Доклад 2009 027 обща стратегия за прилагане на рамковата директива за водите

ВЪВЕДЕНИЕ — РЪКОВОДЕН ДОКУМЕНТ: ЗАЩО?

Изтегляне 1.08 Mb.

страница	2/6
Дата	11.01.2018
Размер	1.08 Mb.
	#44384

1 2 3 4 5 6

1 ВЪВЕДЕНИЕ — РЪКОВОДЕН ДОКУМЕНТ: ЗАЩО?
На 23 октомври 2000 г. беше приета Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите или накратко, Рамковата директива за водите на ЕС (или още по-кратко РДВ). Чрез тази Рамкова директива ЕС допринася за управлението на вътрешните повърхностни води, подземни води, преходните и крайбрежните води с цел предотвратяване и намаляване на замърсяването, насърчаване на устойчивото използване на водите, опазване на водната среда, подобряване на състоянието на водните екосистеми и смекчаване на последиците от наводнения и засушавания.
Екологичните цели са определени в член 4 — основополагащия член — от Рамковата директива за водите (РДВ). Целта е дългосрочно устойчиво управление на водите, основано на висока степен на защита на водната среда. В член 4, параграф 1 се определя общата цел на РДВ, които следва да бъдат постигнати за всички повърхностни и подземни водни тела, т.е. постигане на добро състояние до 2015 г., и се въвежда принципът за предотвратяване на допълнително влошаване на състоянието. От това следват няколко варианта за освобождаване от задължението за спазване на общите цели, които дават възможност за не толкова строги ограничения, за удължаване на крайния срок след 2015 г. или за осъществяването на нови проекти, при условие че са изпълнени определени условия.
За много от по-сложните концепции на РДВ текстът на директивата осигурява рамка и дава обща ориентация, но съществува възможност за различия при тълкуването и прилагането. Ето защо още от първия ден на прилагането стана ясно, че използването на освобождаване от задължението за спазване трябва да бъде по-подробно обяснено, а правилата за прилагане трябва да станат по-ясни.
Съгласно Общата стратегия за прилагане (ОСП) на РДВ бяха създадени няколко работни групи по различни теми^². Въпросът за освобождаването от задължението за спазване първо беше разгледан в Работната група по икономика (WATECO), която определи първия подход към разглеждането на освобождаването от задължението за спазване, свързан с непропорционалните разходи. По-специално в ръководният документ на WATECO, одобрен от директорите на службите по водите, освобождаването от задължението за спазване е проучено в контекста на непропорционалните разходи.
През юни 2005 г. директорите на службите по водите (ДВ) одобриха документ относно екологичните цели съгласно РДВ. В този документ бяха представени ключови елементи по отношение на екологичните цели на РДВ. В края на 2006 г. директорите на службите по водите одобриха политически документ за прилагането на член 4, параграф 7 за нови модификации. През ноември 2007 г. директорите на службите по водите одобриха трети документ, насочен към освобождаването от задължението за спазване във връзка с удължаване на крайни срокове (4, параграф 4), определянето на не толкова строги цели (4, параграф 5) и временно влошаване (4, параграф 6). На последно място през юни 2008 г. директорите на службите по водите одобриха специален документ със заключенията относно непропорционалните разходи^³.
В допълнение към одобрените документи при различни поводи беше обменена и информация за казуси и примери от практиката. Информация, свързана с работните семинари, проведени в Берлин през 2005 г. и в Копенхаген през 2008 г., може да бъде намерена на уебсайта Circa^⁴.
След това всички съществуващи и вече одобрени документи бяха събрани в един консолидиран документ, което доведе до съставянето на настоящия ръководен документ. В глава 2 се припомнят изискванията на РДВ, свързани с екологичните цели и освобождаването от задължението за спазване. В глава 3 се проучват ключови въпроси във връзка с тълкуването на освобождаването от задължението за спазване. В параграф 3.2 са разгледани хоризонтални въпроси, които са приложими към два или повече варианта на освобождаване от задължението за спазване. В допълнение към тези хоризонтални въпроси в параграфи 3.3—3.5 е обърнато внимание на някои специфични особености, свързани с всяко освобождаване от задължението за спазване.
Целта на настоящия ръководен документ е да представи вече одобрената информация в завършен вид и може да е от полза на управителите на служби по водите, които участват в изготвянето на плановете за управление на речните басейни, както и на членове на обществеността, заинтересовани от (проектите на) плановете за управление на речните басейни (ПУРБ), както и свързания с това процес на определяне на целите.

-5-

2 ПРИПОМНЯНЕ НА ИЗИСКВАНИЯТА В РДВ ПО ОТНОШЕНИЕ НА ЕКОЛОГИЧНИТЕ ЦЕЛИ
2.1 Общо въведение
Екологичните цели и освобождаването от задължението за спазване са определени в член 4 от РДВ. Следващите параграфи имат за цел да резюмират член 4 и най-вече освобождаването от задължението за спазване в реда, представен в директивата.
В член 4 от РДВ се определят „екологичните цели“, най-вече в член 4, параграф 1. Основните екологични цели в директивата са разнообразни и включват следните елементи (за подробности виж член 4, параграф 1, буква а) повърхностни води, буква б) подземни води, както и буква в) защитени територии):

Недопускане на влошаване на състоянието на повърхностните и подземни води и защита, подобряване и възстановяване на всички водни обекти;
Постигане на добро състояние до 2015 г., т.е. добро екологично състояние (или потенциално такова), както и добро химическо състояние на повърхностните води и добро химическо и количествено състояние на подземните води;
Постепенно намаляване на замърсяването от определени вещества и поетапно спиране на изпускането на приоритетни опасни вещества в повърхностните води^⁵, както и превенция и ограничаване на въвеждането на замърсители в подземните води;
Преустановяване на всякакви значителни, възходящи тенденции в замърсяването на подземните води;
Постигане на стандартите и целите за защитените територии, определени в законодателството на Общността.

Важно е да се отбележи, че когато повече от една от целите е свързана с даден воден обект, се прилага най-консервативната (член 4, параграф 2), независимо от това, че трябва да бъдат постигнати всички цели.

Важно е да се разбере, че нормативните определения за екологичната цел „добро състояние“ са описани подробно в приложение V към в директивата. При все това разработването на специфични числени критерии и схеми за класификация, включително поставянето на граници между класовете, е описано само по отношение на процеса. Като се вземат предвид резултатите от вътрешнокалибрационната процедура, държавите-членки са задължени да дефинират конкретни стойности за определяне на състоянието на всеки воден обект.
Що се отнася до силно модифицирани и изкуствени водни обекти, в член 4, параграф 1, буква а), тире iii) се определят „специфични цели“ за тези конкретни водни обекти. В член 4, параграф 3 са описани строги критерии за определянето на изкуствени или силно модифицирани водни обекти.
С оглед постигане на конкретните цели за силно модифицирани и изкуствени водни обекти (т.е. добър екологичен потенциал и добро химическо състояние) разпоредбите за определяне (вж. член 4, параграф 3) съдържат елементи за сравнение на последиците от постигането на „добро екологично състояние“ с редица аспекти, включително икономически съображения. Освен това оценката за „добър екологичен потенциал“ е свързана с евентуални мерки за смекчаване^⁶.
Провежда се дебат дали тези изисквания следва да се тълкуват като „алтернативни цели“ или като „освобождаване от задължението за спазване“. Постигната е договореност, че изкуствените и силно модифицираните водни обекти не представляват конвенционална цел или освобождаване от задължението за спазване. Те са специфична категория водни обекти - със своя собствена схема за класификация и цели - която е свързана с други случаи на освобождаване от задължението за спазване, като изисква изпълнението на определени социално-икономически условия, преди да влезе в сила.
Неразделна част от екологичните цели, заложени в член 4, е така нареченото освобождаване от задължението за спазване. Член 4, параграфи 4, 5, 6 и 7 описват условията и процеса, в който могат да се прилага освобождаване. Освобождаването от задължението за спазване варира от кратковременно освобождаване от задължението за спазване с ограничен мащаб до такива със средно и дългосрочно отклонение от правилото „добро състояние до 2015 г.^⁷“ и включва следните аспекти:

удължаване на сроковете, с други думи, добро състояние трябва да се постигне до 2021 г. или най-късно до 2027 г. (член 4, параграф 4), или веднага след като природните условия позволят след 2027 г.;
постигането на не толкова строги цели при определени условия (член 4, параграф 5);
временно влошаване на състоянието поради естествени причини или „непреодолима сила“ (член 4, параграф 6);
нови модификации на физическите характеристики на повърхностен воден обект или промяна в нивото на подземен воден обект, или невъзможност за предотвратяване влошаването на състоянието на повърхностен воден обект (включително от висококачествено към добро състояние) в резултат на устойчиви нови човешки дейности (член 4, параграф 7).

Общото за всички тези варианти на освобождаване от задължението за спазване е необходимостта да бъдат удовлетворени строги условия и да бъде включена обосновка за тях в Плана за управление на речните басейни.

Сравнението между критериите за прилагане на различните варианти за освобождаване от задължението за спазване (или „тестовете за освобождаване от задължението за спазване“) показва някои сходства между тях. Поради това трябва бъде обсъдено как и кога да се прилага дадено освобождаване от задължението за спазване и дали има определена последователност или йерархия, когато няколко освобождавания се прилагат едновременно (виж глава 3 за повече информация).
На последно място в член 4, параграфи 8 и 9 се въвеждат два принципа, приложими към всички случаи на освобождаване от задължението за спазване:

първо, освобождаването от задължението за спазване по отношение на един воден обект не трябва да компрометира или да прави невъзможно постигането на екологичните цели за други водни тела;
второ, трябва да се постигне най-малко същото ниво на защита, както е предвидено от съществуващото законодателство на Общността (включително елементи, които следва да бъдат отменени).

2.2 Обхват на член 4, параграфи 4 и 5
При определени условия РДВ позволява определянето на по-малко строги цели или удължаване на сроковете за постигане на определена цел:

Член 4, параграф 4

Сроковете, установени по параграф 1, могат да бъдат удължавани за целите на поетапното постигане на целите за водни обекти, за които е доказано, че липсва по-нататъшно влошаване на състоянието, при условие че са спазени всички изброени по-долу условия:

а) държавите-членки установят, че всички необходими подобрения в състоянието на водните обекти не биха могли да бъдат разумно постигнати в сроковете по този параграф поради поне една от следните причини:

мащабът на необходимите подобрения може да бъде достигнат единствено в срокове, превишаващи посочените, по технически причини;
завършването на подобренията в срок би било непропорционално скъпо;
естествените условия не позволяват подобренията в състоянието на водния обект да бъдат направени в срок.

б) удължаването на сроковете, както и причините за това са изрично посочени и обяснени в плана за управление на речния басейн по член 13.
в) продължаването на сроковете трябва да се ограничи максимум до 2 актуализации на плана за управление на речния басейн, освен в случаите, когато естествените условия са такива, че целите не могат да бъдат постигнати в този период.
г) в плана за управление на речния басейн са посочени: обобщение на мерките по член 11, за които се счита, че е необходимо да се приложат с цел прогресивното достигане на добро състояние в продължения срок, причините за всяко значимо забавяне в действието на тези мерки, както и очакваните срокове за прилагането им. Преглед на прилагането на мерките и резюме на всички допълнителни мерки трябва да бъдат включени в актуализациите на плана.
Член 4, параграф 5

Държавите-членки могат да се стремят към по-малко строги екологични цели от изискуемите по параграф 1 за определени водни обекти, когато те са до такава степен засегнати от човешката дейност по член 5, параграф 1, или естествените им условия са такива, че постигането на тези цели е технически невъзможно или непропорционално скъпо и са постигнати всички условия, изброени по-долу:

а) екологичните и социо-икономически нужди, обслужвани от човешките дейности, не могат да бъдат постигнати с други средства, които са значително по-добрата екологична възможност и не са необходими непропорционални разходи;
б) Държавите-членки осигуряват:

- достигането на възможно най-добро екологично и химично състояние на повърхностните води, съобразно естествените условия, човешката дейност или замърсяване;

- най-малките възможни промени в доброто състояние на подземните води, съобразно естествените условия, човешката дейност или замърсяване;
в) в състоянието на засегнатия воден обект не се наблюдава по-нататъшно влошаване;
г) установяването на най-либерални екологични цели, както и причините за това, са изрично посочени в плана за управление на речния басейн, изискуем по член 13 и тези цели се преразглеждат на всеки 6 години.

2.3 Обхват на член 4, параграф 6
Член 4, параграф 6 се различава от член 4, параграфи 4 и 5 по това, че се отнася до събития, които „рационално не могат да бъдат предвидени“.

Член 4, параграф 6

Временното влошаване на състоянието на водните обекти няма да бъде нарушение на изискванията на настоящата директива, ако е в резултат на естествени причини или обстоятелства, свързани с непреодолима сила, които са изключителни или не са могли да бъдат предсказани, и особено силни наводнения

и продължителни засушавания, или пък са в резултат на обстоятелства, предизвикани от непредсказуеми инциденти и при положение, че са изпълнени всички следващи условия:
а) предприети са всички практически действия за предпазване от по-нататъшно влошаване състоянието на водния обект, така че да бъдат достигнати целите на настоящата директива за другите водни обекти, незасегнати от тези обстоятелства;
б) условията, съгласно които тези обстоятелства са изключителни или не са могли да бъдат предвидени, да са декларирани, включително приемането на съответни индикатори, и записани в плана за управление на речния басейн;
в) мерките, които следва да се предприемат при такива извънредни обстоятелства да са включени в програмите от мерки и да не противоречат на възстановяване качеството на водния обект след отминаване на тези обстоятелства;
г) ефекта от такива извънредни или непредвидими обстоятелства да се разглежда веднъж годишно и, съобразно причините по параграф 4, буква a), да се предприемат всички практически мерки за възстановяване на водния обект до състоянието му преди тези обстоятелства възможно най-скоро; и
д) обобщение на последствията от обстоятелствата и предприетите съобразно букви a) и г) мерки да се включат в следващото актуализиране на плана за управление на речния басейн.

Следователно той не се използва за определяне на алтернативни цели по време на подобряване на планирането, а по-скоро се използва след събитието, като „защита“, за да се обоснове защо една цел, която е определена в Плана за управление на речните басейни, не е изпълнена. Тази обосновка трябва да бъде предвидена в следващия (актуализиран) План за управление на речните басейни. Подробностите са обсъдени в раздел 3.4.

2.4 Обхват на член 4, параграф 7
В член 4, параграф 7 се определят обстоятелствата, при които е разрешено да не се изпълнят някои от целите на РДВ.

Член 4, параграф 7

Държавите-членки не са в нарушение разпоредбите на настоящата директива, когато:

- невъзможността за достигане на добро състояние на подземния воден обект, доброто екологично състояние или, където е необходимо, добър екологичен потенциал, или за опазване повърхностния или подземен воден обект от влошаване на състоянието му, е в резултат на нови модификации на физическите характеристики на повърхностния или промени в нивото на подземния воден обект, или
- невъзможността за предпазване на отличното състояние на повърхностен воден обект от влошаване е в резултат от нови устойчиви човешки дейности по развитието,
и всички следващи условия са спазени:
а) предприети са всички практически действия за намаляване отрицателния ефект върху състоянието на водния обект;
б) причините за тези модификации или промени в нивото са изрично посочени и обяснени в плана за управление на речния басейн по член 13, като целите се преразглеждат всеки 6 години;
в) причините за тези промени или модификации са от преимуществен обществен интерес и/или ползите за околната среда и обществото от постигане на целите по параграф 1 са по-незначими от ползите от новите модификации или промени в нивото за човешкото здраве, за поддържане на човешката безопасност или за устойчивото развитие; и
г) полезните цели, обслужвани от тези модификации или промени в нивото на водния обект, не могат по технически причини или непропорционалност на разходите да бъдат постигнати с други средства, които са по-добрата екологична възможност.

Имайте предвид, че в член 4.7 не се предвижда освобождаване от задължението за спазване, ако влошаване, причинено от въвеждането на замърсители от точкови или дифузни източници във водният обект, понижи оценката за състоянието му под „добро“.

Ако произтичащата промяна не предизвиква влошаване на състоянието в рамките на целия воден обект, член 4, параграф 7 не трябва да се използва (например при замяна една дейност с друга).
Подробности относно прилагането на член 4, параграф 7 са дадени в раздел 3.5.

3 КЛЮЧОВИ ВЪПРОСИ В ПРОЦЕСА ЗА ОБОСНОВКА НА ОСВОБОЖДАВАНЕ ОТ ЗАДЪЛЖЕНИЕТО ЗА СПАЗВАНЕ
3.1 Общо въведение
Когато се обсъжда освобождаването от задължението за спазване, трябва да се има предвид, че РДВ е директива за околната среда и освобождаването от задължението за постигане на целите й не трябва да бъде постоянно, а по-скоро по изключение. Преди да се разгледа прилагането на освобождаване от задължението за спазване за определен воден обект, е важно да бъдат изпълнени всички съответни изисквания от съществуващото законодателство в ЕС за опазване на водите. Независимо от това „освобождаването от задължението за спазване“ е неразделна част от екологичните цели, заложени в член 4 и процеса на планиране.
Държавите-членки се насърчават да поддържат анализите за прилагане на освобождаване от задължението за спазване колкото се може по-прости, но и колкото се може по-подробни. Нивото на информация трябва да се определя от сложността на решението и от възможните последици от вземане на погрешно решение.
Когато се постигне консенсус между всички заинтересовани страни на ранен етап от процеса на вземане на решение, усилията за събиране на данни могат да бъдат намалени. Така ранният консенсус може да помогне за намаляване на усилията за анализ, но не замества икономическия анализ.
В следващия раздел са описани по-подробно основни въпроси по възползването от освобождаването от задължението за спазване. Първо са изложени някои хоризонтални въпроси, свързани с освобождаването от задължението за спазване като цяло (в параграф 3.2), последвани от специфични въпроси за член 4, параграф 4 и 5 (в параграф 3.3), член 4, параграф 6 (в параграф 3.4) и член 4, параграф 7 (в параграф 3.5).
3.2 Хоризонтални въпроси
3.2.1 Мащаб
Държавите-членки трябва да определят цели за отделните водни обекти. Както е отразено в отчетните формуляри за 2010 г., от държавите-членки се иска да докладват за всеки воден обект, за който целта за добро състояние няма да бъде постигната до 2015 г.; алтернативната цел, свързана с качеството на засегнатия елемент на качеството, както и причините за това.
Признава се обаче, че различните мащаби (национален, басейн, подбасейн, воден обект) могат да са подходящи за различни оценки или различни аспекти на една и съща оценка. Например трансграничните въпроси трябва да бъдат оценени в трансграничен мащаб. Изборът на мащаба трябва да бъде оправдан и от разпоредбите на РДВ и ако информацията, използвана за обосновка на освобождаване от задължението за спазването, се събира на по-обобщено ниво, трябва да е ясно, че обобщената информация е значима за съответния воден обект или група от водни обекти.
Освен това в член 4, параграф 8 се уточнява, че при прилагането на освобождаване от задължението за спазване по отношение на воден обект, „държавите-членки осигуряват, че то не изключва постоянно или не е в противоречие с постигането на целите на настоящата директива за други водни обекти в рамките на същия район на речен басейн, както и съответствието с останалото екологично законодателство на Общността“. Що се отнася до връзката между водните обекти, ясно е, че там не може да се прилага автоматичен механизъм за обосновка на освобождаването от задължението за спазване в съседен воден обект въз основа на оценка, извършена за друг воден обект. Това не означава непременно, че причините (например водоползването или значителния товар) за обосновка на освобождаване от задължението за спазването трябва винаги да са свързани с водния обект, за който се иска освобождаване от задължението за спазването.
3.2.2 Защитени територии
Обикновено се подразбира, че освобождаването от задължението за спазване съгласно член 4, параграфи 4, 5 и 6 е приложимо по отношение на всички екологични цели, посочени в член 4, параграф 1, следователно и член 4, параграф 1, буква в), в която се описват целите за защитените територии. Но член 4, параграф 9 е категоричен по отношение на задължението, че когато се прилага освобождаване от задължението за спазване на член 4, нивото на защита трябва да е същото като определеното ниво в съществуващото законодателство на Общността. Това означава, че освобождаването от задължението за спазване на екологичните цели на РДВ не може да се използва за отклоняване от целите и задълженията, произтичащи от други правни актове на ЕС.
Например, предлага се нова промяна, която ще доведе до влошаване на състоянието и неизпълнение на целите за обект по „Натура 2000“. В такъв случай, за да се удовлетворят и Рамковата директива за водите, и директивата за местообитанията:

Трябва да се удовлетворят съответните условия, определени в член 4, параграф 7 от РДВ, които позволяват влошаване на състоянието, доколкото въпросният обект е воден обект; и
Трябва да бъдат удовлетворени условията, определени в член 6 от директивата за местообитанията (92/43/ЕИО), при които се разрешава неизпълнение на целите за обект по Натура 2000.

3.2.3 Управление на несигурността
Несигурността е неизбежна характеристика на определянето на цели като цяло и следователно ще трябва да бъде включена в първия набор от планове за речните басейни^⁸. Несигурността трябва да се взема предвид при определяне на подходящите действия. Тези действия могат да включват допълнително разследване, наблюдение и оценка, за да се намали несигурността и това би могло да допринесе за обосновката на поетапно въвеждане на мерки в цели цикли. Несигурността може да се намали в средносрочен и дългосрочен план, но винаги ще присъства. Може да е налице несигурност по отношение на:

Дали и до каква степен е налице неблагоприятно въздействие върху воден обект и какво и/или кой е причина за това въздействие;
Въздействието на вече действащи или планирани политики и на различни тенденции и подобрения, включително иновации и технически промени;
Ефективността на мерките, предприети срещу неблагоприятно въздействие върху воден обект (имайте предвид, че това може да се отрази и върху сигурността на ползите);
Оценката за постигане на добро състояние^⁹;
Разходите, свързани с мерките;
Ползите, произлизащи от подобренията в състоянието на водните обекти, по-специално изчисляването на непазарните ползи.

Несигурността е свързана и с анализа за прилагане на освобождаване от задължението за спазване и оказва значително въздействие върху изчисленията на разходите и ползите. Има редица неща, които могат и трябва да бъдат направени, за да се намали несигурността или за справяне с нея в процеса на вземане на решения. Например:

Препоръчва се да се изберат обратими мерки, мерки, които могат лесно да се адаптират, мерки, които могат да бъдат извършвани итеративно, или мерки с нисък риск и разходи и висока възвращаемост^¹⁰. Когато е налице значителна несигурност, рискът да се допуснат непропорционални разходи може да бъде намален с избор на мерки, които да бъдат лесно и итеративно добавяни или адаптирани в бъдеще въз основа на информацията за тяхното въздействие, както и на свързаните с това ползи. Не е задължително обаче такъв вид мерки да са най-приемливите за заинтересованите страни

Необходимо е изчисляване и отбелязване на нивото на несигурност, за да се вземе под внимание несигурността при определянето на цели.
Ползите трябва да се преценят по такъв начин, че да се вземе предвид допълнителната несигурност от тях по отношение на разходите. Същата логика следва да се следва, когато разходите са по-несигурни от ползите, въпреки че това вероятно не се среща толкова често на практика.
Трябва да се вземат мерки за намаляване на несигурността (например чрез програми за научни изследвания), въпреки че те трябва да бъдат пропорционални. Констатациите от докладите по член 5 са важна основа за справяне с пропуските в знанията и определяне на последващи действия.
Усилията за намаляване на несигурността трябва да бъдат пропорционални на трудността на въпросното решение и на последствията от вземане на погрешно решение. Въпреки това няма смисъл да се прави опит да се намали несигурността, ако с това не се изяснява какво решение трябва да се вземе. Може да е по-добре да се действа принципно, например на основата на превенцията и/или принципът „замърсителят плаща“ или, когато е възможно, на основата на консенсус.
Трябва да има баланс между риска от неизпълнение на целите и риска от неизползване на най-разходоефективните средства за постигане на тези цели, като се дава приоритет за свеждане до минимум на първия риск.

Например ефективността на мерките срещу дифузно замърсяване може да бъде по-несигурна в сравнение с ефективността на мерките срещу точкови замърсявания. От друга страна разходите за мерките срещу дифузно замърсяване могат да бъдат по-малки в сравнение с разходите за мерките срещу точкови източници на замърсяване.

3.2.4 Техническа неосъществимост
По принцип при проверката за техническа неосъществимост трябва да се вземат предвид само въпросите от техническо естество – както е определено в член 4, параграфи 4 и 7 – а не свързани с разходите въпроси. Въпреки че спестяването на разходи може да е свързано с удължаване на срока за постигане на добро състояние, такова спестяване не е от значение при вземането на решение дали е технически възможно да се направят подобрения в рамките на този срок.
Техническа неосъществимост се демонстрира, ако:

Няма налично техническо решение;
За да се реши проблемът е необходимо повече време, отколкото има на разположение;
Няма информация каква е причината за проблема, поради което не може да бъде идентифицирано решение.

На практика, колкото по-големи са усилията, положени в опитите за преодоляване на практическите проблеми от технически характер, толкова по-голяма е вероятността да бъдат намерени технически осъществими начини за реализиране на подобренията. Това означава, че оценяването на разходите и ползите ще трябва бъде разглеждано заедно с техническата осъществимост. Ако се очаква ползите, произтичащи от подобрения, да бъдат значителни, вероятно ще бъде уместно да се положат много повече усилия за намиране на технически осъществимо решение, отколкото когато очакваните ползи са малки.

Допълнителни насоки могат да се осигурят от термина „най-добра налична техника (ННТ)“, който е определен в директивата IPPC (96/61/ЕО)^¹¹, въпреки че тези възможности следва да се проучат и в случаите, в които преминаването отвъд ННТ може да е технически осъществимо.
Член 4, параграф 5 се отнася до термина „невъзможност“, който включва техническа невъзможност, но който може да се отнася и до ситуации, при които справянето с проблема е извън възможностите на държава-членка.
3.2.5 Непропорционални разходи
Терминът непропорционални разходи (или неоправдано скъпо) се използва в член 4, параграфи 4, 5 и 7 от РДВ. По-долу са разгледани някои основни въпроси, свързани с тези термини.
3.2.5.1 Общо въведение в термина „непропорционални разходи“
„Непропорционалност“, както е посочена в член 4, параграф 4 и 5, е политическа преценка, базирана на икономическа информация, и трябва да се направи анализ на разходите и ползите, за да може да се направи преценка за освобождаването от задължението за спазване. В указанията от WATECO вече бе заключено, че предвид несигурността, свързана с изчисляването на разходите и ползите, трябва да се помни, че:

Непропорционалността не следва да започва от момента, в който отчетените разходи просто превишават измеримите количествено ползи;
При оценката на разходите и ползите трябва да се включват както качествени, така и количествени разходи и ползи;
Маржът, с който разходите превишават ползите, трябва да бъде значителен и да е с високо ниво на надеждност;
В контекста на непропорционалност, политическият стратег може да поиска да отчете способността да се плати на пострадалите от мерките и може да е необходима допълнителна информация за това.

От логиката на РДВ става ясно, че да се прави оценка на непропорционалните разходи има смисъл само когато е намерена комбинацията от най-разходоефективните решения. Най-важното е, че за всички случаи, в които се прилага освобождаване от задължението за спазване, всички мерки, които могат да бъдат осъществени без непропорционални разходи, все пак трябва да бъдат осъществени, за да се постигне най-доброто възможно състояние.

В случаите, когато се проучва освобождаване от задължението за спазване, трябва да се съпоставят последствията от отказ от действие (т.е. пропуснатите ползи) със специфичните разходи за мерките.
3.2.5.2 Разходи за мерките, необходими по силата на други правни актове на Общността
Разходите за мерките, изисквани по силата на съществуващото законодателство на Общността, които вече са договорени към момента на приемането на директивата, не могат да се отчитат, когато се вземат решения за непропорционални разходи. Без да се засягат преходните разпоредби в договорите за присъединяване, това също се отнася и за държавите-членки, които се присъединиха към ЕС през 2004 г. и 2007 г.
3.2.5.3 Въпроси, свързани с финансовата достъпност
Финансовата достъпност (или способността да се плати за определена мярка) може да бъде един от елементите за обосноваване на решение за удължаване на срока (т.е. прилагане на член 4, параграф 4), ако ясно се обясни:

липсата на подходящ алтернативен финансов механизъм, което няма да се отрази на въпросите, свързани с финансовата достъпност;
последствията от отказ от действие при вземането на решение за удължаване на срока;
стъпки за разрешаване на въпроси, свързани с финансовата достъпност, в бъдеще.

Отказът от действие на един участник не води автоматично до отказ от действие на други участници от същия сектор.

Освен това държавите-членки могат да възприемат поетапен подход към осъществяването на мерките, за да разпределят разходите за изпълнението, но са необходими ясни и доказуеми действия по време на първия цикъл.
Когато се използват аргументи, свързани с финансовата достъпност, за удължаване на крайния срок, трябва напълно да се проучи вариантът за използване на подходящи алтернативни механизми за финансиране. Алтернативните механизми за финансиране биха могли да включват разпределение на разходите между замърсители и потребители, използването на обществения бюджет (на различни нива), на частни инвестиции, фондове на ЕС и международни фондове и т.н. Тези подходящи алтернативни механизми за финансиране следва да се проучат в подходящ мащаб.
На този етап не могат да бъдат дадени указания за ролята на финансовата достъпност при определянето на не толкова строги цели. За някои директори на служби по водите финансовата достъпност може да играе роля при определянето на не толкова строги цели, тъй като и член 4, параграф 4, и член 4, параграф 5 използват един и същ термин — „непропорционално скъпо“. Те отбелязват, че на практика аргументите за финансовата достъпност могат да се използват по-рядко в член 4, параграф 5, отколкото в член 4, параграф 4. Някои директори на служби по водите изтъкват, че финансовата достъпност не може да се използва като аргумент за определяне на не толкова строги цели, защото смисълът на „непропорционални разходи“ в член 4, параграф 5 е различен от смисъла в член 4, параграф 4, тъй като той е свързан с определяне на по-ниски цели за постоянно (предмет на преразглеждане на всеки 6 години). Тези директори на служби по водите смятат, че прилагането на тази разпоредба изисква да бъде ясно демонстрирано, че разходите надхвърлят ползите от постигане на целите.
На този етап не могат да бъдат дадени указания и за ролята на ограниченията в публичния бюджет като причина за удължаване на сроковете. Повечето от директорите на службите по водите отбелязаха, че ограниченията на публичния бюджет могат да бъдат използвани като причина за удължаване на крайния срок, тъй като съществуват ограничения на бюджета, определен за управление на водите. Комисията твърди, че по нейно мнение приемането на РДВ от Съвета и Европейския парламент налага задължения на държавите- членки да отделят необходимите средства за нейното прилагане.
3.2.5.4 Подходи за приоритизиране в контекста на непропорционалните разходи
Директорите на службите по водите се съгласиха, че е необходим пропорционален подбор на различните анализи (анализ на разходите и ползите, оценка на ползите, оценка на последствията от отказ от действия, разпределение на разходите, социално и секторно въздействие, финансова достъпност, ефективност на разходите и т.н.), за да се вземе обосновано решение.
Освен това директорите на службите по водите се съгласиха, че подходите за приоритизиране на мерките, които се считат за технически осъществими, могат да бъдат първите оперативни стъпки за оценяване на непропорционалните разходи, но и че обосновката за удължаване на крайния срок следва да е съобразена със съответните разпоредби на Рамковата директива за водите. Резултатите от приоритизирането трябва да бъдат разработени на или преобразувани към нивото на водния обект, когато това е уместно.
Беше подчертано, че приоритизирането се извършва на различни географски/административни нива (например държава-членка, речен басейн, регион, подединица, воден обект) и при него следва да се отчитат разнообразните основни условия в района. В процеса на приоритизиране трябва да се вземе предвид набор от уместни критерии, например:

взаимодействията с други директиви, например директивата за местообитанията, директивата за управление на риска при наводнения;
разходна ефективност/ползи от мерките;
последствия от отказ от действия;
сигурност/несигурност (мерките, печеливши при всички обстоятелства);
мерки, които могат да бъдат осъществени в краткосрочен план;
неотложност на проблемите, които трябва да се решат (сериозни последствия/висока цена на отказа от действия: например опазване на източниците на питейна вода);
съществуването на налични финансови механизми;
приемане от обществеността.

Критериите за приоритизиране и резултатите трябва да са прозрачни и да бъдат публично оповестени. Подходът за приоритизиране трябва да съдържа и информация за последващите срокове за постигане на екологичните цели.

3.2.6 Алтернативни средства
В член 4, параграфи 5 и 7 се посочва необходимостта от оценка на „други средства“. В член 4, параграф 5 става въпрос за алтернативи за посрещане на екологичните и социално-икономическите нужди, задоволявани от определени човешки дейности, които са значително по-добра екологична възможност и не включват непропорционални разходи. В член 4, параграф 7 се посочва, че е необходимо да се докаже, че полезните цели, обслужвани от тези модификации или промени в нивото на водния обект, не могат по технически причини или непропорционалност на разходите да бъдат постигнати с други средства, които са по-добрата екологична възможност.
Тези средства или алтернативни решения могат да включват алтернативно местоположение, различен мащаб или проект за развитие или алтернативни процеси. Алтернативите трябва да бъдат оценявани на ранен етап от проектирането и на подходящо географско равнище (ЕС, национално, регионално), като бъдат съпоставени с ясна перспектива за полезните цели, които ще бъдат постигнати с модификацията.
За проекти, които попадат в този обхват, използването на изискванията на Директивата за ОВОС може да помогне за оценяване на различните възможни алтернативи.
3.2.7 Трансграничен контекст
Необходима е координация на случаите на освобождаване от задължението за спазване за международните речни басейни в рамките на ЕС. Задължението да се координират изискванията за постигане на екологичните цели е посочено в член 3, параграфи 4 и 5.
Освобождаване от задължението за спазване може да се прилага в случаите, когато дадена държава-членка не може да отстрани причините за неизпълнение на екологичните цели, защото те попадат извън компетентността и юрисдикцията на държавата-членка. В тези случаи страната, отговорна за проблема, ще е задължена да предостави достатъчно информация за обосновка на прилагането на освобождаване от задължението за спазването в засегнатата държава-членка.
От изключителна важност е честата обмяна на информация между държавите-членки, както и между държавите-членки на ЕС и страните извън ЕС, при прилагането на освобождаването от задължението за спазване в трансграничен контекст. Това включва информация за междинни цели и очакваните промени на водните обекти, по отношение на които се прилага освобождаване от задължението за спазване. Това позволява на засегнатите държави-членки да адаптират собствения си процес на планиране.
За случаите, когато причините да не се постигне добро състояние не могат да бъдат отстранени от дадена държава-членка тъй като те са извън компетенциите и юрисдикцията на държавата-членка, в член 12 от РДВ е включена разпоредба относно участието на Комисия за разрешаване на проблема.
Ключовият въпрос при прилагането на освобождаване от задължението за спазване и позоваването на член 12 е представянето на доказателства, че държавите-членки са предприели всички разумни действия за изпълнение на правните си задължения. Повече информация, отнасяща се до трансграничния контекст, е включена в приложение II: Освобождаване от задължението за спазване в трансграничен контекст.
3.2.8 Обществено участие и прозрачност
Трябва да бъде насърчавано активното участие на ранен етап не само поради законовите изисквания, но и за да се състави по-ясна представа за факторите, влияещи върху прилагането на освобождаване от задължението за спазване (например разходи и ползи, както и техническа осъществимост). Освен това то може да послужи за ранно указание за приемливостта и да създаде основа за разбирателство във връзка с дадено решение при определянето на цели. Обществената информираност и консултации обаче не гарантират приемането на редица (осъществими) мерки.
Като минимум, обществеността трябва да бъде информирана за причините за прилагане на освобождаване от задължението за спазване (както е посочено в член 4, буква a), подточки i), ii) и iii)) по отношение на водния обект, за който се прилага освобождаване.
Обществената информация и консултация не са само задължения, произтичащи от член 14 от РДВ и други правни актове, а вместо това в член 4, параграфи 4 и 5 и свързаните съображения се изисква да бъде предоставена следната информация за плановете за управление на речните басейни^¹²:

причините за удължаване на сроковете трябва да бъдат изрично посочени;
причините за определяне на не толкова строги екологични цели трябва да бъдат изрично посочени;
обобщение на мерките за постепенно довеждане на водните обекти до изискваното състояние;
причините за съществено закъснение при въвеждане на мерките;
очаквания график за въвеждане на мерките (които са отложени);
подходящи, ясни и прозрачни критерии, използвани за прилагането на освобождаване от задължението за спазване

Постигнато е съгласие, че:

са необходими ясни и доказуеми действия през първия цикъл;
при излагането на „обосновката за непропорционалност“ трябва да се оповестят публично причините, изходните данни и оценките
ако са използвани аргументи за финансовата достъпност, да се докаже, че няма достъпни и уместни алтернативни финансови механизми;
трябва да се обясни как са взети предвид последствията от отказ от действие и какво ще бъде предприето за отстраняване на причините, така че в бъдеще да не е необходимо удължаване на срока.

3.2.9 Връзка със стратегическата екологична оценка и оценката на въздействието върху околната среда
При прилагане на член 4, параграф 4/5 и член 4, параграф 7 може да възникне въпроса как най-добре да се направи връзката между оценката за въздействието върху околната среда (ОВОС)^¹³ и стратегическата екологична оценка (СЕО)^¹⁴.
Някои мерки за подобряване на състоянието могат да попаднат в обхвата на директивата за ОВОС и поради това изискват извършване на ОВОС (вж. фигурата по-долу). Освен това в директивата за ОВОС има списък с някои екологични фактори, които трябва да се вземат предвид при оценката на екологичните разходи и ползи, който би трябвало да бъде отправната точка.

Подобрението в състоянието на водната среда води ли до промяна или разширяване на проект, посочен в приложение І или ІІ към директивата за ОВОС?

Не

Да

Възможно ли е тази промяна или разширяване да доведат до значителен неблагоприятен ефект върху околната среда?

Не се изисква оценка за въздействието върху околната среда съгласно директивата за ОВОС

Не

Да

Предлага се промяна или разширяване на оценката за въздействие върху околната среда в съответствие с директивата за ОВОС

Фигура 0: Връзка между ОВОС и мерките съгласно РДВ
Информацията от вече проведени СЕО или ОВОС следва да се използва във възможно най-голяма степен при тестовете за освобождаване от задължението за спазване. Проведена в миналото ОВОС обаче не гарантира, че ще бъде разрешено освобождаване от задължението за спазване съгласно РДВ.

Оценката дали са удовлетворени критериите и условията от член 4, параграф 7 трябва да бъде извършена на етап планиране. Следователно е логично тази оценка да бъде включена в оценката за въздействието върху околната среда, която трябва да бъде извършена за повечето от този вид проекти. При все това член 4, параграф 7 може да се прилага дори ако определени проекти не са обхванати от директивата за ОВОС. За планове и програми, засягащи екологичните цели на РДВ, оценката съгласно член 4, параграф 7 трябва да бъде включена в СЕО^¹⁵.

Накратко, планирането на „нови модификации“ изисква извършването на оценка за въздействието върху околната среда, която трябва най-малко да докаже, че са спазени критериите и условията на член 4, параграф 7 и също така на член 4, параграфи 8 и 9.

Каталог: docs -> Zakoni -> EURukovodstva
EURukovodstva -> Рамкова директива за водите (2000/60/ЕС) Ръководство №1 Икономиката и околната среда
EURukovodstva -> 1. обхват на насоките
EURukovodstva -> Наръчник №10 реки и езера – типология, изходни условия и системи за класификация
EURukovodstva -> На рамкова директива за водите (2000/60/ЕС) Ръководство №3 Анализ на натиска и въздействията
EURukovodstva -> Ръководство №8 Публично участие във връзка с Рамковата директива за водите
EURukovodstva -> Доклад 2009 025 обща стратегия за прилагане на рамковата директива за водите
EURukovodstva -> Доклад 2009 040 обща стратегия за прилагане на рамковата директива за водите (2000/60/ЕС)
EURukovodstva -> Доклад 2009 030 обща стратегия за изпълнение на рамковата директива за водите (2000/60/ЕО)

Изтегляне 1.08 Mb.

Сподели с приятели:

1 2 3 4 5 6