Разпределение на ресурси за сигурност на ведомствено равнище

Най-същественото постижение за подобряване на вътрешното ресурсно разпределение беше споменатото вече внедряване на Система за планиране-програмиране-бюджетиране. Този факт беше отбелязан заслужено като единствено достойнство на страната в Доклада на Северноатлантическия съвет по повод на приемането на страната в съюза. С това по същество беше изградена стратегическа система за управление на отбранителните ресурси, включваща набор от програми с измерими ефекти (резултати) и присъединени силови структурни звена (програмни елементи), изпълнители на програмите, и необходимите ресурси за постигане на целевите резултати⁵. Системата стартира с 23 програми, които по-късно бяха редуцирани на 13 национални отбранителни програми и съставни подпрограми, проекти и задачи, с измерими и контролирани показатели за преследваните целеви резултати. Въпреки това процесът на внедряване все още не е постигнал напълно проектираните ефекти. Все още редица нерешени проблемни въпроси възникват при съставянето или периодичния преглед на изпълнението на бюджета. По-важни от тях са: адекватно свързване на реалните заплахи със съответните политики и програми; по-добро обвързване на отбранителните политики с другите публични политики; по-ефикасно отстраняване на проблемните въпроси, по които има политически различия; алтернативно програмиране в рамките на отделните програми; отчитане и управление на риска при съставяне и изпълнение на програмите; текущо осъвременяване на програмите и проектните решения в рамката на програмния преглед и т.н.

Все още редица нерешени проблемни въпроси възникват при планирането и съставянето или периодичния преглед на изпълнението на бюджета. По важни от тях са: адекватно свързване на реалните заплахи със съответните политики и програми; по-добро обвързване на отбранителните политики с другите публични политики; по-ефикасно отстраняване на проблемните въпроси, по които има политически различия; алтернативно програмиране в рамките на отделните програми; текущо осъвременяване на програмите и проектните решения в рамката на програмния преглед и т.н. Всички тези и редица неспоменати въпроси намаляват вътрешната разпределителна ефективност на съществуващата стратегическа управленска система, вече преименувана на „Интегрална система за управление на ресурсите за отбрана“ (ИСУРО). Едновременно с това те очертават и сериозно изследователско поле за развитие на тази прогресивна в сравнение със старата практика за управление на отбранителните ресурси.

Въпреки прогреса с внедряването на ИСУРО, която подпомага стратегическото управление на ресурсите в отбраната, остават редица нерешени проблеми на ведомственото ресурсно разпределение на организационно и оперативно равнище. Процесът на внедряване все още не е постигнал очакваните ефекти в областта на политиката по развитие на въоръженията, отбранителните покупки, логистиката, поддържането на инфраструктурата и управлението на частната държавна собственост, оперативното финансиране, счетоводното отчитане и контрола на дейността.

Второ основно направление на развитие на вътрешното ресурсно разпределение е дейността по трансформация на съществуващата система за материално-техническо снабдяване в съвременна система за отбранителна аквизиция⁶. Този термин включва интегриран процес на придобиване на въоръжение и техника, който обхваща: изследователска и развойна дейност; организация на производството и покупка, и доставка на необходимите за отбраната оръжейни системи и оборудване.

След около десетгодишен период на блокиране на снабдяването с въоръжение, в края на 90-те години в МО беше изградена нова дирекция - „Политика по въоръженията”. Необходимостта от нейното създаване беше ясно осъзната след 1997-1998 г. когато стартираха първите проекти за модернизация на въоръженията и системите в Българската армия: Оперативен център за въздушен суверенитет (ASOC) и Полева интегрирана комуникационно-информационна система на 61 бригада (ПИКИС). Дирекцията организира разработката на План за организационното изграждане на БА до 2004 (План 2004)⁷. Необходимостта да бъде изградена добра организация на аквизицията беше потвърдена на практика от закъснения, редица пропуски и загуби при изпълнението на проектите. Последваха разработки на редица базови документи на Системата за развитие на въоръженията⁸. Направени са изследвания за развитието и интегрирането на развитието на въоръженията в общата рамка на стратегическото ресурсно планиране в отбраната⁹. Резултат от този процес е разработката на План за модернизация на Въоръжените сили на Република България за периода 2002-2015 г. С този план бяха идентифицирани 68 проекта, необходими за постигане на желаната отбранителна способност след присъединяване към НАТО. Въпреки редица пропуски при подготовката на плана той беше амбициозна програма за действие. За периода 2003-2007 г. бяха планирани около 2 млрд. лв., съответстващи на бюджетна рамка 2,8-2,9 % от БВП, дял на разходи за модернизация 30 % и за изследвания и развитие 1,5 % от бюджета за отбрана. Планът беше одобрен от Съвета по отбрана, но не и от МС на страната. В процеса на изпълнението стана ясно, че съществуващите ресурсни ограничения не могат да бъдат преодолени и че е необходима по-добра интеграция на системите за ресурсно управление.

Това стартира процес за изграждане на единна Система за управление на развитието на въоръжените сили (СУРВС), целяща развитието и интегрирането на три съставни системи: Система за необходимите отбранителни способности (НОС); Интегрирана система за управление на ресурсите за отбрана (ИСУРО) и Система за отбранителна аквизиция (СОА). За цел на системата за аквизиция се определя изработване на най-добро решение за придобиване на въоръжение и техника в съответствие с изискванията на НОС и критериите за икономично, ефективно, ефикасно и с най-голяма полза за данъкоплатците използване на заделените бюджетни ресурси. В обхвата на системата влиза управлението на сложния процес на придобиване и използване на въоръжението, съобразен с особеностите на неговия жизнен цикъл. Основен фокус е интегрирането на изискванията за операционна способност с изследователската и развойна дейност, производството и доставката на въоръженията.

Изпълняваното сега развитие на съвременна система за аквизиция е сериозно интелектуално и мениджърско предизвикателство за МО. Това е така, защото тя интегрира дейността на множество органи и процеси при икономическото осигуряване на отбраната. От нея зависи успешното изграждане на логистичната системата, системите за стандартизация, качество и кодификация, изпитвания и контролни измервания на въоръжението, управление на доставките, управление на инфраструктурата и собствеността. Пряка е връзката и със счетоводното отчитане на разходите и системата за финансов мениджмънт. Редица проблеми съпътстват това развитие. Ключов проблем е по-доброто организиране на връзката с все още не стартиралото изграждане на система за НОС. Желателно е подобряване на взаимодействието с ИСУРО и финансовото управление. Необходимо е подобряване на работата на създадените органи: Съветът по аквизиция; експертните технико-икономически съвети (ЕТИС) и експертните технически комисии (ЕТК). Наложително е подобряване на съгласуваността между дългосрочните планове и програми за развитие на въоръженията с ежегодните материални планове за доставка, които насочват дейността на логистичната система (Системата за материално-техническо и медицинско осигуряване на отбраната - МТТО), която също е в процес на развитие. Това ще подпомогне и за по-добро съгласуване на програмите и проектите за модернизация с Единния план за материално-техническо осигуряване и Единния поименен списък за строителство и строителни услуги, както и свързания с тях Единен финансов план за материално-техническо осигуряване, които са основни инструменти за планиране на Дирекция „Планиране и управление на бюджета”.

Тези две основни направления на развитие на вътрешното разпределение и управление на ресурсите в отбраната не изчерпват всички важни механизми за управление. Все пак тези ограничени примери изясняват създадените в настоящия момент разпределителни отношения и подчертават необходимостта от системни и целенасочени действия за подобряване на разпределителната ефективност при ресурсното управление.

2. 
   Публично-частно партньорство в сектора за сигурност и отбрана
   

На практика, след периода на нарастващ външен капиталов поток [15, 2005, с. XV] до средата на 2005 г., последва тенденция за намаляване на ПЧИ. От 1850,5 млн. евро за 2003 г. и 2114,2 млн. за 2004 г., последва спад за 2005 г., за която се очакват 1678 млн.евро [15, 2005]. Този поток и неговата част от преки чужди инвестиции (ПЧИ) е ключов фактор за икономическия растеж на страната [26, 2005, с. XV]. Достигнатите равнища на привлечени ПЧИ от 9,3 % за 2003 г. и 8,8 % за 2004 г. дадоха добър импулс на българската икономика. Намаляващият обаче очакван обем от 6,3 % за 2005 г. и очертаващата се тенденция за ограничаване поставя под въпрос възможността на ПЧИ да компенсират в дългосрочен план нарастващия дефицит на платежния баланс на страната. В резултат от този процес бързо нараства дефицитът на търговското салдо, прогнозиран на 13,5 % за 2005 г, но с тенденция за увеличаване, въпреки планираното в бюджета намаляване на 12,0 % за 2006 г. По този начин коридорът за маневриране на правителството да привлича допълнителни кредити за финансиране на модернизацията на въоръженията става все по-тесен. Независимо от това, със свое решение от 26 май 2005 г. правителството даде мандат на тогавашния министър на отбраната Николай Свинаров и на министъра на финансите Милен Велчев да проведат преговори и да подпишат договори за кредити [6, 2005, с. 3] Общата сума на заемите не е декларирана, но публикациите споменават [16, 2005, с. 20], че може да бъде очакван заем от 700 млн. евро. Тези пари се планираше да бъдат използвани за финансиране на само три от лансираните общо единадесет приоритетни проекта. Това са: нови коли с висока проходимост („Даймлер Крайслер“); 18 транспортни вертолета („Еврокоптер“ за 350 млн. евро) и 8 транспортни самолета (С-27 на „Аления Аеронотика“ за около 200 млн. евро). Споменати бяха пет банки – Дрезднер банк, Дойче банк, IBN Амро, Ситигруп и Сосиете Женерал. Със заемите се планираше да бъдат платени одобрените от правителството през 2004 г. три приоритетни модернизационни проекта [1, 2005, с. 5]. С това правителството се опитваше да финализира първата фаза от процеса на модернизация преди предстоящите избори. Поради потенциалните рискове, които този план генерира за икономическата стабилност на страната, неговото изпълнение беше забавено и естествено прехвърлено върху новото коалиционно правителство.

При формиране на проекта за бюджет за 2006 г. новото правителство също не намери необходимите бюджетни ресурси за финансиране на модернизацията. То трябваше да продължи стартиралия процес на модернизация въпреки известни колебания в ефективността на подготвените офсетни договори за покупка на въоръжение. Бяха подписани договори за доставка на транспортни самолети C-27, вертолети, една стара фрегата, както и ремонт на разполагаемите с изтекъл ресурс Ми-17 и Ми-24. Беше подписан и променен договор само за ремонт, без модернизация, на самолет Миг-29. Стартираха проучвания за покупка на нови изтребители за ВВС на страната, както и увеличаване броя на фрегатите за БМФ. Въпреки че няма публикувани данни за общата величина на взетите заеми и начина на тяхното погасяване, става ясно, че разполагаемият в годишния бюджет за 2006 г. ресурс от 264,7 млн. лв. за инвестиционни разходи е вече изчерпан или дори надвишен. Това задължение ще действа и в близките години напред поради падежа на взетите заеми, като по този начин ще блокира процеса на модернизация на въоръженията и трансформацията на силите. То ще ограничи и възможностите за сключване на нови заеми, тъй като това би увеличило бюджетните разходи над планираните 40 % от БВП за годината. Още по-негативен ще бъде ефектът върху платежния баланс на страната, а косвено чрез него и за планираната инфлация. Възможен изход от тази ситуация е да се обвържат покупките с нови ПЧИ в страната, но тази възможност е в определена степен пропусната или изчерпана. В това направление бяха отбелязани определени усилия на МИЕ за конкретно програмиране и контролиране на компенсационните ефекти от планираните приоритетни проекти, нормативно уреждане на реда за сключване на компенсационни (офсетни) сделки, както и извеждане на ефектите извън МО и отбранителната промишленост и тяхното насочване в гражданската икономическа сфера. Това демонстрира разбирането, че необходимите външни инвестиции за модернизация на въоръженията, за да бъдат държавно гарантирани, не е достатъчно да постигнат само целите на отбранителната трансформация и да подпомогнат изграждането на нови отбранителни способности. Допълнително условие за даване на такива гаранции е способността на тези инвестиции да съдействат за повишаване на националната конкурентоспособност и икономическия растеж в страната.

Създадената ситуация при финансиране на модернизацията на въоръженията, а с това и за трансформацията на отбраната на страната поставя въпроса за търсене на други възможности за ресурсно осигуряване на тези процеси. В тази посока е насочена последната част на настоящия материал. Тя има за задача да изясни някои от факторите, свързани с еволюцията на опита на водещите страни за развитие на процеса на офсетното договаряне и диверсификацията на инструментите за публично-частно партньорство (ПЧП), вкл. приложението на частни финансови инициативи (ЧФИ) в отговор на плановете за модернизация на армейското въоръжение. Изследването очертава ролята на ЧФИ в контекста на политиката за ПЧП. Показва характерния за водещите страни процес на усъвършенстване на националната практика за офсетно договаряне и преход към приложение на ЧФИ в отбранителната практика. Подчертава, че забавянето на този процес може да доведе до конфликт на средствата за модернизация с конкурентоспособността на националната икономика. Разкрива тенденцията за нарастване на дефицита на платежния баланс, което може да блокира процеса на модернизация. Обхваща три основни въпроса: обща характеристика на ПЧП и ЧФИ; свързаните с ЧФИ рискове, контрамерките и възможният ефект върху армията, частния сектор и националната икономика. Работата е насочена към техническите аспекти на ЧФИ и не засяга социалните, етичните и други свързани проблеми. Очевидно е, че моралните аргументи на публичния избор са твърде сложен въпрос, който излиза извън рамката на това изследване.

В случаите на недостиг на публични финанси за производство на отбранителни блага основният въпрос е как да бъдат използвани най-добре разполагаемите ресурси за отбрана на страната. Най-популярният отговор е, че администрацията може да разчита единствено на ресурсите на бизнеса и привличането на бизнес практики и конкурентна дисциплина в традиционно бюрократичния отбранителен ресурсен мениджмънт (цели, структури, технология и персонал).

В своята книга Дейвид Осборн и Петер Пластрик съветват да се използват пет стратегии за прогонване на бюрокрацията от публичния сектор [35, 1996]. Те предлагат да се направи целта по-ясна; да се изгради обратна връзка от характеристиките на изпълнението (което означава да се използва конкуренцията, която да внесе риск, който може да създаде удовлетвореност на гражданите и осигури постигане на най-добра стойност за данъкоплатците); да се поставят гражданите „на стола на водещия” (което означава да се направи отбраната подотчетна за данъкоплатците); да се измести контрола от върха към центъра и да се внедрява предприемаческа култура в отбраната.

Съществуват множество подходи за създаване на предприемаческа култура в отбраната. Всички те се означават като публично-частно партньорство (ПЧП). Определяни като политика или практика за съвместно предприемачество на публичния и частния сектор, в развитите пазарни икономики ПЧП е стар и добре утвърден инструмент за взаимодействие на държавата и бизнеса. По своята същност ПЧП представлява партньорство между публичния и частния сектор, създадено с цел изпълнение на проекти, предоставяне на услуги или осъществяване на дейности, които традиционно се предлагат от публичния сектор [12, 2005]. Както всяко партньорство, така и ПЧП е насочено към създаване на блага или ефекти чрез съчетаване и мултипликация на специфичните предимства и неутрализиране на недостатъците на участващите страни. От една страна, това е монополното право и бюрократичният мениджмънт на производството на блага от публичния сектор, от друга страна, стои с ограничения достъп до пазара на публични блага и разполагащ с предприемаческа култура и ориентация към печалба мениджмънт на частния сектор. Това партньорство се облекчава от възможността на публичния сектор да прехвърля заплащанията за произведените от частния сектор публични блага върху гражданите, а на частния сектор да инвестира разполагаемите ресурси в това производство.

За страните в преход с дългосрочна историческа доминация на държавния контрол върху икономиката, като България, не е изненадващо, че този традиционен за либералните икономики инструмент е отскоро приет в практиката. Едва от осем години в страната бяха създадени нов тип отбранителни агенции, работещи по бизнес правила и свързващи административните структури (управления в отбраната) с бизнес организациите. На практика това са квазитърговски организации, опериращи на свободния пазар и преследващи ясен краен пазарен резултат с реалистични и конкретни цели за операционните характеристики.

Базов въпрос е дали свързаните с ПЧП дейности трябва да бъдат предприемани от отбранителните агенции или от частния сектор. В практиката на западните страни второто е по-често срещано и то е прието като по-подходящ модел за изпълнение. При търсенето на отговор на тази дилема е необходимо изясняване на възможния и приемливия спектър на практики или модели за ПЧП.

Д-р Флориан Хаслауер [32, 2000, с. 11] предлага проста четириелементна класификация на практиките за ПЧП, която включва:

• 
  външно договаряне (Contracting out);
  
• 
  извеждане на ресурси (Outsourcing);
  
• 
  частни финансови инициативи (Private Finance Initiative);
  
• 
  приватизация (Privatization).
  

В контекста на реалната смесена икономика, в която нищо не е напълно частно или публично можем да добавим множество други, вкл. и разпространени в страните членки на НАТО, модели като:

• 
  наемане и концесия (Renting and Concession);
  
• 
  лизинг (Leasing);
  
• 
  компенсационни сделки (Offset deals);
  
• 
  лизинг на частна екипировка (Leasing of private equipment);
  
• 
  договори и дарения извън отбраната ( например за финансиране на НИРД );
  
• 
  чужди военни помощи (Foreign military grants);
  
• 
  преки трансферни (социалния) плащания към граждани;
  
• 
  дарения на активи за държавата или местната администрация;
  
• 
  вземане на заеми и т.н.
  

Офсетните договори са сравнително нов инструмент за развитите страни [33, 2005]. Тяхното практическо приложение по-скоро е предизвикано и наложено в практиката от по-новите и по-малки демократични страни, които виждат в тази практика начин да компенсират покупките на въоръжение от по-високоразвитите страни - производители на оръжие. В резултат от това се оформят две противоречиви мнения за приложимостта на офсета. Износителите на оръжие (САЩ, Великобритания, Франция, Германия) приемат офсетните сделки като необходимо зло, което не може да се избегне поради желанието на вносителите [29, 2002]. Те са на мнение, че тези сделки са форма на протекционизъм, противоречат на принципите на свободната търговия и я затрудняват. Подчертават често срещаната неяснотата на офсетните изисквания на купувачите и необходимостта да бъдат вземани допълнителни управленски мерки и разходи за тяхното посрещане. Свързани са с усложняване на търговските отношения, тъй като при непрекия и граждански трансфер се налага привличане на подизпълнители или посредници в сделките. Без да се акцентира върху това, се подразбира, че компенсационните договори понякога изискват нежелан от тях технологичен трансфер.

Обратно, страните вносители, като например Испания, Гърция, Португалия и почти всички новоприсъединили се към НАТО страни (19, 2004), приемат офсета като справедлива компенсация за покупките на оръжие. Те поставят високи изисквания за коефициента на офсетните ползи (отношение между ползата или стойността на офсетната програма към стойността на договора). Цитират се коефициенти, достигащи до 100-150 % към цената на договора. Целите на компенсациите могат да бъдат различни. Страните купувачи могат да преследват технологичен трансфер, съдействие за развитие на националните си отбранителни индустрии, заетост или други ефекти. Във всички случаи обаче те трябва да заплатят компенсационните ползи, което прави офсетните договори изключително деликатно средство. При добро насочване и изпълнение те могат да постигнат желаните цели, но при неефикасно използване могат да причинят значително и безполезно нарастване на цената на оръжейните покупки. Всичко това прави офсетните договори твърде деликатно и не особено перспективно средство за стимулиране на националните индустрии. Като много по-ефективни средства се посочват индустриалното коопериране и консолидацията. Много нови термини, като „разделяне на разходите”, „разделяне на труда”, „глобално разпределение”, „съвместни изследователски проекти”, изразяват новите тенденции за замяна на офсета с по-ефикасни средства. Все по-често офсетните договори се заменят със средства, които могат да бъдат пряко или непряко определени като вариации на ЧФИ.

Съкровищницата на нейно кралско величество [36] определя ЧФИ като отделен модел за ПЧП, който „…е механизъм за публичния сектор да се договаря за покупка на услуги на дългосрочна база, за да използва предимствата на мениджърските способности на частния сектор за придобиване на частни финанси при рискови условия. Това най-общо води до участие на частния сектор при финансиране на изграждането, модернизацията или оперирането на нови капиталови активи в отбраната като оръжейни системи и друга екипировка (самолети, кораби, бронирани транспортни средства пр.), военна и критична инфраструктура (летища, пристанища, производствени и ремонтни мощности, комуникационни съоръжения и пр.). Ключов позитивен момент за ЧФИ е възможностите, които те дават, за преодоляване на бюджетните ограничения при финансиране на публичните услуги.

Практиката показва, че успешното партньорство при ЧФИ включва [32, 2000, с. 11]:

• 
  Договори между отбраната и частни инвеститори, сключени за целите на снабдяване с отбранителни активи или свързани услуги.
  
• 
  Тези договори включват разделяне на инвестиции, рискове, отговорности и ползи между партньорите.
  
• 
  Разпределението на риска е ключовo съображение, което влияе на другите аспекти на договарянето, вкл. разделянето на ползите, инвестициите и отговорностите.
  
• 
  Във всички случаи отбраната остава отговорна и подотчетна за гарантирането на инвестиции по начин, които защитава и подобрява публичния интерес.