Доклад на Български адвокати за правата на човека за


Отговорност за лица, подлежащи на лицензиране, опериращи без лицензия



Изтегляне 0.56 Mb.
страница4/5
Дата17.09.2016
Размер0.56 Mb.
#10000
1   2   3   4   5

3. Отговорност за лица, подлежащи на лицензиране, опериращи без лицензия
Според закона на санкции подлежат само лицензираните оператори. Ако лице, разпространява телевизионна програма без изискваната от закона лицензия, и извърши нарушение, то не може да бъде санкционирано по действащото законодателство, защото липсва първата предпоставка – качеството лицензиран телевизионен оператор. В този смисъл е практиката на българския съд24. Така през 2000 г. Съдът отмени съставено наказателно постановление срещу „Канал 2001” поради липсата на лицензия. Няма съмнение, че отговорността, предвидена за лицензираните оператори, следва на по-силно основание да се прилага по отношение на лица, осъществяващи радио- или телевизионна дейност без лицензия. В този смисъл е необходимо да се промени ЗРТ.

4. Регулаторни мерки и цензура
Независимо от конституционната забрана на цензурата, в европейските законодателства се допуска издаването на задължителни указания за прилагане на закона. Такива правомощия имат и медийните регулатори у нас По повод известното предаване Big Brother на холандската компания Endemol станаха известни указания, които са били издавани в различни страни за конкретното организиране на „живота в къщата”, за да се предотвратят нарушения на човешкото достойнство или на личната неприкосновеност отвъд допустимото. Съветът на Европа се е занимавал неколкократно със спазването на стандартите в т.нар. реалити предавания в различни страни. Обзорът25 показва, че регулаторите в три страни са издавали задължителни указания по време на излъчване на предавания от тип Big Brother – Франция, Португалия и Турция. Френският регулатор CSA издава две препоръки относно Loft Story по канала М6, като изисква да няма поведение, рекламиращо употреба на цигари и алкохол, да има зони извън обсега на камерите, да няма прояви на жестокост и да се ограничи времето, в което се провежда пряко предаване. Както е известно, българският регулатор също изиска излъчване на определено съдържание в часове, когато детската аудитория е ограничена - след 23 часа.
Както вече се спомена, Законът за радиото и телевизията предвижда по-детайлен регламент на професионалното упражняване на свободата на словото в сравнение с общия валиден за пресата и всички индивиди. В него е включени и изричната разпоредба на чл. 17, ал. 4 ЗРТ за случаите на освобождаване от отговорност:
„Радио- и телевизионните оператори не носят отговорност за разгласени сведения и за тяхното съдържание, когато те са:

 1. получени по официален ред;

 2. цитати от официални документи;

 3. точно възпроизвеждане на публични изявления;



 4. основани на материали, получени от информационни агенции или от други радио- и телевизионни оператори.”
По ред европейски законодателства, както и според съдебната практика в САЩ, вторият (цитиращата медия) носи същата отговорност, както първата медия, разпространила съобщението. Според българския закон, цитиращата медия е освободена от отговорност, ако действа добросъвестно и точно възпроизвежда документи или изявления, които са от агенция или авторитетен оператор. Както и в други области, съдилищата понякога прилагат този текст на ЗТР по аналогия и спрямо публикации в различни издания. Така например в случая на В.С. национален всекидневник публикува информация разпространена от вече несъществуващ вестник с малък тираж, която според засегнатия неоснователно го оклеветява. Ответното издание се позова на тази разпоредба на ЗТР и първоинстанционният съд уважи възраженията на това основание.
Законът не би следвало автоматично да освобождава «втория» и следващ цитиращ от задължението внимателно да проверяват вече публикуваната информация. Вместо това отговорността следва да се диференцира в зависимост от това, дали цитиращият е действал добросъвестно, дали е направено максимално възможното да отрази различните гледни точки и пр.
Независимостта на обществените оператори

като гаранция за правото на информация на аудиторията
Независимостта на обществените оператори е част от проблема за свободата на информацията и достъпът до информация в немалко страни. У нас политическата класа все още гледа на тях като на инструменти за осигуряване на политически вот. За съжаление обществените оператори БНТ и БНР не са изградени като истински обществени медии що се отнася до моделите за управление и финансиране. Все още не е намерен балансът между оперативна самостоятелност и гаранциите за отчетност, не е намерена и система за обществен контрол върху изпълнението на обществената функция, нито ефективен начин за финансов контрол и система за разграничаване на административно-управленската от програмната дейност.

Право на достъп до информация
Европейският съд за правата на човека е имал случай да разглежда въпроса дали и доколко правото на достъп до информация, респективно доколко съществува кореспондиращо задължение на държавните институции да я предоставят и дали то попада в приложното поле на чл.10 от Европейската конвенция за правата на човека.26 До момента липсва категорична яснота по този въпрос, но има практика, според която чл.10 от Конвенцията не предвижда задължение за правителството да предоставя определена информация.27 Трябва да се има предвид, че в настоящия момент ситуацията е доста променена, тъй като за разлика от 80-те години на миналия век, в почти всички държави-членки на Съвета на Европа вече е прието законодателство относно достъпа до официални документи, а през 2002 г. е приета и специална препоръка на Съвета на Европа, установяваща стандарти за това законодателство.28
Практиката на ЕСПЧ не дава основание да се заключи, че правото на достъп до информация е категорично изключено от приложното поле на чл.10 на Конвенцията. В определени аспекти правото на достъп до информация се припокрива с “правото на всеки да получава и разпространява информация”. Безспорно е, че правото на достъп до информация е свързано с отчетността и прозрачността на действията на властите в демократичното общество. Същевременно, достъпът до определени категории информация попада и в приложното поле на чл. 6 и чл. 8 от Конвенцията.29
Уредба на правото на достъп до информация в България
Правото на всеки да търси, получава и разпространява информация, е прогласено в чл.41, ал.1 от българската Конституция (1991 г.). Според Решение на Конституционния съд № 7/ 1996 г. по к.д. № 1/ 1996 г., на правото да се търси информация кореспондира задължението на държавата да предоставя достъп до такава. Това задължение подлежи на уреждане със закон. Българският закон за достъп до обществена информация – ЗДОИ (2000 г.) предвижда правото на всяко физическо или юридическо лице, да получи информация от държавен орган или друга институция, посочена в чл.3 от закона. Според чл.2, ал.1 от закона обществена е онази информация, от която гражданите могат да си съставят мнение за дейността на задължените по закона институции. Последните обхващат органите на държавната власт и местното самоуправление, т.н. публичноправни субекти, физически и юридически лица, финансирани от държавния бюджет, средствата за масова информация.30 Те са длъжни да разпространяват по своя инициатива определени категории информация /чл.14 – 15 от закона/ и да предоставят при поискване достъп до информация, която създават или съхраняват. Формата на достъп може да бъде преглед на документи, копие на хартиен или електронен носител, или справка. Достъп до поискана информация може да бъде отказан само при наличие на предвидено в закон ограничение. Това става с мотивирано решение, в което се посочват правното основание и фактическа обосновка.
Ограниченията на правото на достъп до информация са уредени в отделни закони. Най-подробна е уредбата в Закона за защита на класифицираната информация - ЗЗКИ (2002 г.), който регламентира т.н. държавна и служебна тайна. Определението на т.н. търговска тайна се съдържа в Закона за защита на конкуренцията, а на личните данни – в Закона за защита на личните данни (2002 г.). Единственото ограничение на правото на достъп до информация, уредено в самия Закон за достъп до обществена информация – чл.13, ал.2, е свързано с процеса на оперативната подготовка на даден акт /мнения, становища, препоръки/ - чл.13, ал.2, т.1, или с процеса на преговори – чл.13, ал.2, т.2.
До приемането на ЗЗКИ съществуваше възможност за безсрочно засекретяване на информация от държавните институции. В ЗЗКИ се установи максимален срок за защита на държавната тайна - 30 г., с възможност да бъде удължен най-много до 60 г. по решение на създадената със закона комисия /чл.34 от ЗЗКИ/. Уредени са три вида срокове за защита на информация, класифицирана като държавна тайна, които кореспондират на степента на вреда или опасност за защитените интереси, в случай на разгласяване. Срокът за защита на служебната тайна и информацията по чл. 13, ал. 2 от ЗДОИ е максимум 2 г.
ЗДОИ и законите, регламентиращи ограниченията на правото на достъп до информация, не предвиждат възможност да се разкрива информация, която попада в кръга на възможните ограничения, ако е налице надделяващ обществен интерес от узнаването. Такава хипотеза е предвидена единствено в закона, уреждащ правото на достъп до една специфична категория – т.н. информация за околната среда. Тази уредба също не установява прецизно правилото за надделяващия обществен интерес.31
Проблеми в практиката по законодателството относно правото на достъп до информация
През петте години от прилагането на ЗДОИ се разви богата административна и съдебна практика,32 чрез която намериха разрешение редица въпроси, като този за обжалваемостта на мълчаливите откази да се предостави информация - въпрос, който не е изрично уреден в закона. Ограниченията, свързани с държавната тайна и търговската тайна в договори по обществени поръчки бяха изтълкувани стеснително.
Остават обаче нерешени проблеми, някои от които са тясно свързани с правото да се получава и разпространява информация и попадат в приложното поле на Конвенцията. Така например достъпът до публични места е проявление както на правото да се търси, така и на правото да се получава информация и несъмнено попада в обхвата на чл.10 от ЕКПЧ и свързаните с него ограничения. Защитата на държавната тайна очевидно е препятствие както пред правото да се търси информация, така и пред правото да се получава и разпространява такава. Поради това законодателството относно държавната тайна и неговото прилагане задължително подлежат на преценка по тройния тест, предвиден в чл.10, ал.2 от Конвенцията. Същото се отнася за другите ограничения на правото на достъп до информация, свързани със защитата на търговската тайна, личните данни.33 Поради това, че правото на достъп до информация е регламентирано в закон, неговите ограничения са детайлно изброени и лесно се идентифицират законовите актове, в които са уредени. А поради съвпадането на ограниченията спрямо правото да се търси /т.е. на достъп/ информация – от една страна, и да се получава и разпространява информация – от друга, въпросите относно тях попадат в обхвата на чл.10 от Конвенцията.
Достъп до публични места
В България липсва закон, който изрично да обявява заседанията на различните колективни органи на власт за публични. В РКС № 7/ 1996 г. по к.д. № 1/ 1996 г. дори изрично се подчертава, че такава публичност се предвижда за всеки отделен случай от конкретна законова норма. Следователно, липсва разбиране, че всички такива заседания са по принцип публични, а ограничения може да се налагат само като изключение. Спорове по въпроса за обществения достъп до заседания възникват дори когато в закона е изрично предвидено, че са публични. Такъв беше случаят с отказа на Висшия съдебен съвет /ВСС/ да допуска журналисти на своите заседания, в противоречие с приетото през 2004 г. допълнение в чл. 27 от Закона за съдебната власт. Интересното е, че първоначално този отказ се изразяваше единствено във фактическото недопускане на желаещите до заседателната зала, което постави въпроса за реда за защита на правото да се получава информация. След подаването на писмено искане за достъп до заседанията и непроизнасянето в срок по него /мълчалив отказ/, вече беше налице юридическо изявление, засягащо правата на заявителите. Обжалването му доведе до решение на Петчленен състав на Върховния административен съд /ВАС/, с което отказът за допускане на журналистите на заседанията на ВСС бе отменен.34
Достъп до записи от публични обсъждания
Достъпът до записи от обсъжданията, проведени в рамките на заседания на колективни органи на власт, се оказва още по-труден. Въпреки, че именно по този ред гражданинът може да направи своята преценка за изразените от членовете на този орган становища и съответно – да направи своето заключение за правилния си избор като гласоподавател, По начало в Закона за достъп до обществена информация /ЗДОИ/ се съдържа презумпцията, че достъпът до такава информация във всяка възможна форма е свободен, освен по изключение /чл.13, ал.1/. В практиката, обаче, административните органи обикновено прилагат спрямо записите от обсъждания ограничението по чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ - тъй като ги считат за документи с несамостоятелно значение /становища, мнения и препоръки/, изготвени в процеса на подготовката на краен акт.
В някои случаи това ограничение се прилага твърде широко. Така, според министъра на финансите отчетите на фирма по договор с държавата представлявала документ с несамостоятелно значение, изготвен в процеса на подготовката на акт. Подготвян акт не е посочен, но най-общо се твърди, че на основа на информацията “ще бъдат изготвени конкретни актове, насочени към осъществяване на конкретни мерки в помощ на реформата в българската митническа администрация”.35 Това гледище е възприето и от съда.36 Друг пример за широко приложение на ограничението на чл. 13 от ЗДОИ е отказът на достъп до записи от обществени обсъждания по ЗООС.37 В този случай съдът отмени отказа като незаконосъобразен, предвид публичното естество на тези обсъждания.38
Що се отнася до приложението на ограничението по чл. 13, ал. 2, т. 1 от ЗДОИ към записите от заседания на колективни органи, тук подходът на администрацията не е еднозначно оценен от съда. По дело срещу отказ на достъп до стенограмата от първото заседание на Министерския съвет след изборите през 2001 г., Петчленен състав на ВАС отхвърли приложимостта на ограничението. Според съда, то е неприложимо в случаите, когато колективният орган не е приел краен акт.39
Извън горния случай обаче, достатъчно е административният орган да се позове на разпоредбата на чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ, за да откаже достъп до такъв запис, без да сочи други съображения. В тези и други случаи не се разглежда пропорционалността, достатъчността и релевантността на ограничението и те не се сравняват с евентуалното наличие на належаща обществена необходимост от налагането му. В свое решение по жалба срещу отказ да се предостави копие от стенограма на Министерския съвет, състав на Пето отделение на Върховния административен съд отхвърли довода на жалбоподателя, че с пълния отказ на достъп е нарушено изискването за съответствие с целта на закона - да се даде възможност на гражданите да си съставят адекватна представа и да формират критично становище относно органите, които ги управляват и състоянието на обществото в което живеят.40 Според съда тази адекватна представа и критично становище следва да се изхождат “от качеството и естеството на крайния акт на органа, а не от становището на един или друг негов член. Житейски възможно е едно погрешно становище или лаически въпрос, свързан със същността на разглеждания въпрос да провокира начина на мислене на членовете на колективния орган и да помогне за вземането на законосъобразното и най-правилно решение.” Макар да обсъжда по същество поставения пред него довод, съдът не отчита конкретната ситуация – по какъв въпрос е заседавал колективният орган и каква е обществената му значимост, което води до неизпълнение на изискването на чл.10, ал.2 от Конвенцията за наличие на належаща обществена необходимост от ограничението.
Държавна тайна
След демократичните промени, измежду ограниченията на правото на достъп до информация и правото да се получава и разпространява информация, в най-голяма степен от законова регламентация се нуждаеше ограничението свързано със защитата на националната сигурност.41 Тази регламентация бе завършена с приемането на Закона за защита на класифицираната информация /ЗЗКИ/ през 2002 г. С този закона се уреждат две ограничения на правото на информация – държавната и служебна тайна.
Вторият елемент от тройния тест, предвиден в чл.10, ал.2 от Конвенцията - ограниченията да са предназначени за защитата на изброените там права или интереси, е отразен в дефиницията на понятието “държавна тайна”, дадена в чл.25 от ЗЗКИ. В нормата са посочени четири защитими интереса. От формулировката на текста е неясно дали те са отделни един от друг, или интересите на отбраната и външната политика съвпадат с този на националната сигурност. По-неясно е кои интереси се защитават със т.н. служебна тайна, тъй като чл.26, ал.1 от ЗЗКИ я формулира най-общо под знаменателя на “интересите на държавата или друг правнозащитен интерес”.
В ЗЗКИ се предприеха конкретни стъпки за стеснително тълкуване на ограниченията - въведе се списък на категориите информация, подлежаща на класифициране като държавна тайна42 и процедура по приемането на такива списъци с категории, подлежащи на класификация като служебна тайна,43 срокове за защита на държавна и служебна тайна. Класифицирането се извършва по строго предписана процедура. Възприе се и правилото да се класифицират само документи, чието узнаване би причинило вреда или би довело до вреда за защитените интереси – чл.25 ЗЗКИ.
В ЗЗКИ обаче не са създадени достатъчно механизми за осигуряване на изискването на по чл.10 от Конвенцията - ограниченията да са “необходими в демократичното общество”. Така усилията за прилагането на новоприетия ЗЗКИ в съчетание с унаследената култура на секретност, доведоха до тенденция към непропорционално класифициране на документи. В това отношение важно значение има липсата на ясно формулирана политика на прозрачност на правителството /2001 – 2005 г./ и нежеланието за отказ от наследената от тоталитарния режим политика на секретност.44
Срещу отказите на правителството да разсекрети и предостави по реда на ЗДОИ засекретени в миналото правителствени постановления бяха заведени дела. Те допринесоха в значителна степен до разсекретяването на 1484 документа от Министерския съвет през 2004 .45
Все още липсва практическо приложение на посоченото по-горе правило на вредата /чл.25 от ЗЗКИ/. Публичната администрация не го прилага в дейността си по класифициране на документи, а съдът не е имал случай да разгледа прилагането му при контрола върху законността на класифицирането /маркирането с гриф/ на документи/. Проверката на обстоятелството взета ли е предвид евентуалната вреда при класифицирането на документи, е в правомощията на административния съд. Това е така благодарение на разпоредбата на чл.41, ал.4 от ЗДОИ, според която при отказ на информация поради наличие на държавна или служебна тайна, съдът извършва проверка на законността на класифицирането и се произнася и по този въпрос. Все още обаче такава проверка не е извършвана в съдебната практика. През пролетта на 2005 г. Петчленен състав на ВАС прие за недопустимо съдът да не се произнесе по законосъобразността на маркирането с гриф за сигурност, когато е отказана информация поради класифициране като “държавна тайна”. Според съдебното решение жалбоподателят има право да се запознае преди устните прения с констатациите на съда след проверката на класифицирания документ.46
Баланс на интереси
Може би най-големият проблем пред българското законодателство и практика е балансирането между обществения интерес от узнаването на информацията и обществения интерес от защитата й чрез ограничение. Това изискване на Чл. 10 от Конвенцията не е заложено в законодателството и не се прилага, освен по чисто житейски съображения при вземането на определени политически решения от висшите органи на изпълнителната власт. В общия случай държавните институции смятат, че законът не предвижда възможност за конкретен баланс, дори в хипотезата на чл.20, ал.4 от Закона за опазване на околната среда.47 В закона липсва ясно изискване да се прави баланс на интереси дори в традиционни за демократичните законодателства сфери на балансиране като защитата на личните данни или търговската тайна. Например според чл.31 от ЗДОИ, когато са засегнати интересите на трето лице, трябва да се поиска неговото съгласие, а при липсата му информация следва да се предостави частично, при точно спазване на условията на третото лице /ал. 3/. Точно в случаите на това ограничение балансът е от изключително важно значение, тъй като тук попадат и данните за публичните фигури, и интересите на търговските субекти, които договарят с държавата по различни поръчки. Практиката на ВАС по чл. 31 и извършването на конкретен баланс е противоречива. Обезпокоително е обаче игнорирането на чл. 10 от Конвенцията и буквалното следване на чл. 31, ал. 3 от ЗДОИ.48 Прилаган докрай, “диктатът на третото лице” по ЗДОИ може да доведе правото на достъп до обществена информация до абсурдно малък обем и да осуети постигането на основната цел на това право – осигуряване на отчетност и откритост на управлението.

 Докладът е подготвен и предоставен от Фондация “Български адвокати за правата на човека”. Той е включен в настоящата база данни в рамките на проект “Усъвършенстване на правораздаването в сферата на защита на правата на човека в България”, изпълнен от Фондация “БАПЧ” в периода м. ноември 2005 г. – м. август 2006 г. Отразява състоянието на законодателството и практиката към м. ноември 2005 г.


1 CETS No 132

2 CETS No 185

3 CETS No 189

4 PACE, Recommendation 1641 (2004) on public service broadcasting

5 Council of Europe 7th European Ministerial Conference on Mass Media Policy (Kyiv, 10-11 March 2005); Committee of Ministers. Declaration on freedom of expression and information in the media in the context of the fight against terrorism. (Adopted by the Committee of Ministers on 2 March 2005 at the 917th meeting of the Ministers' Deputies) etc.

6 Сase C- 327/02 Panayotova “81 ....preference should be given to the interpretation which is conform to Community law. (…) It is a rule that maximises the useful effect of Community law and minimises potential conflicts with national law. (…)”

7 The Polish Constitutional Court (Gender Equality in Civil Service case, 1997)

8 Чл. 39. (1) Всеки има право да изразява мнение и да го разпространява чрез слово - писмено или устно, чрез звук, изображение или по друг начин.
(2) Това право не може да се използва за накърняване на правата и доброто име на другиго и за призоваване към насилствена промяна на конституционно установения ред, към извършване на престъпления, към разпалване на вражда или към насилие над личността.
Чл. 40. (1) Печатът и другите средства за масова информация са свободни и не подлежат на цензура.
(2) Спирането и конфискацията на печатно издание или на друг носител на информация се допускат само въз основа на акт на съдебната власт, когато се накърняват добрите нрави или се съдържат призиви за насилствена промяна на конституционно установения ред, за извършване на престъпление или за насилие над личността. Ако в срок от 24 часа не последва конфискация, спирането преустановява действието си.


Изтегляне 0.56 Mb.

Сподели с приятели:
1   2   3   4   5



©obuch.info 2024
отнасят до администрацията
    Начална страница
Автореферат
Анализ
Бизнес-план
Биография
Глава
Диплом
Доклад
Задача
Закон
Занятие
Заседание