУ”⁵³.

В раздел ХІ „Обществени поръчки” (от чл. 97 до чл. 107 от СФУК) се съдържат по-скоро частични указания по отделни етапи от процеса на възлагане на обществените поръчки и по изпълнението само на сключените договори за строителство, но не и за договори с обект доставки и услуги. Ръководителите на звена ежегодно планират разходите за следващата бюджетна година в срокове, определени със заповед от помощник-ректора (чл. 97 от СФУК). Контролът по провеждането на процедурите за възлагане на обществени поръчки е възложен на помощник-ректора (чл. 100 от СФУК). Информацията подлежаща на вписване в Регистъра на обществените поръчки (РОП) се изпраща от юрисконсулта, участвал в провеждането на процедурата за възлагане на обществената поръчка (чл. 102 от СФУК). Юрисконсултът води регистър на сключените договори (чл. 106 от СФУК).

Не е регламентиран и не се води регистър на проведените процедури за възлагане на обществени поръчки. По време на одита се създаде база данни за проведените след 01.01.2007 г. процедури за възлагане на обществени поръчки.

Не са регламентирани ред и отговорности на структурни звена и длъжностни лица при възлагането на малки обществени поръчки, включително и по чл. 2 от НВМОП.

СФУК не съдържа правила за осъществяване на контрол върху изпълнението на всички договори, страна по които е ЮЗУ⁵⁴.

През 2009 г. не е публикувано предварително обявление по смисъла на чл. 23 от ЗОП. До университетските звена са изпратени уведомителни писма с посочени в тях срокове за представяне на заявки и планиране на разходите за следващата бюджетна година. Въз основа на тези заявки, от помощник-ректора са изготвени планове за възлагане на обществените поръчки (с посочен предмет), с цел задоволяване на потребностите от техника, консумативи, материали, строително-ремонтни дейности и други. Плановете не съдържат прогнозна стойност на поръчката, ориентировъчни срокове за провеждане на процедура, вида на процедурата, отговорни лица или звена за подготовка на документацията.^55,56

Съхраняването на документацията по проведената процедура и информацията, подлежаща на вписване в Регистъра на обществените поръчки се изпраща от юрисконсулта, който участва в нейното провеждане, съгласно чл. 101 и чл. 102 от СФУК. Тези изисквания са изпълнени при проверените процедури.

Правилата не регламентират в необходимата степен процеса по възлагането на обществените поръчки през 2009 г., не подпомагат осъществяването на дейността и вземането на правилни управленски решения, пълното, точно и своевременно документиране на извършените действия, взетите решения и осъществяването на контрол в този процес, включително предварителен контрол и контрол по изпълнението на сключените договори. Това дава основание правилата да се оценят като формални и не съответстващи в пълна степен на разпоредбата на чл. 8, ал. 7 от ЗОП.

По време на одита, ректорът на ЮЗУ утвърди⁵⁷ Вътрешни правила за организацията и провеждането на процедури за възлагане на обществени поръчки в ЮЗУ, които влизат в сила от 01 септември 2011 г. Правилата уреждат: редът за планиране, подготовка и провеждане на процедурите за възлагане на обществени поръчки по ЗОП, НВМОП и други подзаконови нормативни актове; дейностите на университетските звена, задълженията и отговорностите на персонала във връзка с възлагането на обществените поръчки; съхранението и достъпа до документите, създадени и събрани в хода на провеждане на процедурите, както и мониторинга и контрола по изпълнението на сключените договори.
3. Проведени процедури през 2009 г. за възлагане на обществени поръчки по реда на ЗОП

През периода 2007 г. - 2009 г. са проведени 21 броя процедури за възлагане на обществени поръчки по ЗОП, от които 17 са приключени със сключване на договор в одитирания период, 7 са прекратени (пълно или частично) и една е приключена след края на одитирания период.⁵⁸

В ограничения обхват на одита е включена проверка на проведени процедури през 2009 г. Въз основа на формирана одитна извадка са проверени два броя процедури на договаряне без обявление и една открита процедура за възлагане на обществена поръчка. Останалите процедури, проведени през 2009 г. са включени в обекта на финансовата инспекция, извършена през 2010 г. от Агенцията за държавна финансова инспекция (АДФИ).⁵⁹

При проверките е установено, че процедурите за възлагане на обществените поръчки са открити с решения на възложителя, с които са одобрени поканите/ обявленията и документацията за участие. Със заповед на възложителя, след изтичане срока на получаване на офертите, са назначавани комисии за разглеждане, оценка и класиране на постъпилите оферти. В рамките на определените от възложителя срокове за работа, от комисиите са изготвени протоколи за дейността им и са предадени на възложителя срещу подпис, заедно с документацията по поръчката. От възложителя са издадени решения за класиране на участниците и определяне на изпълнител или решение за прекратяване на процедурата. Диспозитивите на решенията съответстват на предложенията на комисията. При сключването на договорите е приложена системата на двойния подпис - подписвани са от възложител, или от упълномощено лице и от главен счетоводител. Осъществен е и контрол за законосъобразност, удостоверен със съгласувателен подпис на юрисконсулт. При проверките е установено, че:

3.1. С решение № Р-15 от 24.08.2009 г. е открита процедура за възлагане на обществена поръчка чрез процедура на договаряне без обявление на основание чл. 90, ал. 1, т. 1 от ЗОП, с УИН 00285-2009-0007 и с предмет „Доставка на специализирана апаратура и оборудване по изпълнение на научноизследователски проекти по две обособени позиции: изокинетичен динамометър и апаратура за научно-изследователска работа за логопедична терапия”.

Прекратена е частично по решение на възложителя № Р-7 от 03.07.2009 г. предходно проведена процедура с УИН 00285-2009-0001 по обособени позиции № 1 и № 8.

Поканата за участие в договарянето е изпратена до двама участника: „Елпак лизинг” ЕООД и „Меги корт България” ЕООД. В поканата са посочени изискванията на възложителя за изпълнение на поръчката и съдържанието на офертата. Определен е размер на гаранция за изпълнение – 5 % от стойността на договора за възлагане на обществената поръчка. Не е определена и изискана гаранция за участие, с което не е спазен чл. 59, ал. 2 от ЗОП.⁶⁰

За участие в договарянето е подадена оферта от единия участник - „Елпак лизинг” ЕООД. Върху плика с офертата не са отбелязани пореден номер, дата и час на получаване, с което не е спазено изискването на чл. 57, ал. 3 от ЗОП.⁶¹

Процедурата е прекратена законосъобразно с решение № Р-17 от 25.09.2009 г. на основание чл. 39, ал. 1, т. 3 от ЗОП - подадената оферта отговаря на предварително обявените условия, но надвишава финансовия ресурс, който може да бъде осигурен. Копие от решението е изпратено на участника на същата дата, с което са спазени нормативните изисквания.

Решението е изпратено на 04.03.2010 г. (пет месеца по-късно), което е в нарушение на чл. 39, ал. 3 от ЗОП.

3.2. С решение № Р-20 от 21.10.2009 г. е открита отново процедура за възлагане на обществена поръчка чрез договаряне без обявление на основание чл. 90, ал. 1, т. 1 от ЗОП, с УИН 00285-2009-0009 и с предмет „Доставка на специализирана апаратура и оборудване по изпълнение на научноизследователски проекти - изокинетичен динамометър”.

Към момента на откриването на тази процедура има две проведени процедури със същия предмет: а) открита процедура (УИН 00285-2009-0001), частично прекратена по две обособени позиции и б) прекратена процедура на договаряне без обявление по чл. 39, ал. 1,
т. 3 от ЗОП с УИН 00285-2009-0007.

Не е налице съставът на посоченото правно основание чл. 90, ал. 1, т. 1 в решението за откриване на процедурата – последната проведена и прекратена процедура е на договаряне без обявление. Поради това, изборът на процедура е незаконосъобразен.

За провеждане на договарянето е изпратена покана до Damplaid Medical Instruments S.A. В поканата са посочени изискванията на възложителя за изпълнение на поръчката и съдържанието на офертата. Определен е размер на гаранция за изпълнение от 5 % от стойността на договора за възлагане на обществена поръчка. Не е определена и изискана гаранция за участие, което е в нарушение на чл. 59, ал. 2 от ЗОП.⁶²

Договарянето е осъществено между назначената комисия и поканеният кандидат чрез воденето на писмена кореспонденция с e-mail съобщения на английски език. Представител на кандидата не е присъствал лично, поради което и съставения от договарянето протокол не е подписан от същия, в нарушение на чл. 93, ал. 4 от ЗОП.⁶³ Кандидатът е предложил ценова оферта за изпълнение на поръчката в размер на 72 500 евро. По време на договарянето, комисията приема да отпадне от предмета на поръчката част от приставките към изокинетичния динамометър, но изисква да се допълни с изследователски набор от софтуерни инструменти на стойност 5 500 евро. Кандидатът заявява готовност да поеме част от разноските по посочения изследователски набор от софтуерни инструменти. Окончателната оферта за изпълнение на поръчката е 72 500 евро (доставка на апаратура и командировки) плюс 2 250 евро за изследователски набор от софтуерни инструменти. В досието на поръчката не е приложена друга писмена кореспонденция с кандидата за друг размер на окончателната оферта. Комисията приема, че е допусната техническа грешка, като стойността на изследователският набор от софтуерни инструменти е 2 750 евро, а крайната цена на доставката е 75 250 евро, вместо 74 750 евро.^64,65

В резултат на проведеното договаряне е сключен договор № Ю5-521 от 22.12.2009 г. на стойност 75 250 евро. Информация за сключения договор е изпратена за вписване в Регистъра на обществените поръчки на 11.01.2010 г., след нормативно определения 7-дневен срок, в нарушение на чл. 44, ал. 1 от ЗОП.⁶⁶

При сключване на договора от изпълнителя не е внесена/представена гаранция за изпълнение на поръчката, в нарушение на чл. 42, ал. 1, т. 3 от ЗОП, въпреки че е определена от възложителя в поканата за участие в договарянето.⁶⁷

3.3. С решение № Р-26 от 19.11.2009 г. е открита процедура за доставка на хранителни продукти по 18 обособени позиции. С решение № Р-29 от 01.12.2009 г., процедурата е прекратена законосъобразно, поради установени нарушения при откриването й, които не могат да бъдат отстранени, без това да промени условията, при които е обявена - „не е публикувана информация в Официален вестник на Европейския съюз, въпреки изискването на чл. 45а, ал. 1, т. 3 от ЗОП”.

През 2009 г. са проведени 7 процедури по НВМОП, проверени са 4 процедури - 3 открити конкурса и една - договаряне с покана. Останалите 3 процедури, проведени през 2009 г. са включени в обекта на финансовата инспекция, извършена през 2010 г. от АДФИ.

Процедурите за възлагане на обществените поръчки са открити с решения на възложителя, с които са одобрени поканите/обявленията и документацията за участие. Поставени са изисквания за представяне на гаранция за изпълнение от участниците, определени за изпълнители, а в една от процедурите е изисквана гаранция за участие.

В обявленията на 3 обществени поръчки не са поставени минимални изисквания за икономическо и финансово състояние, технически възможности и квалификация на участниците. В същото време от участниците е изискано представянето на документи по

Със заповед на възложителя, след изтичане срока на получаване на офертите, са назначавани комисии за разглеждане, оценка и класиране на постъпилите оферти. В рамките на определените от възложителя срокове за работа, от комисиите са изготвени протоколи за дейността им и са предадени на възложителя срещу подпис, заедно с документацията по поръчката. В срока по чл. 42, ал. 1 от НВМОП, от възложителя са издадени решения за класиране на участниците и определяне на изпълнител или решение за прекратяване на процедурата. Диспозитивите на решенията съответстват на предложенията на комисията. При сключването на договорите е приложена системата на двойния подпис - подписвани са от възложител, или от упълномощено лице и от главен счетоводител. Осъществен е и контрол за законосъобразност, удостоверен със съгласувателен подпис на юрисконсулт. Информацията за сключените договори е изпращана за вписване в Регистъра на обществените поръчки в срока по чл. 34, ал. 1 от НВМОП.

От проверките на предоставените документации по проведените процедури е установено:

4.1. С решение № Р-25 от 18.11.2009 г. е открита процедура за възлагане на обществена поръчка чрез „открит конкурс”, с УИН 00285-2009-0011 и с предмет „Доставка на горива за автомобилите на университета А-98, дизел и газ пропан-бутан”. За участие в процедурата е подадена една оферта от „Петрол” АД. При отваряне на ценовата оферта на участника комисията за разглеждане, оценка и класиране на офертите установява, че ценовата оферта не отговаря на изискванията на възложителя за начин на формиране на предлаганата цена и предлага отстраняването на участника и прекратяването на процедурата.

4.2. С решение № Р-21 от 28.10.2009 г. е открита процедура за възлагане на обществена поръчка чрез „открит конкурс”, с УИН 00285-2009-0010 и с предмет „Периодични доставки на материали и аксесоари за обслужване на дейностите на дърводелската работилница при ЮЗУ „Неофит Рилски”. Със Заповед № Р-2658 от 03.12.2009 г. е назначена комисия за разглеждане, оценка и класиране на получените оферти. Комисията приключва своята работа в деня на нейното назначаване. Изготвен и предаден е протокол, заедно с цялата документация по проведената процедура на лице, упълномощено да замества възложителя. В протокола не се съдържат данни за присъствие на представители на участниците при отварянето на офертите и на ценовите предложения. В обявлението за малката обществена поръчка (т. IV.3.7. Условия при отваряне на офертите) е посочена датата и часа на отваряне на офертите с възможност да присъстват лица по чл. 38, ал. 4 от НВМОП. Участниците на са уведомени писмено за датата и часа на отваряне на ценовите оферти, като по този начин са лишени от възможността да реализират предоставеното им право да присъстват при отваряне на ценовите оферти.

В протокола на комисията се посочва, че и двете постъпили оферти съответстват на нормативните изисквания и предварително обявените в обявлението и документацията условия, поради което комисията пристъпва към отваряне на ценовите оферти и класиране на участниците. При проверката на съдържанието на подадените оферти е установено:

4.2.1. В офертата на ЕТ „Кристиан-Алберт Андонов - Тодорка Андонова”, Сандански, не е приложен списък с основните договори, свързани с предмета на поръчката за последните три години, който е задължителен документ от офертата съгласно изискванията на възложителя, посочени в обявлението и документацията за участие.

4.2.2. В офертата на участника, определен за изпълнител не са приложени референции и препоръки от други възложители, които са задължителен документ от офертата на участника съгласно изискванията на възложителя, посочени в документацията за участие. Не е ясен предметът на посочените в списъка договори, изпълнени от участника.⁶⁹

С действията си по оценяване и класиране на постъпилите оферти, от комисията не е спазена императивната разпоредба на чл. 21, ал. 1, т. 1 от НВМОП.

Налице е основанието по чл. 24, ал. 1, т. 1 от НВМОП за прекратяване на процедурата.

4.3. С решение № Р-19 от 14.10.2009 г. е открита процедура за възлагане на малка обществена поръчка чрез „открит конкурс”, с УИН 00285-2009-0008 и с предмет „Абонамент на вестници и периодични издания за 2010 г. по три обособени позиции”.

Със Заповед № Р-27 от 24.11.2009 г. е назначена комисия за разглеждане, оценка и класиране на офертите. В съставеният от комисията протокол са отразени резултатите от разглеждането, оценяването и класирането на постъпилите оферти. Посочено е, че офертите на участниците отговарят на поставените от възложителя изисквания.⁷⁰ При проверка на офертата на един от участниците - Национално разпространителска агенция „Близнаци” ЕООД е установено, че не са приложени декларации по чл. 47, ал. 1, ал. 2 и ал. 5 от ЗОП от управителя на дружеството. Представени са такива от прокуриста на дружеството. Представянето на декларациите е изискано от възложителя в обявлението и документацията за участие. Независимо от това участника е допуснат до участие и със същия е сключен договор за обществена поръчка по обособена позиция 1 „Абонамент на български вестници и периодични издания”.

С действията си по оценяване и класиране на посочената оферта, от комисията не е спазена императивната разпоредба на чл. 21, ал. 1, т. 1 от НВМОП.
В протокола от работа на комисията не се съдържат данни за присъствие на представители на участниците при отварянето на ценовите оферти. В обявлението за малката обществена поръчка (т. IV.3.7. Условия при отваряне на офертите) е посочена датата и часа на отваряне на офертите с възможност да присъстват лица по чл. 38, ал. 4 от НВМОП. Участниците на са уведомени писмено за датата и часа на отваряне на ценовите оферти, като по този начин са лишени от възможността да реализират предоставеното им право да присъстват при отваряне на ценовите оферти.

В резултат на проведената процедура са сключени три договора за възлагане на обществената поръчка с участниците определени за изпълнители. При сключване на договора по обособена позиция № 1 „Абонамент на български вестници и периодични издания” от определения за изпълнител не са представени удостоверения за липса на задължения към държава или към община и свидетелство за съдимост на управителя на дружеството, което е в нарушение на императивната разпоредба на чл. 32, ал. 1, т. 2 от НВМОП.⁷¹

На 21.12.2009 г. е сключен договор по обособена позиция № 3 „Абонамент за чуждестранни (западни) периодични издания” с „Букс енд прес” ООД. Гаранцията за изпълнение е представена на 22.12.2009 г., поради което договорът е сключен в нарушение на императивната разпоредба на чл. 32, ал. 1, т. 3 от НВМОП.⁷²

4.4. С решение № Р-14 от 24.08.2009 г., на основание чл. 53, ал. 1, т. 1 от НВМОП, законосъобразно е открита процедура на договаряне с покана за възлагане на обществена поръчка, с УИН 00285-2009-0006 и с предмет „Доставка на оборудване и материали за обслужване на лабораторни комплекси по три обособени позиции: 1. Лабораторен модул - ортотика и протезиране; 2. Уреди за механотерапия и 3. Ротационен вакуум изпарител”.

Покани за участие в договарянето са изпратени на двама участника: „Елпак лизинг” ЕООД и „Фот” ООД. Върху плика с офертата на „Елпак лизинг” ЕООД не са отбелязани пореден номер, дата и час на получаване, с което не е спазено изискването на чл. 14, ал. 3 от НВМОП.⁷³

С решение от 16.09.2009 г., процедурата по обособена позиция № 2 е прекратена на основание чл. 24, ал. 1, т. 3 от НВМОП - подадената оферта надвишава финансовия ресурс, който може да бъде осигурен. Решението за прекратяване е изпратено за вписване в РОП след една година (на 03.09.2010 г.), което е в нарушение на чл. 24, ал. 3 от НВМОП.

По останалите две обособени позиции са сключени два договора с участниците, определени за изпълнители. При сключване на договора с „Фот” ООД, от изпълнителя не са представени свидетелства за съдимост на двама от управителите на дружеството, което е в нарушение на чл. 32, ал. 1, т. 2 от НВМОП.⁷⁴ Договорите са изпълнени в определения срок. Информация за изпълнения от „Фот” ООД договор е изпратена на 22.12.2009 г., с което не е спазен чл. 34, ал. 1 от НВМОП.⁷⁵ Гаранцията за изпълнение по договора от 461.50 лв. е възстановена на 08.03.2010 г.