Обяснителен меморандум контекст на предложениeто

• 
  Основания и цели на предложението
  

През 2006 г. медицинската общност уведоми Комисията за безпокойството си във връзка с прилагането на посочената директива, като изтъкна, че определените в нея гранични стойности на експозиция биха ограничили прекалено много използването и развитието на магнитно-резонансната образна диагностика (MRI), която понастоящем се смята за крайно необходимо средство за диагностиката и лечението на редица болести.

Впоследствие представители на други промишлени сектори също изразиха безпокойството си във връзка с отражението на Директивата върху техните дейности.

В отговор на тези притеснения Комисията предприе редица мерки. От съображения за прозрачност тя се свърза с държавите-членки и с Европейския парламент, за да ги уведоми за мерките, които възнамерява да предприеме. В тази връзка Комисията поиска от държавите-членки да я информират за евентуалните трудности, свързани с прилагането на Директивата. Комисията започна също така проучване за оценка на действителното въздействие на разпоредбите на Директивата върху медицинските процедури, използващи MRI. Резултатите от това проучване станаха готови в началото на 2008 г.

Междувременно, с цел:

- да се даде възможност за извършването на цялостен анализ на проучванията, включително и на предприетото от Комисията проучване относно потенциалното отрицателно отражение на определените в Директивата гранични стойности на експозиция върху използването на MRI за медицински цели;

- да се вземат предвид резултатите от преразглеждането на новите препоръки на Международна комисия за защита срещу нейонизиращите лъчения (ICNIRP), както и други нови препоръки, като „критериите за хигиена на околната среда за електромагнитни полета“ на СЗО, които се основават на най-новите научни изследвания относно въздействието на електромагнитните полета върху човешкото здраве и които бяха публикувани след приемането на Директива 2004/40/EО; и на последно място,

- да се проведе задълбочен анализ на въздействието на разпоредбите на Директивата и да се предложат изменения, за да се гарантират както високо равнище на защита на здравето и безопасността на работниците, така и продължаване и развитие на медицинските и промишлените дейности, използващи електромагнитни полета,

крайният срок за транспониране бе променен от 30 април 2008 г. на 30 април 2012 г. с Директива 2008/46/EО² на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2008 г. за изменение на Директива 2004/40/ЕО относно минималните изисквания за здраве и безопасност, свързани с експозицията на работниците на рискове, дължащи се на физически агенти (електромагнитни полета).

Международната комисия за защита срещу нейонизиращите лъчения (ICNIRP) вече приключи преразглеждането на основните насоки по отношение на статичните магнитни полета и на променливите във времето нискочестотни полета, на които се основаваше част от Директивата. Изготвени бяха нови препоръки — съответно през 2009 г. и 2010 г. В повечето случаи референтните нива и основните ограничения са завишени в сравнение с предходните препоръки.

• 
  Общ контекст
  

Разпоредбите на Директивата се явяват „минимални изисквания“, като всяка държава-членка може да предвиди по-строги разпоредби.

Директивата определя гранични стойности на експозиция на променящи се във времето електрически, магнитни и електромагнитни полета с честоти от 0 до 300 GHz³. Нито един работник не може да бъде изложен на стойности на полета, надхвърлящи тези граници, които се основават на въздействието върху здравето и на съображения от биологично естество.

В Директивата се определят също така стойности за предприемане на действие и ориентировъчни стойности за променливите във времето полета и за статичните полета. Тези стойности са пряко измерими и определят праговете, над които работодателите трябва да предприемат едно или няколко от действията, предвидени в Директивата. Спазването на посочените стойности за предприемане на действие ще гарантира спазване на съответните гранични стойности на експозиция.

Наложените от Директивата гранични стойности са били определени въз основа на направените през 1998 г. препоръки от страна на ICNIRP — орган, международно признат като най-компетентният в областта на оценката на въздействието върху здравето на този вид лъчения. ICNIRP работи в тясно сътрудничество с всички международни организации, имащи отношение към проблема, като Световната здравна организация (СЗО), Международната организация на труда (МОТ), Международната асоциация по радиационна защита (IRPA), Международната организация по стандартизация (ISO), Европейския комитет за електротехническа стандартизация (CENELEC), Международната електротехническа комисия (IEC), Международната комисия по осветление (CIE), Института на електро- и електронните инженери (IEEE) и др.

Директивата се основава на превантивния подход, който вече е набелязан в по-общи линии в рамкова директива 89/391/ЕИО:

• 
  защита на всички работници, независимо от сектора на дейност, така че работниците, изложени на едни и същи рискове, да имат право на едно и също равнище на защита;
  
• 
  задължение за работодателите да определят и оценяват рисковете;
  
• 
  отстраняване или, когато това е невъзможно, свеждане до минимум на идентифицираните рискове;
  
• 
  специфична информация, обучение и консултация със засегнатите работници;
  
• 
  подходящо медицинско наблюдение.
  

По време на обсъжданията, предхождали приемането ѝ, както в Съвета, така и в Европейския парламент бе подробно обсъдена магнитно-резонансната образна диагностика за медицински цели, която се явява по-особен случай. Национални експерти от институции като National Radiation Protection Board (NRPB, Обединено кралство), Institut national de recherche et de sécurité (INRS, Франция), Finnish Institute of Occupational Health (FIOH, Финландия) и Bundesamt für Strahlenschutz (BfS, Германия) предоставиха техническа помощ по време на преговорите в Съвета. Председателството на Съвета се допита на няколко пъти до становището на ICNIRP.

Поради отсъствието на доказателства за наличието на нежелани последици, Европейският парламент и Съветът приеха директивата, като внесоха някои изменения в първоначално предложените от Комисията стойности, а именно да не се определя гранична стойност на експозиция за статичните магнитни полета, които са съществена съставна част от MRI, защото тази стойност бе в процес на преразглеждане в светлината на най-новите научни данни, публикувани в момента на приемането на директивата.

В настоящото предложение се запазват редица важни принципи и разпоредби, залегнали в Директивата, сред които:

• 
  обхващане на всички сфери на дейност;
  
• 
  гранични стойности на експозиция и стойности за предприемане на действие за електромагнитните полета в честотния обхват от 100 kHz до 300 GHz;
  
• 
  разпоредби, които имат за цел да се избягват или намаляват рисковете;
  
• 
  информиране и обучение на работниците;
  
• 
  консултации и участие на работниците;
  
• 
  санкции;
  
• 
  медицинско наблюдение.
  

• 
  по-ясни определения, по-специално за вредните последици за здравето (член 2 от Директива 2004/40/EО);
  
• 
  включване на преразгледана система за гранични и референтни стойности, които се различават от сегашните гранични стойности и стойности за предприемане на действие за обхвата от 0 до 100 kHz (това ще засегне членове 2 и 3 от Директива 2004/40/EО, както и нейното приложение);
  
• 
  въвеждане на показатели, които да улеснят измерванията и изчисляванията (член 3, параграф 3), както и да предоставят насоки за отчитане на неопределеностите на измерването. Разпоредбите относно безопасността на продуктите, въведени с Директиви 1999/5/EО и 2006/95/EО, гарантират, че населението, в това число работниците, не са изложени на нива, които надвишават нивата, установени в Препоръка 1999/519/ЕИО, при условие че продуктите се използват по предназначение. Като се има предвид, че нивата, определени за населението, са по-ниски от нивата, установени за работниците, като включват и защита срещу дългосрочните последици, спазването на посочените директиви осигурява достатъчна защита в подобни ситуации съгласно настоящата директива;
  
• 
  въвеждане на някои насоки, които да гарантират опростени, но по-ефективни оценки на рисковете (член 4), с цел да се улесни работата по оценяване, както и да се ограничи тежестта за МСП;
  
• 
  въвеждане на ограничена, но подходяща гъвкавост, като бъде предложена контролирана рамка за предоставяне на ограничени дерогации на промишлеността;
  
• 
  включване на обосновка за медицинското наблюдение (член 8);
  
• 
  отделяне на специално внимание на специфичния случай на медицинските приложения, използващи магнитен резонанс, и на свързаните с тях дейности; както и
  
• 
  осигуряване на допълващи мерки с незадължителен характер, като незадължително практическо ръководство.
  

• 
  Съгласуваност с други политики и цели на Европейския съюз
  

• 
  Консултация със заинтересованите страни
  

- консултация с научни експерти в тази област и с Международната комисия за защита срещу нейонизиращите лъчения по време на двустранни срещи със службите на Комисията;

- консултация със социалните партньори в съответствие с член 154, параграфи 2 и 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС). Първата консултация (член 154, параграф 2 от ДФЕС) бе проведена между 1 юли и 10 септември 2009 г. Вторият етап на консултацията (по силата на член 154, параграф 3) се проведе между 20 май и 5 юли 2010 г. и бе проведен независимо от оценката на въздействието.

Резултатите от тези консултации могат да бъдат обобщени, както следва:

• 
  Като цяло както синдикатите, така и работодателите са съгласни, че е налице обоснована нужда от нова директива, за да бъдат защитени работниците от рискове за здравето, дължащи се на експозицията на електромагнитни полета. Някои представители на работодателите обаче (МСП и някои национални организации) предпочитат инструменти с незадължителен характер вместо директива.
  
• 
  Общопризнат факт е, че определените в сегашната директива гранични стойности са прекалено ниски и се основават на твърде консервативни допускания. Ако работодателите обаче са за едно своеобразно „разхлабване“ на мерките по отношение на граничните стойности, представителите на работниците настояват дългосрочните последици за здравето да бъдат включени в бъдещата директива.
  
• 
  Изключването на някои категории работници от обхвата на Директивата не се одобрява от работодателите в промишления сектор (с изключение на производителите на оборудване за MRI). Същевременно разрешаването в конкретни отрасли (напр. здравеопазването) на дерогации от граничните стойности на експозиция създава някои проблеми за промишления сектор.
  
• 
  Социалните партньори потвърждават, че нито една категория работници не бива да бъде изключена от ползите, които би предоставил един нов правен инструмент, при условие че този нов инструмент е достатъчно гъвкав и позволява дейностите да бъдат продължени.
  
• 
  Докато работодателите обаче горещо подкрепят идеята за гъвкав подход, който предполага и изключения, организациите на работниците се боят, че гъвкавостта може да намали защитата на работниците, освен ако не бъде въведен строг контрол.
  
• 
  Идеята за адаптиране на граничните стойности на експозиция, определени в сегашната директива, се приема както от организациите на работодателите, така и от тези на работниците, наред с въвеждането на зониране, което да позволи прилагането на по-опростени оценки на рисковете при ситуации, които пораждат по-малко проблеми. Постигнато е съгласие и относно това, колко важно е осигуряването на оперативни насоки.
  
• 
  Синдикалните организации приветстват идеята медицинските прегледи след свръхизлагане над граничните стойности да станат част от стандартния подход. Организациите на работодателите и представителите на медицинската общност изказаха съмнения доколко това е обосновано да се прави за нискочестотния обхват, при който може да бъде трудно да се определят последиците.
  
• 
  Дерогациите от граничните стойности за медицинския сектор, които целят да се улесни лечението с MRI, се приемат със скептицизъм от останалите сектори, а синдикатите препоръчват включването на клауза за изтичане на срока на действие, за да се избегне обезсмислянето на целящото защита законодателство.
  

• 
  Събиране и използване на експертни мнения
  

• 
  Оценка на въздействието
  

На практика това означава, че до 30 април 2012 г. Директива 2004/40/EО трябва да бъде транспонирана в националните законодателства на всички държави-членки.

Директива 2004/40/EО се заменя с нова директива с променени гранични стойности на експозиция, които са завишени в сравнение с предходните, но отговарят на научните заключения.

Директива 2004/40/EО се заменя с нова директива с променени гранични стойности на експозиция, които са завишени в сравнение с предходните, но отговарят на научните заключения (като при вариант Б). Освен това се предвиждат условни изключения за магнитно-резонансната образна диагностика (MRI), която обаче ще продължи да е предмет на общите изисквания за управление на рисковете, свързани с електромагнитните полета, и ще бъде включена в новата директива.

Директива 2004/40/EО се заменя с нова директива с променени гранични стойности на експозиция, които са завишени в сравнение с предходните, но отговарят на научните заключения (като при вариант Б). MRI за медицински цели ще бъде напълно освободена от всички изисквания на директивата относно електромагнитните полета.

Директива 2004/40/EО се заменя с препоръки с незадължителен характер относно експозицията на електромагнитни полета при работа, като те се основават на най-новите международни препоръки. По форма препоръките ще приличат на Препоръката на Съвета относно експозицията на населението на електромагнитни полета (1999/519/ЕИО).

Директива 2004/40/EО се заменя с доброволни споразумения между социалните партньори на европейско или секторно равнище в съответствие с член 154, параграф 4 от ДФЕС.

Директива 2004/40/EО се отменя, докато Директива 89/391/ЕИО (рамкова директива) и съществуващите национални нормативни разпоредби в тази област остават в сила. Поради липсата на национални законодателни разпоредби в някои държави-членки ще бъде допусната нерегламентирана експозиция на електромагнитни полета при работа. Така например може да се предположи, че при този вариант държавите, които вече са въвели (частично) директивата относно електромагнитните полета, няма да отменят националното законодателство в тази област.

Това са вариантите, които заинтересованите страни счетоха за уместни. Сред другите възможни варианти, които не бяха подробно анализирани, са: приемане на подход, ориентиран в по-голяма степен към секторно разделение, ограничаване на законодателния акт до предоставяне на безопасно оборудване или съсредоточаване само върху инструменти на политиката с незадължителен характер, като информационни кампании и документи с насоки.

Настоящото предложение съответства на вариант В1. Този вариант е приемлив и за повечето от заинтересованите страни. Разходите за привеждане в съответствие са по-високи, отколкото при вариант Д, но по-ниски, отколкото при вариант А, при който бихме се оказали, считано от 1 май 2012 г., в случай че Директива 2004/40/ЕО остане в сила.

• 
  Обобщение на предлаганите мерки
  

• 
  Правно основание
  

• 
  Принцип на субсидиарност
  

Целите на предложението не могат да бъдат реализирани напълно от държавите-членки, тъй като разпоредбите на директивите не могат бъдат изменени или отменени на национално равнище.

Целите на предложението могат да бъдат постигнати единствено чрез действие от страна на Съюза, тъй като настоящото предложение изменя правен акт на ЕС, който понастоящем е в сила, а това не би могло да бъде осъществено от самите държавите-членки.

Принципът на субсидиарност е спазен, доколкото предложението изменя вече съществуващи законодателни разпоредби на Съюза.

• 
  Принцип на пропорционалност
  

То цели да гарантира защитата на работниците, изложени на електромагнитни полета, като в същото време намалява тежестта върху работодателите в сравнение със ситуацията при Директива 2004/40/EО.

• 
  Избор на инструменти
  

Други инструменти не биха били подходящи. Тъй като целта е да бъде изменена директива, единственият начин за това е да се приеме друга директива.

Предложението няма да се отрази върху бюджета на Съюза, с изключение на заседанията на предложените комитети. Бюджетните кредити ще бъдат заделени от съществуващите бюджетни редове, както се прави обикновено за функционирането на Консултативния комитет за безопасност и здраве на работното място (бюджетен ред за административни разходи PROGRESS) и за поканата на експерти (общ ред).

• 
  Опростяване
  

• 
  Отмяна на съществуващо законодателство
  

• 
  Европейско икономическо пространство
  

• 
  Подробно разясняване на предложението по глави или по членове
  

Както и в Директива 2004/40/EО този член се отнася до граничните стойности на експозиция и стойностите за предприемане на действие. В параграф 1 обаче се описва накратко ролята на новите ориентировъчни стойности и на новите стойности за предприемане на действие, за да бъде постигната исканата от заинтересованите страни пропорционалност. Това важи за честотния обхват от 0 Hz до 100 kHz. За честотния обхват от 100 kHz до 300GHz равнищата остават същите като в Директива 2004/40/EО, тъй като от 1998 г. насам не са публикувани нови препоръки.

Параграф 3 е подобен на съответния параграф от Директива 2004/40/EО, но е адаптиран, за да може обстойните измервания да бъдат ограничени до онези случаи, където те наистина са необходими. Това на практика ще улесни провеждането на оценка на рисковете на повечето от работните места.

Параграф 4 е нов и предоставя освобождаване от граничните стойности на експозиция за сектора на магнитно-резонансната образна диагностика за медицински цели и свързаните с нея дейности, които ще продължат да бъдат предмет на всички останали задължения.

Параграф 5 е нов и дава на военните правото да прилагат система за защита, която е адаптирана към техните специфични условия на работа (напр. радарите). Искането за това бе отправено от НАТО, защото използва система за защита, основаваща са на предложени от IEEE препоръки. Посочената система може да се разглежда като еквивалентна на посочената в настоящото предложение система.

Параграф 6 е нов и предвижда предоставянето на временни дерогации при контролирани условия в случаите, когато има вероятност граничните стойности на експозиция да бъдат превишени.

Параграфи 1—3 и параграф 6 не се променят. Параграф 4 е леко променен, за да съответства на целта за повече гъвкавост и пропорционалност.

Параграф 5 остава непроменен, с изключение на буква в), в която се дава по-точно определение на групите, изложени на особен риск. Също така границата, определена в буква г), подточка (ii) по отношение на опасността от попадане на феромагнитни предмети в статични магнитни полета, бе повишена от 3 на 30 mT, в съответствие с настоящите актуални научни данни.

Член 5 „Разпоредби, които имат за цел да се избягват или намаляват рисковете“ остава непроменен по същество. Направени са само незначителни промени, за да се осигури последователност.

Член 6 „Информиране и обучение на работниците“ е само леко променен, за да се осигури последователност.

Същото важи и за член 7 „Консултации и участие на работниците“.

2011/0152 (COD)

Предложение за