Предварителен доклад на
Режим на допустимо отчуждаване на имоти
Изтегляне 191 Kb.
|
- Навигация на страницата:
- Проблеми, свързани с приложението на отменения ЗТСУ и дължимото обезщетение за отчуждени при действието му имоти
- Други способи за отнемане на притежания
Режим на допустимо отчуждаване на имотиЧлен 1 от Протокол 1 към ЕКПЧ не изключва правото на държавата да отчуждава собственост, когато това се извършва в обществен интерес и по ред и условия предвидени в закон. По смисъла на Конвенцията отнемането на собственост без обезщетение е неправомерно, тъй като е несправедливо е частното лице да понесе всички тежести на предприетата в обществен интерес мярка. Според Конвенцията гаранция срещу произволното отнемане на собственост е наличието на ясен закон, и процедура и условия за допустимо отчуждаване. Според Конституцията на България /чл. 17(5)/ “Принудително отчуждаване на собственост за държавни и общински нужди може да става само въз основа на закон при условие, че тези нужди не могат да бъдат задоволени по друг начин и след предварително и равностойно обезщетение.” Макар на пръв поглед законодателят да е предвидил гаранции срещу произволното принудително отчуждаване на частната собственост, при внимателен прочит на закона се оказва, че e възможно предвидените гаранции да бъдат заобиколени. Законът за държавната собственост предвижда, че имоти собственост на физически и юридически лица могат да се отчуждават принудително само при кумулативното наличие на следните предпоставки: отчуждаването се извършва след предварително и равностойно обезщетяване въз основа на влязъл в сила подробен устройствен план, с който имота, предмет на отчуждаването, е предвиден за задоволяване на държавни нужди, които не могат да се задоволят по друг начин и имотът става публична държавна собственост. По отношение на процедурата за отчуждаването, законът предвижда общ и специален режим, като и в двата случая актът на принудителното отнемане подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. Производството пред съда е едноинстанционно. В общия случай процедурата се открива с мотивирано искане на заинтересованото ведомство до министъра на финансите и министъра на регионалното развитие и благоустройство, към което се прилага оценката на имота извършена от лицензиран оценител. Въз основа на нея се определя обезщетението. Законът не предвижда изрично, че оценката следва да се извърши по пазарни цени, а единствено че обезщетението ще е равностойно. Поставя се изискването оценката да е направена не по-рано от три месеца от датата на подаване на искането, но не се отчита, че реално плащането ще се извърши много по-късно. Така динамичните икономическите процеси в страната биха могли да доведат до обезценяване на парите или до значително повишаване стойността на имота в този период, при което обезщетяването може да се окаже не само неравностойно, но и на практика да липсва такова. Ако искането бъде одобрено от съответните министри, областният управител издава заповед за отчуждаване, която се връчва на собственика и подлежи на обжалване по съдебен ред. Имотът се смята за отчужден от датата, когато се изплати определеното в заповедта или в съдебното решение обезщетение. Законът предвижда различна процедура, когато се отчуждават имоти предназначени за изграждането на национални инфраструктурни обекти. В този случай отчуждаването се извършва с решение на Министерски съвет по предложение на министъра на финансите и министъра на регионалното развитие и благоустройство. Едновременно с подаване на предложението се изпращат копия от него до всички общини, на чиято територия се намират имотите, предмет на отчуждаване. Кметът на съответната община незабавно трябва да постави обявление за започналата процедура на видно място в сградата на общината. Този начин за уведомяване не създава достатъчно гаранции, че лицата, чиито права ще бъдат засегнати, ще научат за започналата процедура и ще могат да проследят развитието й, така че адекватно да защитят правата си. Освен това в този случай не е посочен начинът на извършване на оценката на имота, от кого и по какъв критерий се извършва тя. Тъй като законът е неясен, съществува възможност за неправилно, или различно тълкуване и прилагане от администрацията.
Собствениците не се уведомяват лично и за внасянето на сумата за обезщетение определена с решението на Министерски съвет по сметка. Така средствата, определени с решението на Министерски съвет като обезщетение, може да постъпят по сметка на отчуждения собственик, без той да узнае за това. При този режим съществува реалната възможност процедурата по отчуждаването да започне и завърши без засегнатите лица да узнаят за това. За да защитят правата си законодателят изглежда възлага в тежест на гражданите да следят постоянно /чрез проверки в общината, ДВ/ дали няма да бъдат засегнати техни права. Същевременно, този ред не осигурява и гаранции за изплащане на определените суми преди завземането на отчуждения имот. От публикации в печата /в-к “Труд” от 20.11.2004 г./ стана известно, че отчуждени за строителство на магистрала имоти са били завзети преди да бъде изплатено дължимото обезщетение и строителните работи са започнали. Според текста на ЗДС, бившият собственик може да поиска отчуждаването да се отмени, ако в три годишен срок от отчуждаването на имота мероприятието не е започнало. Според § 3 от допълните разпоредби на закона “мероприятието е започнало, ако са утвърдени архитектурните проекти и е издадено разрешение за строеж”. От съпоставянето им се разбира, че няма определен срок за реално осъществяване на мероприятието и е достатъчно в три годишен срок то да е започнато само на хартия. При това положение може да се постави въпрос дали действително е налице обществен интерес, който да налага отчуждаването и доколко е налице належаща нужда от удовлетворяването му, която да е пропорционална на отчуждаването на собствеността. Редът и условията за принудително отчуждаване на имоти за задоволяване на общински нужди е предвиден в Закона за общинската собственост. От 16.11.2004 г. те са уеднаквени с описания общ режим по ЗДС.С тези изменения отпадна възможността за обезщетение с друг имот и обезщетението се извършва само в пари. По този начин се стесни възможността за “равностойно” обезщетение. И в двата закона се предвижда в случаите, когато отчуждения имот е ипотекиран, паричното обезщетение в частта му до размера на обезпеченото вземане да се заплаща на ипотекарния кредитор - независимо дали е настъпил падежът на вземането му, дали задължението по ипотеката е изплатено, но тя не е била заличена, както и какви са действителните отношения между отчуждения собственик и ипотекарния кредитор. Не е ясно защо законодателят е възприел директно удовлетворение на ипотекарния кредитор и е оставил защитата на интересите на отчуждения собственик в негова тежест. При тази редакция властите всъщност се разпореждат с дължимото от тях самите обезщетение. Проблеми, свързани с приложението на отменения ЗТСУ и дължимото обезщетение за отчуждени при действието му имоти На 4 февруари 2004 г. Европейският съд по правата на човека обяви за допустими служебно обединените жалби срещу България № 42908/98 – Даниела Кирилова и др., № 44038/98 – Славе Илчев, № 44816/98 – Шойлев и Шойлева-Стамболова. Всички те се отнасят до неизпълненото в продължение на много години задължение на държавата да предаде имотите, дължими като обезщетение за отчуждени през 80-те години - при действието на ЗТСУ, собствени на жалбоподателите недвижими имоти. Според действащото тогава законодателство не съществуваше изискване за предаване на определените като обезщетение имоти като условие за завземането на отчуждения имот. След приемането на ЗУТ определеният от ЗТСУ ред за обезщетяване остана приложим в подобни случаи. В оплакванията по тези жалби се поддържа, че макар отчуждаването да е извършено преди действието на Конвенцията по отношение на България, дължимата компенсация не е предадена и до днес, поради което става дума за нарушение, продължаващо и след ратификацията на ЕКПЧ през 1992 г. Същевременно - въпреки че не се касае за посегателство върху обективирана реална собственост, правата на жалбоподателите попадат в понятието "притежание" по смисъла на чл. 1 от Протокол № 1, защото обещаното обезщетение е конкретно посочено и валидно до днес очакване на дължима престация, т.е. макар и отчуждението да е извършено преди действието на ЕКПЧ, става дума за нарушение на задължението за дължимата компенсация по чл. 1 от Протокол № 1. С обявяването на четирите жалби за допустими, тези спорни въпроси бяха като че ли решени в полза на жалбоподателите – поне що се отнася до приложимост на Конвенцията ratione materiaе и ratione temporaе. Жалбоподателите по тези дела не спорят, че отчуждаването на собствените им имоти е извършено в обществен интерес – за построяването на различни жилищни или други сгради и съоръжения, както и че това е станало в съответствие с тогава действащия закон. Те поддържат, че задължението за обезщетение не е изпълнено в продължение на много дълъг период и това прехвърля тежестта от отчуждението изцяло върху тях, а законът от своя страна допуска безкрайно удължаване на това положение. Те са правили безуспешно многократни различни опити да решат въпроса – чрез посочване на други адекватни на определените им апартаменти в обекти, които реално се строят, или чрез заплащането на паричната им равностойност и т.н. Поради липсата на възможности за защита, те се оплакват както от нарушение на правото им по чл. 1 от Протокол № 1, така и от нарушение на чл. 13 от Конвенцията, който изисква наличието на ефективни вътрешноправни средства за защита срещу нарушения на гарантираните в Конвенцията права. В становището си по допустимостта правителството твърди, че жалбоподателите не са изчерпали наличните средства за вътрешноправна защита, но и не оспорва оплакването, че процедурите по предаването на дължимите в обезщетение имоти все още не е приключила. Според тяхното становище, построяването и предаването на дължимите имоти не е било възможно поради липса на средства и други обективни трудности - като реституирането на част от терените, определени за строителството им и др. Освен тези съображения правителството изтъква, че не е вярно, че тежестта от експроприацията пада изцяло върху отчуждените собственици, тъй като междувременно на жалбоподателите и семействата им са предоставени адекватни жилища за временно ползване. По отношение на тези имоти жалбоподателите възразяват, че те съществено се различават от дължимите – както по брой и площ, така и по местоположение, инфраструктура и т.н. Така например, докато дължимите на едни от жалбоподателите имоти са два – в близост до Руски паметник в центъра на София, за временно ползване им е предоставен един имот – в "Младост 4". Европейският съд е обявил жалбите за допустими и е приел, че възражението на правителството за недопустимост поради неизчерпване на вътрешноправните средства по същество не може да бъде разграничено от оплакването на жалбоподателите по чл. 13 от Конвенцията – за нарушение на задължението на държавите да осигурят ефективни вътрешноправни средства. През 2004 г. жалбоподателите са заявили и конкретните си претенции за справедливо обезщетение като сбор от неимуществените вреди от твърдените нарушения, определената от вещо лице пазарна стойност на дължимите им имоти и пропуснатите ползи от тях – в периода след ратификацията на Конвенцията. Предполагаемия брой подобни случаи само в София е над 2000. Социалната значимост и необходимостта от решаването на повдигнатите в тези жалби проблеми беше посочена като приоритет и от г-н Софиянски по време на кампанията за местни избори в София. Други способи за отнемане на притежания Глава трета от Закона за собствеността на гражданите и законопроектът за Конфискация на имущество придобито по престъпен начин През 1990 година беше отменена основната част от ЗСГ, който предвиждаше дракуловски мерки за ограничаване на възможностите за придобиване и разпореждане с имущество на частни лица. Не беше отменена Глава трета от този закон, уреждаща специален ред за отнемане в полза на държавата на имущество /доходи и вещи/ придобито от граждани чрез “нетрудови доходи”. Разпоредбите на тази част на закона определят подлежащото на отнемане като явна разлика между стойността на наличното имущество и доказания законен доход на дадено лице. Нетрудовият произход се презумира до доказване на противното от засегнатия от процедурите. Случаите на прилагане на този закон през последните 15 години са изолирани. В годините след 1990 ръстът на организирана престъпност и корупция доведе до натрупване на незаконно придобито имущество, но при липсата на ефективна и навременна намеса, наличието му будеше единствено недоволството на гражданите. През последните две години Министерството на вътрешните работи подготви Закон за конфискацията... Законът цели отнемането на имущество придобито чрез тежки престъпления и според повечето източници, приемането му се очаква и приветства от огромното мнозинство от населението. Законопроектът се предложи на обществото като аналогичен на закони в други страни – членки на ЕС и като част от изискванията му към България. След обсъждане на различни обществени форуми той беше приет на първо четене от парламент и в момента се преработва от негови Комисии. Първоначално внесеният текст предвижда ретроактивно действие, засяга не само имуществото на лицата извършили определени видове престъпления, но и на трети физически и июридически лица придобили имущество от предполагаемите извършители на престъпления, включително на банки кредитори – в случаите когато “са знаели, или е трябвало да предполагат престъпния произход на имуществото” – въпреки че към момента на придобиването не е имало присъда на наказателен съд, или дори образувано наказателно производство. Предлага се процедурата по отнемането да се инициира едновременно с образуването на такова производство и тежестта на доказването на произхода да пада върху засгнатото лице. Мерките за запорирането или възбраняването му могат да бъдат наложени незабавно, а в някои случаи самото отнемане на имущество може да се осъществи преди да е завършило наказателното производство за твърдяното престъпление. Макар да приветствуваме целите на вносителите на законопроекта, съответствието на някои негови части с основни принципи на Конвенцията и Конституцията будят безпокойство. Надяваме се те да бъдат преработени преди второто гласуване на законопроекта в пленарната зала на Народното събрание. Според смисъла на Конвенцията, защитата на правото на притежания предполага уважение към частната собственост и намеса в упражняването й доколкото това е необходимо за охраната на защитим обществен интерес и при осигуряването на баланс между този интерес и частната собственост. Заедно с реституцията и отпадането на голяма част от социалистическите ограничения, в периода на прехода държавата запази статута си на контролираща, а в някои случаи и на привилегирована страна в имуществените отношения с гражданите – дори тогава, когато действува като една от страните в гражданскоправен договор. Впрочем, някои от оплакванията на жалбоподатели за нарушение на гарантираните от чл.1 на Протокол № 1 права във връзка с прилагането на чл. 7 от ЗВСОНИ е именно за употреба на властовите функции на държавата като законодател като инструмент за заобикаляне на задълженията на държавата по този текст. /вж.по-горе жалбата на Чолакови и др. срещу България и на Паникян срещу България/ В този смисъл жалбоподателите Чолакови се оплакват и от нарушение на чл. 14 ЕКПЧ – различно третиране на страните по договор за продажба във връзка с различния им обществен статут. Докато в тези случаи става дума за регламент на реституцията, чрез който държавата сама се освобождава от отговорността си да обезщети засегнатите от процеса трети лица, с други промени на закона, действуващи с обратна сила някои видове имоти бяха изключени от обхвата от реституцията, защото представлявали публична собственост. Един от проблемите на различното третиране се крие в различните възможности на общината в сравнение с гражданина да претендира нищожността на договори за продажба. За разлика от гражданите, общината може в неограничен срок да се позовава на грешки на своята администрация опорочаващи процеса на продажбата. Този проблем е отражение на властовата позиция, в която са поставени органите на общините и държавата когато осъществяват гражданскоправни отношения като договори за продажба на имущество. Нормите регулиращи договорни отношения между граждани предвиждат, че “нищожността на отделни части не влече нищожността на договора, … когато може да се предположи, че сделката би била сключена и без недействителните й части.” /чл. 26 ал. 2 ЗЗД/ и същевременно, че “унищожение може да иска само страната, в чийто интерес законът допуска унищожаемост”. Въпреки тези общи принципи, властите имат безсрочна възможност да атакуват и отменят граждански договори, в които държавата е действувала като неизправна страна, тъй като процесът на сключването на тези договори включва и административни актове /решения за избор на купувач и др./ които могат да бъдат обявени за нищожни и да повлекат нищожността на договора. В описаните случаи, това може да накърни правната сигурност и да засегне отдавна придобити и необезпокоявано упражнявани имуществени права. За разлика от собствеността придобита по договор с частно лице, възможността за придобиване на права върху държавна собственост по давност съществува едва от 1996 г., а за общинската – от 1999 г. Тази промяна уеднакви режима на придобиване на частни имоти и имоти на държавата или общините само за напред. Поради това добросъвестните купувачи придобили собственост преди и след промяната са поставени в различен режим. Независимо от това, че един държавен или общински имот е придобит преди десетки години, неговото придобиването по давност е възможно едва десет години след 1996, респективно 1999 година. Жалбата Кънева срещу България е обявена от органите по Конвенцията за недопустима като явно необоснована. Комисията е намерила, че договорът е обявен за нищожен в рамките на съдебна процедура, в която жалбоподателката е имала възможност да защити тезата си, а съдът е обсъдил доводите й и се е произнесъл с мотивирано решение. Освен това, нарушените в случая законови изисквания при постигането на договора за продажба, които не са несъвместими с чл. 1 от Протокол 1. Тяхната цел е била да се разпределят справедливо държавните жилища, като се предотврати възможността гражданите сами да се поставят изкуствено в жилищна нужда. По оплакването на жалбоподателката, че не тя, а общината е била виновна за допуснатото нарушение, защото при подобни продажби тя действа и като нотариус и е следвало да провери всички условия на сделката, както и че връщането на цената не би я компенсирало за стойността на имота, Комисията е приела, че жалбоподателката разполага с възможност да търси обезщетение за причинените й вреди от съответния орган. Според нашето мнение, съществува обективна възможност, а и на практика предявяването на подобни искове нерядко се използва за възвръщане в патримониума на общината на единични - представляващи интерес имоти или за разправа с неудобни по една или друга причина купувачи. Ако тази законът се прилага за такива цели, вместо за законосъобразно и справедливо разрешаване на голям брой еднообразни случаи – с оглед именно на оценените от Комисията цели на закона, едва ли е налице защитим обществен интерес. Напротив - уврежда се не само личния, но и общественият интерес от правна сигурност. Остарялата нормативна уредба на реда за продажби на жилища включва и постановяването на актове на администрацията като например одобрение на продажбата от кмета на общината, в чиито район се намира недвижимият имот. Не е ясно каква е обществената необходимост от това одобрение в случаите когато имотът е собственост на държавна фирма или е предоставен за жилищните нужди на държавна институция. В тези случаи, освен изискванията, които следва да покрие купувача /наемател - работник или служител/, е предвиден и ред за вземане на решение за продажба на жилището от страна на работодателя. В много случаи – въпреки че са налице всички предпоставки, съответният кмет не предоставя съгласието си за сделката, а според съдебната практика, неговият отказ не подлежи на съдебен контрол. Този проблем е илюстриран в жалбата на Константин Янакиев срещу България, приета за допустима от Европейския съд. Жалбоподателят се оплаква от нарушение на чл. 1 от Протокол № 1 на Конвенцията, тъй като отказът на кмета да одобри постигнатото между него и работодателя му съгласие за продажба на имот-собственост на работодателя, го е лишил от предвидената за кратък период от време възможност да закупи жилище на преференциална цена. Подобни са оплакванията на Масленков срещу България пред Европейския съд по правата на човека, както и на Петко Йорданов пред ВКС. В жалбата на Пейчинов срещу България, № 50596/99 се твърди, че отказът на общинската администрация да открие процедура за приватизация на недвижим имот, който е имал право да придобие като наемател, на основание на чл. 35 от Закона за преобразуване и приватизация на държавни и общински предприятия (отм.), нарушава осигуреното от чл. 1 от Протокол № 1 право на собственост. Съгласно чл. 35 от ЗППДОП (отм.) “[д]ържавни и общински предприятия и обособени техни части се изкупуват без търг или конкурс, според оценката им, от: (…) наематели и арендатори с договори, сключени след 15 октомври 1990 г., но не по-късно от 15 октомври 1993 г., ако независимо от срока, за който е сключен съответният договор, наемното отношение съществува към датата на подаване на предложението за приватизация”. Жалбоподателят поискал да бъде открита процедура за приватизация и след като не получил отговор, обжалвал мълчаливия отказ. Съдът отменил мълчаливия отказ и върнал преписката на Общинския съвет, за да се произнесе. Жалбоподателят отново не получил отговор и обжалвал новия мълчалив отказ. В крайна сметка ВАС обявил жалбата за недопустима. В решението си по допустимостта на жалбата от 11 март 2004 г., Европейският съд е отложил разглеждането на оплакването по чл. 1 от Протокол № 1 и е изпратил жалбата в тази й част на Правителството за становище. В жалбата на Капитал Банк АД срещу България, № 49429/99, жалбоподателят се оплаква от нарушение на чл. 6, чл. 13 от Конвенцията и чл. 1 от Протокол № 1, във връзка с отнемането на лиценза на банката от страна на БНБ, което я е поставило в невъзможност да извършва дейността си и да управлява имуществото си. Жалбоподателят твърди, че квесторите и синдиците, представлявали банката в производството по несъстоятелност, са определени или зависими от БНБ, което всъщност е довело до липсата на състезателен процес. Жалбоподателят счита, че решението на БНБ за отнемане на лиценза е произволно, необосновано и в противоречие със съществуващите факти. Според правителството банковият надзор, осъществяван от БНБ, има за цел поддържане на икономическата стабилност, а досежно банковата несъстоятелност съществува специална уредба. Намеса в собствеността на Капитал Банк АД е била продиктувана от запазването на финансовата стабилност и частната собственост. В решението си по допустимостта на жалбата от 9 септември 2004 г., Европейският съд преценява, че жалбата поставя сериозни въпроси, които следва да бъдат разгледани по съществото на спора, поради което единодушно определя жалбата за допустима. В разгледаните жалби се поставят въпроса за достъпа до съд за обжалване на актовете на различни държавни и общински институции именно във връзка с възможностите за произволни решения, или бездействия, с които се засягат съществуващи права или легитимни очаквания за вземания. По въпроса дали невъзможността да се обжалва по съдебен ред отнемането на банков лиценз противоречи на Конституцията на РБ, в решение № 18 от 14 ноември 1997 г. по конституционно дело № 12 от 1997 се казва, че “анализът на изключените от съдебно обжалване актове по Закона за банките сочи, че законодателят е останал в границите на конституционната целесъобразност при защитата на обществения интерес и интересите на вложителите. В основната си част това са актове на банков надзор, при които компетентността на надзорния орган не може да бъде заместена от съдебно решение.” Каталог: media -> documents documents -> Право на зачитане на личния и семейния живот documents -> Равенството в нормотворческата практика на Международната организация на труда documents -> Media information documents -> Бюлетин съдебна практика по documents -> Chevrolet Orlando внася ваканционната атмосфера на Флорида в класа на семейните автомобили documents -> Бюлетин съдебна практика по Изтегляне 191 Kb. Сподели с приятели:
|