Финансиране на образованието и квалификацията и реформите в него

Финансирането на образованието и квалификацията на подрастващи и възрастни е както следствие от икономическата обстановка и възможности, така и основен фактор за действителното реализиране на предвидени организационни и други промени. В България това финансиране разчита главно на средства от държавния бюджет, в малка степен на такива на населението и в още по-малка - на финансовата ангажираност на работодателите. Ако населението прави разходи за заплащане на обучение и за стоки, свързани с него, които присъстват в структурата на разходите на домакинските бюджети, то за работодателите подобни разходи са статистически незначими величини и не се отчитат в общите разходи за издръжка на работната сила. След 2008 г. започва по-активното включване във финансирането на средствата от Европейския социален фонд, които в случая се разпределят чрез ОП „РЧР”. Поради социални причини използването на източници за допълнителни средства за образованието има определени граници, които би трябвало да го предпазят от комерсиализиране.

Особено остро се проявява ограничеността на финансовите ресурси в условията на икономически спадове и кризи. Тогава обаче нараства и необходимостта от по-голямо финансиране за подобряване подготовката на работната сила и преструктуриране на притежаваната квалификация в полза на преструктуриращата се икономика. Образованието и квалификацията са традиционните „депа“ за осигуряване на активност на младежите по време на криза, когато те трудно намират работа. Затова е необходимо тяхното отваряне към тази група, защото престоят в такива системи впоследствие се „отплаща“ с по-високата реализация на човешкия капитал. Това е възможност, която се осъществява в дългосрочна перспектива както на национално, така и на по-ниски равнища (община, компания или друга институция) и спрямо личните доходи.

5.3.1. Публични разходи за предучилищно и средно образование

Публичните разходи за образование са основната част от общо правените за него разходи. Те са почти 7 пъти по-големи от частните и определят нарастването общо на разходите за образование.

В групата на публичните разходи най-бързо се увеличават тези за предучилищно и за средно образование. При частното образование съответно най-бързо се променят разходите за професионално обучение, следвани от тези за средно и за предучилищно образование. Различията са свързани с традиционно високия интерес към образованието в публичния сектор, ограничената платежоспособност на населението и т.н. Обръщането към частните образователни институции най-често е провокирано от недостатъчното предлагане на съответни услуги от публичния сектор или от ниското им качество. Но дори когато се проявява интерес към него, той е към заплащане на относително кратки периоди на обучение след средното или във висшето образование.

Образованието запазва без съществени промени определена приоритетност в структурата на публичните разходи, която го поставя на трето място след средствата за социална защита и „общо държавни служби“. То е в една група със здравеопазването и с разходите за „икономически услуги“.³⁸ Средните стойности на разходите за образование като дял в брутния вътрешен продукт през периода 1992 - 2011 г. се запазват около 4.2%, а като дял спрямо общо държавните разходи – около 10.2% (с малки отклонения след 1996 г.). При тези незначителни промени дори след влизането на страната в ЕС образованието остава също толкова слабо осигурено със средства за развитието си, както и в началото на пазарния преход (Фиг. 5.1).

Относителните дялове на разходите за образование в БВП и общо в държавните разходи имат две пропадания - през 1996 и 2007 г. За значителното им намаляване през периода 1992 - 1996 г. влияние оказва започналата криза, която ограничава възможностите на бюджетното финансиране. Това силно разклаща образователната система, тъй като именно по време на криза тя би трябвало да получи стабилна подкрепа и да бъде приоритетен обект на държавната политика, за да подготви необходимите кадри за излизането от нея.

През този период се провежда и реформа в организацията на финансиране в посока към диверсифицирането му. Тогава започват да се прилагат по-активно децентрализацията и предоставянето на средства чрез общинските бюджети. Разширяват се и възможностите на учебните заведения да набират собствени приходи от реализиране на продукция от учебните практики, заплатени такси на учащи, отдаване на помещения и площи под наем и др.³⁹

След 1997 г. финансирането слабо се подобрява до 2000 г., след което почти не се променя до 2007 г. Това е първата година от членството ни в ЕС, което налага сериозно съобразяване с изискванията за финансова дисциплина и свиване на държавните разходи. Същевременно се правят промени в осигурителните плащания, които водят до изопачаване на пенсионния модел и до необходимост от допълнително трансфериране на суми от държавния бюджет към пенсионния фонд (подобно увеличение се наблюдава и при разходите за държавна администрация и отбрана). На фона на това преструктуриране на държавните разходи в полза на високата издръжка за социална защита средствата за образование закономерно намаляват.

През 2007 г. в България започват едни от най-масовите стачки за периода след 1990 г., на които се поставят искания не за подобряване на условията за работа с цел постигане на по-добро качество на образователния продукт, а за увеличаване на заплатите на заетите в образованието. Следващите корекции на дела на разходите за образование в БВП и в държавните разходи през 2008 и 2009 г. обаче не компенсират изоставането в това заплащане. Продължава поддържането на постоянната ограниченост на публичните средства и слабото присъствие на техни алтернативи.

По данни на Евростат например през 2009 г. относителният дял на публичните разходи за образование в БВП на България и Германия са еднакви – съответно по 4.4%.⁴⁰ Добре известни са постиженията на немската система на образование, която разчита до голяма степен на диверсификация на разходите за него и на активното включване на работодателите и населението. Другата коренна разлика са много по-високите общи възможности за финансиране на образованието в Германия, а и в другите страни-членки на ЕС.

В България един от най-често прилаганите начини за рационализиране на публичните финанси е чрез съкращаване броя на наетите с цел намаляване на текущите разходи за тяхната издръжка. Във връзка с това се правят коментари за нерационално висок дял на тези разходи за работни заплати в образованието, които обаче не са докрай приемливи.⁴² Отново само за сравнение може да се посочи, че през 2008 г. техният дял е 70.5% от общата сума на публичните разходи в страната, докато в Норвегия те са 75.1%, а в Австрия, Дания и Франция – съответно 74.5, 81.3, 81.4%.⁴³

Интерес представлява и отделното разглеждане само на структурата на текущите разходи за образование в България. Съотношението между разходите за заплати и групата „други разходи“ подкрепя предположението не само за недостигащи средства за образование, а и за нерационална структура на изразходването им, която обаче не е изкривена от разходите за заплати. Това е напълно резонен резултат, като се вземат предвид по правило големите разходи за ползване на сграден фонд с ниска енергийна ефективност у нас, както и за поддържане на стари учебни сгради и оборудване. Във връзка с това направените по-високи капиталови разходи през 2007 и 2008 г. са добро решение за годините на растеж и на финансови възможности. Именно увеличаването на дела на инвестициите може да се приеме като предпоставка за следващо намаляване на „други разходи“, което ще освободи средства за нарастване дела на заплатите на заетите в образованието в България в средносрочна перспектива (при равни други условия). Това, разбира се, е свързано и с въвеждането на добра система за оценка на качеството на труда и на резултатите му, както и на съвременни системи за материално и морално стимулиране.

Ниските равнища на капиталовите разходи и въобще на публичните такива поставят общия проблем за избор на подходящ модел на образование, който трябва да развиваме. Едно от възможните решения е уедряване на учебните заведения, особено на тези за обучение над задължителните степени, с цел реализиране на икономии от мащаба.⁴⁴ Същевременно това трябва да бъде премерено изискване в сферата на образованието, където се има предвид и значението на образователните институции за местното социално-икономическо и социално-културно развитие и специфичните проблеми и ограничения в мобилността на учащите.

Реализирането на елементи на автономия на учебните заведения позволява да се търсят начини за промени в организацията на финансирането им. През 1995 г. започва подготовка за въвеждане на делегираните бюджети в средните училища.⁴⁵ Интересът е висок и пилотните проекти приключват успешно. Въпреки това инициативата е „замразена“, главно поради външни спрямо средното образование фактори. Тя трябва да се реализира на основата на финансовата децентрализация на общините и като елемент от общата реформа на публичните финанси, но процесът се оказва непредвидимо бавен и труден.

През 1998 - 2000 г. чрез промени в нормативните актове е въведено изискването средствата за издръжка и развитие на материално-техническата база на детските градини, училищата и обслужващите звена да се осигуряват от държавния бюджет, от бюджетите на общините, от източници, предвидени в други закони и актове на Министерския съвет, и от собствени приходи. Във връзка с бъдещото въвеждане на делегираните бюджети се уточняват възможните източници на собствени приходи.

Едва след 2008 г. финансирането на общинските училища започва по-активно да преминава на принципите на делегираните бюджети.⁴⁶ За успешното въвеждане на този нов начин през 2009 - 2010 г. е изготвена специална програма за подготовка на учители и директори. Нейната цел е да се подпомогне процесът на формиране на мениджърски умения за работа в новите условия.

При публичното обсъждане на проекта за нов Закон за народната просвета се провежда широка дискусия за платеното средно образование и ангажимента на държавата в него. Според голяма група експерти в бъдеще е необходимо да се осигурят средства за единна държавна из-дръжка както на публичните, така и на частните училища.⁴⁷ Това следва от вече приетата от Народното събрание Стратегия за образованието (декември, 2006 г.),⁴⁸ в която е включено изискването „парите да следват ученика” като елемент на по-нататъшна реформа във финансирането им. Друго основание е плащането на данъци от родители на деца както в частните, така и в останалите училища и детски градини.

Проведените дискусии добре отразяват слабия организационен потенциал на публичното предучилищно и средно образование да възприеме конкурентните предимства на платеното образование. Става въпрос за това, че сегашната организация на финансиране на държавни и общински учебни заведения има добре изразен патерналистичен уклон. От една страна, се предлага органичен, но все пак гарантиран обем от публични средства, а от друга, тези учебни институции не могат да се възползват от публично-частното партньорство в степен, в която това е възможно при частните училища. Необходима е промяна, с която всички видове училища (и детски градини) независимо от формата на собствеността да могат да събират такси и да реализират допълнителни приходи. Тази възможност не е достатъчно ясно уредена в досегашните нормативни актове. Отделна група въпроси са свързани със създаването на активни бариери срещу комерсиализацията на образованието. Ако училищата са поставени на една и съща основа при събиране на приходи за финансиране на обучението, то тази заплаха съществува за всяко от тях, а не само за частните.

Друг проблем е за контрола върху качеството на провежданото обучение. Спрямо него трябва да се прилага обща система за оценка, да се въведе система за рейтингово оценяване на учебните заведения в публичния и частния сектор, както и обща схема за тяхното лицензиране. Няма категорични основания „априори“ да се приема, че частното образование е по-качествено от това в държавните и общинските училища.

Изискване, което трябва да се реализира в практиката, е държавата да не се стреми чрез финансови средства да „налага” образование посредством публично организираните форми, а да стимулира стремеж към образование. Въпросът е за предоставяне на данъчни стимули за всеки, който иска да учи и го прави реално чрез инвестиране в образованието си.⁴⁹

Социалнозащитната роля на държавата предполага, че тя трябва да може да използва отделен механизъм (фонд) за защита на учащите при фалит на частното, общинското или държавното училище. За последните две групи такъв фалит на сегашния етап не е възможен, доколкото те се финансират на входа според броя на постъпилите в тях. Ако обаче се промени общата система на финансиране според резултатите, той става напълно реален за всяко учебно заведение независимо от собствеността, на основата на която функционира, а това изисква и специализирана социална защита.

За момента тежестта на основния дял от социалните функции общо на образованието се понася главно от публичния сектор. Частните училища също би трябвало да поемат част от тези отговорности и да осигурят достъп до своите структури на децата със специални нужди, трудна адаптация, увреждания и други специфични проблеми. Възможности за развитие на частния образователен сектор предоставя социалната икономика и регистрирането на работещи не за печалба учебни заведения.

В крайна сметка българските администратори не трябва да преоткриват положителния опит на другите страни, които прилагат обща държавна издръжка на училища и детски градини. Въпросът е за целенасочено преустройство на системата, за да се направи частното образование също толкова достъпно, колкото общинското и държавното, да се създаде конкуренция между тях и в резултат от това да се стимулира качеството на образованието, да се въведат единни критерии за оценка на техните услуги, както и единни възможности за потребление на образователен продукт в полза на социалното включване и кохезия.

Отбелязаните проблеми във връзка със структурите на разходите за предучилищното и средното общо образование произтичат главно от недостатъчно обновената и консервативна система на тяхното финансиране. Въвеждането на делегираните бюджети и децентрализацията в управлението и финансирането се оказва твърде дълъг (и дори противоречив) процес с все още неясни резултати.

След началото на пазарния преход (1990 г.) получилите автономност ВУЗ започват да предлагат безплатно обучение на студенти, приети според изискванията на държавната поръчка, и платено за тези извън нея. През 1991 г. е въведено изискване за възстановяване на разходите за висше образование чрез заплатените от студентите такси. Само кандидат-студентите с оценки на изпитите, по-високи от предварително определено равнище, могат да се класират в безплатно обучение. Целта на възстановяването на тези разходи е постигната частично, защото се оформят съществени различия в качеството при двата вида обучение. През този период се наблюдава сериозно увеличаване на броя на частните ВУЗ и колежи със съмнително качество на учебния материал и обучение, както и с неясна легитимност на издаваните дипломи, което впоследствие налага преструктурирането и дори затварянето на някои от тях.

През периода на стабилизация съществено се разширява достъпът до платено обучение във ВУЗ. През 1999 г. се достига до непознатия след 1990 г. максимум от 270 хил. студенти. Отново обаче са констатирани същите проблеми, свързани с ниското качество на обучението. Добрите намерения на законодателите, залегнали в ЗВО от 1995 г. и в поправките му от 1999 г., не дават резултат.⁵⁰

След 2000 г. са направени организационни промени във финансирането на висшето образование. С постановление на МС⁵¹ е въведен базов норматив за издръжка на един студент в държавните висши училища. Той се определя ежегодно с постановлението за изпълнение на държавния бюджет за съответната година въз основа на общия размер на средствата за издръжка на обучението в държавните висши училища и броя на студентите и докторантите. Издръжката на ВУЗ зависи от броя на приетите учащи, норматива за издръжка и диференцирания коефициент за съответното професионално направление. През 2007 г. е добавено и изискването да се взимат предвид резултатите от оценката при акредитацията на висшето училище, професионалните направления и специалностите от регулираните професии, както и макроикономическите параметри на бюджета за съответната година. В последна сметка и при висшето образование се запазва принципът на държавно финансиране (но на част от издръжката) според броя на приетите, а не на завършилите студенти. Автономията на ВУЗ позволява определена свобода при избора на величината на таксата, заплащана от студентите. Тенденцията е държавната субсидия да покрива средно към 70% от издръжката на един студент във ВУЗ.

През 2006 г. в Закона за висшето образование е предвидено, ако висшето училище надхвърли капацитета на професионалното направление или специалност от регулираните професии, средствата за издръжка на обучението за следващата година да бъдат намалявани съответно със сумата за издръжка на обучението на броя студенти и докторанти, с който е надхвърлен този капацитет. Това е практика, която се прилага и сега. Запазването на по-големия брой приети студенти се обосновава по подробен начин с документи, доказващи капацитет и други възможности за неговото задържане.

Напоследък се разгръща дискусия и относно рационалните насоки за промени във финансирането на висшето образование. Направени са различни предложения, някои от които са насочени към стимулиране заинтересуваността на студентите.⁵² През март 2012 г. в България е представен и проект на Световната банка, в който са обобщени някои от вече указаните слабости във финансирането на системата, например необходимостта от уедряване на учебните институции и преминаването към финансиране на резултати, а не според броя на приетите студенти. Друга приемлива насока, която обаче трудно ще намери приложение в сегашните условия на криза, е увеличаване на бюджетното финансиране за висшето образование до 1% от БВП в средносрочен план и насърчаване на дългосрочни реформи чрез сключване на договори с университетите с добри постижения за по 3-4 години. Рационално е и предложението за осигуряване на пълен достъп на всички редовни студенти до кредитите за издръжка и предоставяне на стипендии само на тези с отлични академични постижения, с нисък доход и в подбрани приоритетни области и програми. Особено важно е познатото в България изискване за финансиране на резултати от образованието, а не според броя записани учащи.

Финансирането на квалификация на безработните и заетите според правилата на предварително разработени нормативни равнища за из-дръжката на един курсист и според продължителността на обучението се прилага още от самото начало на пазарния преход. Съществуват и възможности за финансиране на обучението на заети лица в малки фирми и преструктуриращи се предприятия, ако това е задължително изискване за съхраняване на тяхната трудова заетост. През 1990 - 2002 г. средствата за професионална квалификация на търсещите работа се изплащат от фонд „Професионална квалификация и безработица“, а след това - от държавния бюджет.

Промените в дела на средствата за професионална квалификация определено са реципрочни на възможностите на бюджета и са свързани с икономическия растеж. Те са големи именно през периода след 2001 г., след което темповете им се стабилизират, но при продължаващо нарастване на относителните им дялове (Фиг.5.2).