Доклад до европейския парламент, съвета, европейския икономически и социален комитет и комитета на регионите

Настоящият съвместен доклад, изготвен от Върховния представител и Комисията, е в отговор на отправеното от Съвета искане от 10 декември 2010 г¹. за редовна информация относно инициативите за подкрепа на демокрацията в пилотните страни. В доклада се разглеждат:

• 
  изпълнението на Програмата за действие в пилотните страни и във всички региони,
  
• 
  решенията в областта на политиката между декември 2010 г. и началото на 2012 г., и
  
• 
  съгласуваността и ефективността на подкрепата за демокрацията от страна на ЕС.
  

С бързия отговор на ЕС на тези събития бяха подчертани принципите, приети в заключенията на Съвета относно подкрепата за демокрацията във външните отношения на ЕС от 2009 г²., а именно:

• 
  последователно и ефективно използване на всички инструменти, с които разполага ЕС,
  
• 
  диференциран подход, разработен според нуждите на всяка държава, и
  
• 
  важното значение на диалога, партньорството и участието на всички заинтересовани страни с оглед на истинската ангажираност на държавите.
  

С пилотната инициатива бяха изпробвани нови или актуализирани методи на работа, за да се укрепи способността на ЕС за подкрепа на демократичните промени и да се разработи методология за общото прилагане на програмата за действие.

Пилотното изпълнение на програмата в 9 (от първоначалните 12) държави³ предостави общ панорамен преглед на подкрепата за демокрацията от страна на ЕС. Групата обхваща държави в преход от авторитарни режими и/или от конфликт, малки островни държави, големи държави без излаз на море, както и най-големия архипелаг в света. Тези държави представляват извадка от изключителното многообразие от демократични системи по света, всяка от които по уникален начин отразява историческото и културното наследство на страната.

2.2. Междинни резултати от програмата

Делегациите на ЕС бяха приканени да определят дейностите за подкрепа за демокрацията, заинтересованите страни (правителство, демократични институции, гражданско и политическо общество), донорите, работещи в областта на подкрепата за демокрацията, както и текущите действия за сътрудничество и тяхното въздействие. Със събирането на тази информация се целеше да се създаде профил на демокрацията, в това число анализ на пропуските в областите, в които е необходимо подобрение. За да се създаде такъв профил, бе необходимо да започне многостранен диалог с всички заинтересовани участници. Анализът на пропуските следваше да установи онези от тях, за които правителството и/или гражданското общество искат да намерят решение, както и да определи най-подходящите донори за осигуряването на подкрепа.

До февруари 2012 г. всички 9 пилотни делегации докладваха. Пилотното изпълнение на програмата доказа, че подходът и заключенията на Съвета относно подкрепата за демокрацията от 2009 г. и 2010 г. имат ясна добавена стойност и значение за усилията на ЕС в областта на подкрепата за демокрацията.

На настоящия етап пилотното изпълнение на програмата е довело до следните резултати:

• 
  повишена съгласуваност: между различни финансови инструменти и други средства, между служители с различни мандати в рамките на делегациите, между всяка делегация и държавите — членки на ЕС,
  
• 
  повишена легитимност на координационната функция на всяка делегация в политически чувствителни области,
  
• 
  добавена стойност посредством всеобхватен подход към демокрацията в докладите,
  
• 
  добавена стойност под формата на допълнителна информация, взаимно допълване и синергия с работата на ЕС по стратегиите за правата на човека. Бе събрана важна допълнителна информация за политическите системи, структури и процеси,
  
• 
  добавена стойност за диалозите и програмирането, в това число и съвместното програмиране между ЕС и държавите членки.
  

Ливан е демократична държава с функционираща плуралистична система. Въпреки това, поради редица политически разделения и нестабилна регионална ситуация са налице някои трудности в области, свързани с демокрацията и/или управлението. Ливан е отзивчив към предложенията на ЕС за сътрудничество, по-специално в областта на демокрацията и управлението. Подкрепата на ЕС за демокрацията е постоянна тема както в диалога, така и в сътрудничеството за развитие с Ливан.

В хода на този диалог съвместно бяха набелязани редица слабости като ефективно функциониране на парламентарната система, необходимост от реформиране на избирателната система (както бе посочено в доклада на мисията на ЕС за наблюдение на изборите от 2009 г.), както и необходимост от подобряване на ефективността и независимостта на съдебната система.

В рамките на Европейската политика на съседство Ливан води пряк и всеобхватен диалог с ЕС, което доведе до приетия през 2007 г. амбициозен план за действие по ЕПС. В края на 2012 г. ще бъде приет план за действие от второ поколение, в който ще бъдат изброени конкретни приоритети, целеви стойности и показатели за постигането на напредък в областта на демокрацията и/или управлението, както и в други области. Планът за действие обхваща ключовите елементи на програмата за действие.

Въпреки че пилотната инициатива доведе до резултати, поради разликите в начина на представяне на информацията е трудно да се направят общи заключения. Следователно е необходимо насоките да бъдат преразгледани. Така например в някои доклади е избран подход, основан само на правната уредба, докато в други се отделя повече внимание на съотношението на силите, политическата култура или на отделни институции, като например на партийната система, съдебната власт или гражданското общество.

В много демокрации продължават да съществуват традиционни паралелни структури на властта (племенни старейшини, феодални семейства или племенни общности, вождове) заедно с избраните демократични структури и правителствени институции, като съдебната власт. Като част от историческата и културната структура на обществото, традиционните лидери играят важна роля, но това често е в конфликт с избраните демократични институции. Разбирането на тези традиционни структури на властта е необходимо за подобряване на способността на ЕС да ги включи в демократичните структури и институции. Същото се отнася и за конституционните уредби, избирателните системи и техните социологически и исторически корени. Те могат да допринесат значително за възникването на нарушения и властови дисбаланси между различните институции на държавата. ЕС може да допринесе за конституционна промяна само в ограничен брой държави и затова разчита на разпространението на най-добри практики, с което да се предоставят полезни примери за други държави.

3. Изпълнение на програмата във всички региони

През 2011 г. ЕС обърна по-голямо внимание на предлагането на подкрепа за демокрацията и човешките права. ЕС също така засили политическата обвързаност с условия при предлагането на пряка бюджетна подкрепа⁴ за държавите партньори в целия свят.

ЕС е възприел цялостен подход към подкрепата на демокрацията, като съчетава Европейския инструмент за демокрация и човешки права (ЕИДЧП) и Инструмента за стабилност (ИС), тематични програми, в това число програма „Недържавни участници и местни власти в процеса на развитие“, и когато това е уместно, географските инструменти . Резултатите през 2011 г. включват:

• 
  законодателни промени (нови закони за провеждане на избори в Молдова и изборна реформа в Афганистан),
  
• 
  засилване на участието на по-слабо представените групи в политическия живот (жените в Азербайджан и Гана, младежта в Киргизстан и коренните общности в Боливия),
  
• 
  зачитане на свободата на изразяване, както и на свободния печат (в Кот д’Ивоар),
  
• 
  изграждане на доверие в изборния процес (Бангладеш и Кот д’Ивоар), и
  
• 
  по-добро ниво на информация, мониторинг и прозрачност на политическата дейност (Филипините).
  

Нигерия е добър пример за подхода на ЕС към подкрепата на демокрацията. През 2011 г. ЕС взе решение да започне проект на стойност 20 млн. EUR по 10-ия ЕФР в подкрепа на изборния цикъл в Нигерия за периода 2012—2015 г. Средствата са насочени към подпомагане на процеса на избирателни реформи и някои други области, където е необходимо изграждането на капацитет, като тези области ще бъдат набелязани след извършените след изборите одит, оценки и преглед. Сред основните бенефициери са Независимата национална избирателна комисия (INEC), Парламентът, съдебната власт, политическите партии, организациите на гражданското общество, медиите и секторът на сигурността.

Беларус:

Въпреки влошаващите се условия за дейност на гражданското общество в Беларус, по-специално за организациите за защита на правата на човека, финансовата подкрепа на ЕС за гражданското общество се е увеличила пет пъти от потушаването на следизборните протести през 2010 г. насам. Сред дейностите, подпомагани от ЕС, са отстояване на правата на човека, подкрепа за жертвите на репресии, свобода на медиите, наблюдение на изборния процес, стипендии за европейски университети и подпомагане на социалното приобщаване. С помощта се цели да се укрепи и защити развитието на гражданско общество в страната и да се засили неговата роля в ускоряване хода на демокрацията в Беларус.

Тунис:

В Тунис е започнало изпълнението на програмата за действие. Страната получи политическа подкрепа под формата на редовни посещения (на председателя Барозу, върховния представител/заместник-председател Аштън, комисар Фюле, други комисари и председателя на Европейския парламент), посредством заключения на Европейския съвет и декларации на върховния представител/заместник-председател.

Допълнителни 3,2 млн. EUR бяха предоставени за мисия на ЕС за наблюдение на изборите, която бе осъществена по време на изборите за Конституционна асамблея на 23 октомври 2011 г.

През март 2011 г. стартира покана за представяне на предложения с общ бюджет от 2 млн. EUR, финансирана по линия на ЕИДПЧ, с цел подкрепа за проекти, които обхващат наблюдение на избори от местни наблюдатели, обучение за политически партии, подкрепа за групи/движения за отстояване на свободата на изразяване, и утвърждаване на демократичните ценности и правата на човека. През юли 2011 г. стартира друга покана за представяне на предложения в рамките на тематичната програма „Недържавни участници и местни власти в процеса на развитие“ (с бюджет от 2,5 млн. EUR) за насърчаване на местното развитие чрез гражданското общество, като се акцентира върху създаването на работни места и генерирането на приходи в страната.

Дейностите, насочени към подпомагане на прехода към демокрация, са включени в обширен план за действие, обхващащ целия спектър на взаимоотношения между Тунис и ЕС.

В съвместното съобщение „Нов отговор към промените в съседните държави“ от 25 май 2011 г. се очертава новата визия за ЕПС. Тя се основава на взаимна отчетност и споделен ангажимент към универсалните ценности — правата на човека, демокрацията и правовата държава. Визията включва много по-високо ниво на диференциация, в съответствие с принципа „повече усилия за повече помощ“, което позволява на всяка държава партньор да развие своето сътрудничество с ЕС доколкото позволяват нейните собствени стремежи, нужди и способности, и предвижда по-голяма финансова помощ от ЕС за държавите, които провеждат смели реформи. „Повече усилия за повече помощ“ означава, че се предлага повече помощ на онези партньори, които постигат резултати по отношение на демократичните реформи и устойчивото и приобщаващо икономическо развитие.

Новата политическа рамка е в подкрепа на „силна демокрация“ и партньорство с обществата, с нея се подпомага тяхното устойчиво икономическо и социално развитие, растежът и създаването на работни места, укрепват се търговските връзки, насърчава се по-голяма мобилност и се засилват регионалните партньорства. През септември 2011 г. стартира Механизъм за гражданско общество, насочен към укрепване на капацитета на гражданското общество за насърчаване на процеса на реформи и за повишаване на публичната отчетност в съседните страни. През 2011 г. бяха заделени 26,4 млн. EUR и подобни суми следва да бъдат заделени през 2012 г. и 2013 г. В по-общ план ЕС ще засили своето взаимодействие с организациите на гражданското общество в съседните страни, като съчетае структуриран диалог и финансова подкрепа.

След събитията от Арабската пролет ЕС даде бърз и ефективен отговор на предизвикателствата, свързани с променящата се ситуация. Европейският съюз предостави хуманитарна помощ и помощ за гражданска защита за региона на стойност 160,5 млн. EUR, както и множество мерки за подкрепа за прехода към демокрация и за подпомагане на обеднелите райони. По-специално ЕС предостави значителна подкрепа за изборите в Тунис, Мароко, Либия и Египет.

По линия на Европейския инструмент за демокрация и права на човека беше предоставена помощ за Тунис, Либия и Египет (в допълнение на две извънредни мерки за помощ по ИС), за да се предостави подкрепа за местните наблюдатели на изборите, в това число медиите, политическите партии и групи от гражданското общество.

Бяха стартирани други инициативи, а именно Европейският фонд за демокрация, които следва да бъдат реализирани в кратък срок.

Въз основа на програмата за действие и прегледа на ЕПС, новата политика за развитие на сътрудничеството — Програмата за промяна⁵, въвежда диференциран подход на ЕС към държавите партньори и се стреми да насочи бъдещото сътрудничество към две приоритетни области:

• 
  права на човека, демокрация и други ключови елементи на доброто управление, и
  
• 
  приобщаващ и устойчив растеж за човешко развитие.
  

Основан на принципа на диференциране, подходът на ЕС трябва да съчетава подходящата комбинация от инструменти и форми на подпомагане на национално равнище. Например, държавите партньори, които демонстрират ясен ангажимент и напредък в зачитането на правата на човека и демократичната реформа, могат да се възползват от обща бюджетна подкрепа от ЕС.

На 29 юни 2011 г. Комисията представи предложението си за следващата многогодишна финансова рамка (МФР) за периода 2014—2020 г. В предложението за бюджет се подчертава новият подход на Комисията —„Програма за промяна“, чрез който помощта от ЕС се съсредоточава в по-малък брой сектори: за подкрепа на демокрацията, правата на човека и доброто управление и за създаване на приобщаващ и устойчив растеж. Заедно с подхода „повече усилия за повече помощ“ това предложение ще осигури допълнителни възможности за финансиране в подкрепа на демокрацията чрез всички географски инструменти (ЕИСП, ИСР), както и чрез ЕФР.

Благодарение на определянето на ново равновесие и ред на приоритетите, в предложението за новата МФР е включен нов европейски инструмент за демокрация и права на човека (ЕИДПЧ) с предложено бюджетно увеличение от 42 %, или в размер на 1,578 млрд. EUR, и нов ИС с предложено бюджетно увеличение от 37 %, или в размер на 2,828 млрд. EUR. Обхватът на ЕИДПЧ е преразгледан и опростен. Подкрепата за демокрацията ще бъде една от четирите цели, като ще бъде използван целенасочен подход за разглеждане на въпросите, свързани с политическото общество, плурализма, свободата на медиите, организациите на гражданското общество, ангажирани на национално равнище с гарантирането на отчетност и подобряването на изборния процес. По-голям акцент ще се поставя на последващите действия във връзка с мисиите на ЕС за наблюдение на избори. Делегациите на ЕС, които получават финансиране по линия на четвъртата цел — схемата за подпомагане на конкретни държави — също ще бъдат насърчавани по-систематично да отправят покани за представяне на предложения.

5. Последни оценки

5.1. Оценка на Инициативата за управление

„Инициативата за управление“ (2,3 млрд. EUR в рамките на десетия ЕФР), която стартира през 2006 г., имаше за цел да даде по-голяма политическа видимост на управлението в рамките на политиката на ЕС за сътрудничество, да предостави стимули на държавите партньори да изпълняват своите собствени програми за реформи и да подобри политическия диалог по тези въпроси.

През 2011 г. бе проведено съвместно проучване от Африканския институт за управление и Европейския център за управление на политиката за развитие, което оценява процеса, свързан с „Транша за насърчаване на управлението“, и формулира препоръки за подобряване на подхода на Комисията за подкрепа на управлението в държавите от АКТБ. Проучването бе посветено основно на Африка и в него беше извършена оценка на връзките между тази инициатива и търпящите промени африкански инструменти за управление, като Африканския механизъм за партньорски проверки.

Според заинтересованите страни, при все че Инициативата за управление стартира „в подходящия момент“, тя бързо изгуби своя импулс, политическа динамика и способност за лостов ефект в повечето държави от АКТБ.

Въз основа на тази обща оценка бе достигнато до следните заключения:

• 
  в много отношения Инициативата за управление послужи като учебно средство;
  
• 
  съществуваше различие между теорията и практиката на Инициативата за управление.
  

Препоръката, която следва от това е, че въпреки че ЕС трябва да продължи да поддържа подобно равнище на ангажираност по отношение на управлението, той следва да преразгледа някои фактори, които са заложени в неговите стратегии за подкрепа, в това число:

• 
  да се използва контекстът като отправна точка;
  
• 
  да се гарантира по-голяма вътрешна съгласуваност на равнище ЕС;
  
• 
  да се съобразяват инструментите с целта; както и
  
• 
  да се установят подходящи подходи по отношение на ангажираността (въз основа на най-подходящите решения за даден контекст).
  

През 2011 г. бе завършен всеобхватен преглед на начините, по които ЕС е предоставял подкрепа на парламенти в Азия, Латинска Америка и съседните държави през последното десетилетие. Изследването показа, че от 2000 г. насам ЕС е отделил близо 150 милиона EUR за укрепване на парламентите по света. Успешните проекти са били основани на внимателна подготвителна работа — по-специално на познаване на цялостния климат на управление и мотивите на основните политически участници. По-често използваният подход е бил дългосрочен, а проектите са били осъществявани на места с положителни условия за демократично развитие. Проучването допълнително подчерта необходимостта от обмен на най-добри практики и от разработване на програми за парламентарна подкрепа, заедно с други дейности за подкрепа на демокрацията (например подкрепа за гражданското общество, политическите партии и медиите).

В резултат на въпросния преглед беше публикуван справочният документ на ЕС „Ангажиране и подкрепа за парламентите по света: стратегии и методи за действие на Европейската комисия за оказване на съдействие на парламентите“, който служи за практически инструмент на персонала от ЕС и други заинтересовани страни.

6. препоръки

6.1. Продължаване на пилотната инициатива

Пилотната инициатива трябва да бъде завършена, като се финализира профилът на демокрацията и анализът на пропуските в деветте пилотни държави и като се договорят области за взаимно сътрудничество със заинтересованите страни. Планирано е в началото на 2013 г. на съответните състави на Съвета да бъде представен доклад за напредъка.

Понастоящем ЕС разглежда пълния изборен цикъл, като надхвърля рамките на самия изборен ден и евентуалните мисии на ЕС за наблюдение на избори (МНИ) или мисиите за оказване на експертна помощ при провеждане на избори (МЕПИ) Програмите за подкрепа на демокрацията се проектират все повече съгласно принципите, залегнали в заключенията на Съвета относно подкрепата за демокрацията. Основният елемент на окончателните доклади на МНИ/МЕПИ са подробни и конструктивни препоръки за начина да се подобри рамката и провеждането на бъдещи избори и да се укрепят демократичните институции. Тъй като обикновено тези препоръки обхващат широк спектър от аспекти, свързани с демокрацията в дадена държава, те представляват отлична основа за дискусии и предоставят освен това основните елементи за профил на демокрацията и за анализ на пропуските. Те също служат за определянето на области, които могат да бъдат предмет на подкрепени от ЕС технически консултации и помощ.

За съжаление, обаче, все още няма систематични последващи действия по препоръките. Ето защо ЕС предприема стъпки за гарантиране, че МНИ на ЕС са последвани от съгласувани, всеобхватни и ориентирани към резултатите действия, както на политическо, така и на техническо равнище. Препоръките на политическо равнище са от ключово значение за насърчаване на органите да извършат необходимите реформи. Включването на констатациите от МНИ в становищата на ЕС, плановете за действие в рамките на ЕПД или в съвместните документи за програмиране увеличава тяхното силно влияние и популярност.

ЕСВД наскоро стартира инициатива, съгласно която от ръководителите на мисии на ЕС в съответните държави се изисква да докладват за своите последващи действия във връзка с МНИ и МЕПИ. Ръководителите на мисии следва да оценяват доколко съответните органи в държавата изпълняват препоръките. Освен това ще бъдат организирани няколко последващи мисии за оценка на напредъка при изпълнението на препоръките.

Пилотната инициатива показва необходимостта от по-нататъшно разработване на методологии за по-добро разбиране на прехода и на други политически процеси. Това трябва да бъде подкрепено от обучения и по-стандартизирани резултати, които да бъдат включени в рамките на текущите цикли на работа или да са свързани с тях.

Относно краткосрочния и средносрочния план се препоръчва следното:

• 
  Модул за обучение с насоки, наръчници и компоненти на обучение,
  
• 
  Разработване на модели на демокрация: въпреки че основните принципи са едни и същи (и могат да бъдат открити в конвенциите за правата на човека), практическите решения варират значително в отделните държави: необходимо е ЕС да познава по-добре конституциите, избирателните системи, партиите и елементите, които подкрепят/възпрепятстват тяхното функциониране, въздействието на традиционните практики и традиционното право и др.,
  
• 
  Стандартен профил на демокрацията за всяка партньорска държава, съдържащ някои стандартни и измерими елементи, които позволяват да се оцени по еднакъв начин състоянието на демокрацията във всички държави,
  
• 
  По-систематично използване на покани за представяне на предложения в рамките на ЕИДПЧ на местно ниво за подпомагане на местните участници и националните процеси на демократизация, които допълват политическия диалог и изграждането на институционален капацитет,
  
• 
  Редовен обмен на информация с делегациите на ЕС, седалищата и държавите членки за резултатите от дейностите за подкрепа на демокрацията между оперативните и политическите участници,
  
• 
  Всеобхватни планове за действие за подкрепа на демокрацията за пилотните държави с ясни целеви показатели и срокове. Да се гарантира, че един от трите основни сектора е в областта на демократичното управление.