Регионалният подход при оценка влиянието на предприсъединителните фондове. Североизточен регион за планиране в България

3. Регионалният подход при оценка влиянието на предприсъединителните фондове. Североизточен регион за планиране в България

В анализа се набляга на отклоненията и изоставането на Североизточния регион в сравнение с ЕС – 25-те. Те се свързват с незавършения процес на преструктуриране, с незадоволителното състояние на инфраструктурата, с проблемите център-периферия, с ограничения административен капацитет. Не са големи различията и са сходни проблемите в страната между отделните региони (с изключение на Югозападния). Разкриването на силните и слабите страни на Североизточния регион позволява да се очертаят реалните възможности за неговото развитие, включително и чрез усвояването на европейски фондове.

България е третият по големина бенефициент след Полша и Румъния по отношение на алоцираните средства по САПАРД. Годишната безвъзмездна помощ е в размер на 52,124 млн. евро по цени за 1999 г. за седемгодишен период. Реално страната ни е първата, която получава акредитация и стартира усвояване на капитали. Средствата от европейската субсидия се допълват от всяка страна кандидатка за членство за сметка на националния й бюджет. Така се спазва един от основните принципи на ЕС за допълняемост. В рамките на САПАРД в инвестиционните схеми помощта от ЕС достига до 75% от предвидените общи публични разходи. В инвестиционните проекти, които генерират приходи, делът на публичната субсидия достига до 50% от общите разходи за частните проекти и до 100% за публичните проекти от органите на местната власт. Програма САПАРД е и първата европейска програма за подпомагане, при която има децентрализация на управлението, прехвърляне на отговорност по изпълнението към страната кандидатка, но с последващ контрол от страна на Европейската комисия. В този смисъл представляват интерес ефективността от действието на подобен тип управление и проблемите, които се срещат в хода на реализация на програмата.

Коментиран е детайлно напредъка по реализирането на програмата в рамките на периода 2001-2007 г. Обръща се специално внимание на усвояемостта на средствата по отделните мерки на програмата и на регионалния различия при реализирането на проекти по програма САПАРД. Като положителна тенденция се очертават прогресивният интерес и реализацията на проекти в рамките на периода на действие на програмата. В началото тя стартира плахо поради несигурността и недоверието сред бизнеса, а към края след преодоляването на тази първоначална фаза се забелязва силна конкуренция между потенциалните бенефициенти при подаване на проекти за одобрение. В резултат одобрените субсидии спрямо предвидената по програмата възлизат на 95% за периода 2001-2007. От одобрената субсидия реално усвоената към момента е 41,6%, а при завършване на всички проекти и усвояване на цялата сума по тях процентът на усвояване ще достигне до 86% от одобрената субсидия.

Като негативна тенденция се откроява фактът, че има силно изразена концентрация на средства в два региона, които реализират близо 53% от всички проекти и усвояват 51% от одобрените инвестиции (Фиг. 1. и Фиг. 2). Това противоречи до голяма степен на идеята, която е заложена в Националния план за развитие на земеделието и селските райони, както и на целите на Регионалната политика на ЕС, където се предвижда устойчиво развитие на регионите и намаляване на различията в икономическите им показатели с течение на времето.

Интересно е да се подчертае, че този тип на концентрирано развитие на двата региона се появява още при стартирането на програмата и запазва тенденцията в продължение на целия период на действие на САПАРД. Донякъде тази концентрация е обяснима с традициите на земеделския сектор, заложени от планово-икономическото развитие на икономиката на България в тези два региона. Също така относително по-уедрените стопанства в Североизточния регион способстват за по-големи капиталови възможности на отделните фермери.

Друга негативна тенденция, открита в хода на анализа, е неравномерното разпределение на усвоените средства по мерки. Забелязва се концентрация на проекти само в определени дейности на аграрния сектор и стопанството като цяло, докато други дейности се оказват неатрактивни (Фиг. 3).
Фигура 3. Усвояване на бюджета по Програма САПАРД по мерки за периода 01.06.2001 – 31.12.2006г. (на база изпълнени проекти)

Налага се изводът, че са необходими допълнителни специализирани действия от страна на държавата за повишаване на атрактивността при инвестирането в алтернативни дейности с оглед подобряване и разнообразяване на структурата на производство и живот в селските райони. Цел, заложена в самата програма САПАРД и в Регионална политика на ЕС.

За оценка на влиянието върху Североизточния регион са изготвени осем различни I-O матрици. Всяка от тях се базира на различна регионализационна методика. Прилагането на моделите позволява да се оцени влиянието на програма САПАРД върху изследваните региони по отношение на произведената продукция (output), добавената стойност и заетостта.

В Североизточния регион на България увеличението на продукцията се оценява със 142 млн. евро, увеличението на заетостта с 22 633 работни места, а добавената стойност с 23 млн. евро. Това показва, че САПАРД има капацитет да увеличи за периода 2000-2007 г. производството с 0,8%, заетостта с 3,4% и добавената стойност с 1,5% в сравнение с 1999 г. За всеки изразходван милион евро политиката води до увеличение на аутпута и добавената стойност съответно с 1.77 и 0.29 млн. евро и растеж на заетостта с 281 работни места. Анализът по сектори показва, че по-големи са увеличенията в индустриалните сектори в сравнение с услугите и селското стопанство (Табл. 1).

Таблица 1. – Средни равнища на влияние на програма САПАРД в макро-параметрите по сектори на Североизточния регион за периода 2000-2007 г.

Очевидно тези резултати зависят до голяма степен и от начина на разпределение на фондовете по регионите. Един показател за ефективност, който не е зависим от разпределението на фондовете, е отношението на влиянието на всеки от изследваните показатели към публичните разходи. Изследването на този показател води до извода, че САПАРД постига по-голяма ефективност при стимулиране на икономиката на Североизточния регион, що се отнася до добавена стойност, аутпут и заетост. Това може да се обясни с факта, че този регион има относително по-ниско равнище на развитие в сравнение с регионите на 25-те страни членки, което отразява по-голяма способност да усвоява средства.

Оказва се, че външното капиталово финансиране има благоприятен ефект за ускореното развитие на икономиката. Макар и средствата по програма САПАРД да са малки в абсолютни стойности, те успяват да окажат видим положителен ефект в региона и отрасъла като цяло. Това провокира оправдано огромен интерес към значително по-големия бюджет по Програма за развитие на селските региони в България 2007-2013 г. (ПРСР) в България.
3. Анализ на резултатите, получени от емпиричното изследване

Анализът се гради върху отговорите, дадени по трите конструирани части на анкетния лист. Проследява се и се описва последователно всяка фаза от реализирането на проект по предприсъединителната програма:

- Процесът на подготовка на проекти и факторите, влияещи върху инвестиционна активност.

- Фазата на реализация на проекти с европейско финансиране.

- Проблемите и трудностите в хода на осъществяване на самите проекти.

- Агрегираните данни за отношението и оценките на самите бенефициенти след етапа на осъществяване на проектите.

С помощта на Ликерт скала се извеждат детерминиращите фактори, играещи основна роля за вземане на решение за участие по европейски програми и успешно реализиране на проект с участието на европейско финансиране според самите бенефициенти. Условно резултатите са разделени в пет групи според значимостта, която им е отредена от респондентите. Като най-важни се определят следните фактори: наличието на свободен собствен капитал; желанието и ясно изразената потребност за икономически растеж; подобряването на качеството; необходимостта от постигане на стандарти за екология, здравето и безопасността на хората; и не на последно място стремежът за повишаване на производителността и нарастващото пазарно търсене на продукцията. Матрицата на корелационната зависимост на факторите ясно обуславя и силната взаимозависимост във факторите от тази основна група.

Анализът позволява да се направи извода, че финансирането на проекти по предприсъединителните програми на ЕС създава трудности за малките и микрофирми, които заемат основен дял сред кандидатстващите. Проблемите произтичат от относително скъпия заемен капитал, високите гаранции и обезпечения за предоставяне. За разширяване на кръга на кандидат-бенефициентите и улесняването им може да се обсъди създаването на гаранционен фонд от страна на държавата, който ще намали риска за търговските банки и следователно би намалил цената на заемния капитал. От друга страна Службите по съвети в земеделието и служителите към Държавен фонд “Земеделие” към МЗГ би следвало да засилят функциите си по подпомагане и консултиране на желаещите да реализират проект с необходимата специализирана помощ за отпускане на финансиране и изготвяне на бизнес планове.

По мнение на бенефициентите процедурата ще се подобри значително, ако се предприемат действия в следните насоки: намаляване значително броя на изискуемите документи; предварително ясно и точно конкретизиране на изискванията относно съдържанието на всеки от необходимите документи; ускоряване на издаването на необходимите документи за кандидатстване от страна на държавната администрация; оказване на по-голямо съдействие и консултиране от страна на служителите от Агенция САПАРД по цялата процедура; намаляване на периода по разглеждане, проверка и одобряване/ отказ на проектите след подаването им.

Негативна тенденция в хода на реализирането на програмата е допуснатата възможност за реализиране на непазарни подходи, лобизъм и съмнения за корупционни практики при одобряването на проекти. Бенефициентите заявяват, че подобен тип механизми са възможни, и изказват съмнения, че наистина се случват. Тези съмнения се оправдават и от изнесената информация в пресата относно допуснати нарушения в рамките на Агенция САПАРД, заведените следствени действия от страна на прокуратурата и последвало спиране на предоставените субсидии до окончателно изясняване на ситуацията.

Анализът показва, че подобряването на степента на усвояемост на средства и реализирането на по-сложни проекти, на по-мащабни инвестиции ще се стимулира чрез въвеждането на поетапен подход при изплащането на субсидиите. Това се дължи на факта, че близо 70% от бенефициентите по програмата използват заемни средства за реализирането на проекти. Сумата на привлечения капитал на всички анкетирани респонденти спрямо целия размер на капитала на тези дружества възлиза на 57%. Кредитно зависими са предимно малките предприятия.

САПАРД успява да провокира бизнеса към развитие и иновативност, към внедряване на стандарти за качество на производство, да развива конкурентноспособност. Дисертационният труд и направеното изследване показват, че САПАРД благоприятства генерирането на ефективност, растежа на производителността във фирмите бенефициенти, способства ускореното развитие на бизнеса.

В резултат на действие на програмата с 1.79 пъти се съкращават сроковете по възвращаемост на инвестицията, което подобрява финансовата стабилност на респондентите и ги стимулира към осъществяване на нови проекти. Програма САПАРД съдейства значително за повишаване на инвестиционните намерения и икономическия растеж. От респондентите 52,5% очакват да бъде постигнато намаление на разходите в резултат от подкрепата на програма САПАРД; 37.9% очакват да бъде постигнато увеличение на производството тъкмо благодарение на нея.

Анализът на усвояването на средствата показва, че до момента не могат да се установят особено значителни синергични ефекти от прилагането на програмата. Няма никакви доказателства за обединяване на усилията на земеделските производители и преработватели за реализиране на свързани по веригата за производство и преработка проекти. Въпреки това процесът на прилагане на програмата може да предизвика създаването на такива проекти.

Като основен проблем се очертава финансирането на проекта, неговата цена. Убедено се препоръчва да се предприемат мерки за изготвяне и действие на Гаранционен фонд на държавно равнище, който да подпомага процеса на реализиране на проекти. Той може от една страна да се заеме с функции по контрол на реализирането на самите проекти, поемайки част от мониторинговите функции на Агенция САПАРД. Да служи като гарант пред самите банки, финансиращи проекти, че те ще бъдат коректно изпълнени, и така, като се намалява риска, би следвало да се намали цената за заемния капитал, необходимостта от големи обезпечения. Това би дало възможност на по-голям кръг потенциални бенефициенти да реализират проект. Същевременно един гаранционен фонд би имал възможност да поеме функции на застрахователна институция за самите бенефициенти, реализиращи проекти, които с определени текущи вноски към него да избегнат необходимостта от допълнително външно и доста скъпо (в някои случаи обезсмислящо субсидията от реализирания проект) застраховане.

Друга група от проблеми, изложени от участниците са: лоша комуникация с агенция САПАРД, трудни и тромави процедури и неизяснени отношения между различни институции, както и вътре в агенция САПАРД. Особено тревожно е, че забавените процедури водят до влошаване на изпълнението на проекта, тъй като изпълнителите са принудени да скъсяват технологични срокове, за да се вместят в сроковете на проекта.

Потвърждава се тенденцията, характерна за резултатите от РП, а също и от други политики на ЕС, за селективната функция, изразена и при програма САПАРД, за подпомагане основно на утвърдени и значими фирми и за изтласкване на по-неконкурентните от пазара.

Въпреки извода за положителни ефекти от програма САПАРД в национален аспект, като проблем се откроява фактът, че тя не успява да отговори напълно, в очакваната степен на целите и принципите на регионалната и селскостопанската политика на ЕС за сближаващо развитие на регионите с помощта на европейското финансиране. Дори може да се открои негативната тенденция в тази насока, а именно: Програма САПАРД показва доминиращо присъствие в Североизточния и Южния централен регион, катализирайки ускореното им развитие и задълбочавайки кохезионната диспропорция. Това доказва становището, че въпреки целите, заложени в нея и кореспондиращи с европейските принципи, вследствие неотчитането на местната специфика в регионалното развитие на страната в предходните периоди тук се проявява и обратен ефект на действие.

Резултатите от анализа дават основание категорично да се приеме тезата, която се залага в изследването. Може категорично да се потвърди, че структурните фондове имат ясно изразено благоприятно влияние за развитие на регионите и отраслите на икономиката на България, кореспондирайки с най-наболелите проблеми. Направеният I-O анализ показва, че те имат изключително благоприятно макроикономическо въздействие в страната, като играят ролята на катализатор на икономическото развитие. Този положителен резултат се потвърждава и от проведеното проучване на микроравнище. Резултатите от анализа показват, че усвояването на средства повишава в значителна степен конкурентноспособността и производителността на българския бизнес. Същевременно динамиката и спецификата при усвояването на средства по програма САПАРД показват, че за да се максимизират ползите от действието на подобен тип програми, следва да се положат допълнителни усилия от страна на всички участници в процеса на реализация на проекти. Частично може да се приеме първата заложена хипотеза. В голяма степен твърдението във втората хипотеза, че са необходими допълнителни усилия за постигане на максимален ефект от действието на програми с помощта на финансиране от ЕС, отговаря на разкритите проблеми при реализирането на програмата. Тези действия следва да дойдат както от страна на държавата и местните органи на управление, така и от самите потенциални бенефициенти, за да се ускори и оптимизира процесът на реализиране на проекти. Тези проблеми не бива да се пренебрегват с оглед на възможността да се максимизира усвояемостта и ефекта на структурната помощ на ЕС за периода 2007-2013г. Положителните резултати, които показа действието на програма САПАРД върху икономиката на страната и в частност в Североизточния регион, високата оценка, която получава от самите бенефициенти, са фактори, които дават категорично основание да бъде отхвърлена третата хипотеза, която е заложена в началото на анализа.

РП на ЕС се модифицира и следва логически потребностите и еволюцията на самата общност. Тя може да бъде по-силна, ако странитечленки в пакет се движат към истински напредък. ЕС чрез своя инструментариум задвижва, катализира иновативността и развитието в изоставащите региони и държави. Това доказва и направеният анализ на предприсъединителната програма САПАРД в Североизточния регион на България. Приложеният I-O модел разкрива положителния макроикономически ефект за региона и страната като цяло от външното финансиране с помощта на средства от ЕС. Средно в Североизточния регион на България увеличението на продукцията дължащо се на действието на САПАРД е 142 млн. евро, увеличението на заетостта е с 22 633 работни места, а добавената стойност нараства с 23 млн. евро. Това показва, че САПАРД поражда увеличение за периода 2000-2007 г. на производството с 0,8%, на заетостта с 3,4% и на добавената стойност с 1,5% в сравнение с 1999 г. За всеки изразходван милион евро политиката води до увеличение на аутпута и добавената стойност съответно с 1.77 и 0.29 млн. евро и растеж на заетостта с 281 работни места.

Сравнителен анализ на данните, акумулирани при подобно I-O изследване в региони на Румъния и Словения, показва, че сравнителното преимущество и по-голяма ефективност при усвояването на средства принадлежи на по-слабо развитите региони, какъвто е българският.

Положителният ефект в България се потвърждава и на микроравнище. САПАРД успява в голяма степен да постигне целите, заложени в нея: подготовка на административния персонал и бизнеса за работа с европейски средства, стимулиране развитието на аграрния сектор и селските райони, постигане на европейски стандарти на производство, подобряване на конкурентнспособността. Дори нещо повече, тя налага бизнеса да се приспособява към нови условия, правила на работа, да формира нагласа за иновативно мислене и др. В голяма степен тя има и дисциплинираща функция за работа на бенефициенти с европейски средства. Междувременно действието на програмата показва редица остри проблеми, потребност от належащи решения на държавно равнище с оглед успешно реализиране на европейски проекти и усвояване на средства по Структурните и Кохезионния фонд на ЕС. Следва да се осъзнава и разбира факта, че достъпът до фондове на ЕС не е безусловен, а условен, че ЕС предпоставя ред, а не безредие.

Анализът на прилагането на САПАРД дава основание да се подчертае, че самата програма откъм процедури, свързани с нея, не е лишена от слабости. Технологията й се нуждае от рационализиране, което би могло при всички случаи да улесни процеса на усвояване на средства по нея. При такъв подход европейската програма би могла да бъде по-достъпна за бизнеса, проявяващ интерес към финансовите възможности, които тя предлага.

Несъмнено у нас също има значими и сериозни проблеми, които възпрепятстват постигането на максимална ефективност при усвояването на средствата по програма САПАРД. Стига се до изводът, че финансирането на проекти по предприсъединителните програми на ЕС създава трудности за малките и микрофирмите, които заемат основен дял сред кандидатстващите. Проблемите произтичат от относително скъпия заемен капитал, високите гаранции и обезпечения за предоставяне. С оглед разширяването на кръга на кандидат-бенефициентите и улесняването им целесъобразно и препоръчително е да се обсъди създаването на гаранционен фонд, ползването на финансов инженеринг от страна на държавата, чрез които да се търси намаляване риска за търговските банки, следователно да се постигне по-ниска цена на заемния капитал, предоставен от тях.

Извършеният финансов анализ на бенефициенти, реално реализирали проекти, показва, че програма САПАРД спомага в значителна степен ускоряването на възвръщаемостта от реализиране на проекти. Периодът на възвращаемост на инвестициите се съкращава средно с 1.79 пъти при усвояване на целево финансиране по програма САПАРД, което от своя страна обуславя изключителното значение на програмата за финансовата стабилност на респондентите. Това води до ускорено развитие, до стимулиране на бизнеса към реализиране на нови и по-мащабни инвестиции. Програмата показва мултиплициращ ефект по отношение инвестиционните намерения. Тя допринася за повишаването на производителността в икономиката, подобряването на стандартите, ефективността и качеството на производство. Има силно откроен положителен ефект върху конкурентоспособността и модернизацията на икономиката ни, до по-различното й ситуиране на общностно, регионално равнище.

В регионален аспект се забелязва ясно изразено диференциране на помощта по програма САПАРД. Анализът на действието на програма САПАРД, на ефектите от нея показва тенденция на допълнително задълбочаване на различията на регионално равнище в рамките на страната. Откроява се силното й действие в два региона на страната – Североизточния и Южния централен регион, което се дължи на сравнителните преимущества на регионите и потенциала, заложен в тях от планирането на икономиката в предходните периоди на икономическото развитие на страната. В този смисъл тя не успява да отговори на принципите, заложени в Регионалната политика на ЕС за сближаване в развитието на регионите.

Външното капиталово финансиране е стимулатор на икономиката на отделните й равнища, който има благоприятен икономически ефект и без който тя няма да може да отговори на европейската конкуренция. Програмите, предоставяни по предприсъединителната помощ, Структурните и Кохезионния фонд, са подходящата формула, необходима за стимулиране на икономическото ни развитие. Те се проявяват като стимулатор на икономиката на регионална равнище, могат да служат като инструмент за устойчиво развитие и на регионално ниво.

Външното финансиране на българската икономика (от фондове на ЕС) е необходимост за нейния напредък. Вливането на ресурси в една икономика (особено ако не пораждат външна задлъжнялост) е винаги добър знак за нейното бъдеще, но действителността в страната рецепиент предполага наличието на подходящ капацитет за целево, ефективно усвояване на финансовата подкрепа от ЕС. В този аспект страната ни е далеч от перфектността на действията, на намеренията, на служенето на правилата, нормите. Явно пътят от неподредеността на обществото към подредеността на развитите страни ще е дълъг.

4. 
   СПРАВКА ЗА ОСНОВНИТЕ НАУЧНИ ПОСТИЖЕНИЯ С ПРИНОСЕН ХАРАКТЕР В ДИСЕРТАЦИОННИЯ ТРУД
   
   1. 
      На основата на анализ на взаимовръзката между процеса на интеграция в ЕС и еволюцията на регионалното развитие са направени оценки на социално-икономическите ефекти на регионалната структурна политика в контекста на сближаване между страните членки. Систематизирани са характеристиките на регионалните подходи в ЕС и са дефинирани основните предизвикателства пред РП поради засилващата се хетерогенност в регионалното развитие. Актуалността на този проблем се оценява като важна специфика на предприсъединителните и следприсъединителни процеси в новите страни членки на ЕС като България.
      
   2. 
      Анализиран е напредъкът в приложението на предприсъединителните инструменти, имащи място в политиката на ЕС за подпомагане на аграрния сектор, на селските райони в рамката на принципите, заложени от РП на ЕС. Разработена е и приложена специфична методика за оценка на регионалното влияние на предприсъединителните програми на макро- ,микро- и регионално равнище.
      
   3. 
      Класическият Input-Output модел с отчитане на методиките за неговата регионализация се допълва с оценки от емпиричното изследване на ефекта от действието на предприсъединителната помощ върху бенефициенти, получаващи такива, свързват се с финансов анализ на български фирми, реализирали проекти с европейско финансиране. Разработена е интегрирана оценка. Разкрити са в наши условия нови аспекти от действието на програма САПАРД и са изведени инвестиционните детерминанти при определяне на инвестиционното поведение на частното предприемачество. Сравнени са от гледна точка на посока резултатите на микро- и макроравнище от влиянието на европейските средства.
      
   4. 
      Направени са аналитични изводи за решените и нерешените проблеми в отделните фази в отношенията администрация – бенефициенти и са дадени конкретни препоръки за подобряване на процедурата с оглед повишаване стойностите на показателите за ефективно усвояване. Оценява се влиянието на програмата на регионално равнище. Методиката е приложена в отделен регион на база на специфичните за него данни и са направени изводи за степента на покриване на принципите, заложени в РП на ЕС.
      

1. 
   Бошнаков, П. Анализ на влиянието на програма САПАРД върху икономиката на България и нейните региони в: Банки, финансиране, развитие. Black Sea NGO Network, Варна, 2006, с.147-176.
   

2. 
   Бошнаков, П. Централизация или децентрализация: следва ли общата регионална политика на ЕС да замени регионалните политики на страните членки в: Световно стопанство и глобализация. СТЕНО, Варна, 2006, с.197-205.
   

3. 
   Бошнаков, П. Регионална политика на ЕС и досегашният опит на България – проблеми и перспективи в: Сборник доклади от научна конференция с международно участие „Европейски перспективи на националното стопанство”. Наука и икономика , ИУ - Варна, Варна, 2005, с.655-665.
   

4. 
   Boshnakov, P. „The Potential of the Pre-accession Programme SAPARD for Supporting the Agricultural Sector in Bulgaria”, Research papers “Strategies and Challenges in the Process of Accession to the European Union”, Bulgaria, Svishtov, 2003, pp.107-118.