Проект на Национална стратегия за управление и развитие на водния сектор

5.6Предмет на правно регулиране

5.6.1Органи

• 
  собственик на природния ресурс „води” и водните тела и водните обекти;
  
• 
  администратор и ръководител на режима и процесите на използване на водите;
  
• 
  преобладаващ собственик, макар и опосредстван чрез държавните търговски дружества, на основната част от хидротехническата инфраструктурата;
  
• 
  основен инвеститор на хидротехнически системи и съоръжения;
  
• 
  икономически регулатор;
  
• 
  контролен и административно-наказващ орган във всички направления на използване на водите.
  

Дейностите по управлението на водния сектор са разпределени в системите и органите и регионалните структура на седем министерства – Министерство на околната среда и водите; Министерство на регионалното развитие и благоустройството; Министерството на икономиката, енергетиката и туризма; Министерство на земеделието и храните; Министерство на здравеопазването; Министерство на вътрешните работи и Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията. Освен тях правомощия в този сектор имат ДКЕВР, Изпълнителната агенция по околна среда, Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури, Изпълнителна агенция „Проучване и поддържане на река Дунав” (ИАППД), Изпълнителна агенция „Морска администрация” (ИАМА) и Националният институт по метеорология и хидрология към БАН (НИМХ).

Стопанските субекти, търговските дружества, юридическите лица с нестопанска цел и физическите лица могат да бъдат страна в тези отношения като ползватели на водите, като субекти по дейностите за използването на водите и водностопанските системи и съоръжения, но не и субекти на държавното управление на водите.

Структурата на органите може да бъде разглеждана в два варианта – тесен вариант, който включва органите в системата на министерството на околната среда и водите, които имат основните правомощия за управление на водния сектор, и широк вариант, който включва и останалите министерства с техните отраслови функции и съответните им регионални структури. Съгласно Закона за водите основен орган на управление на национално ниво е Министърът на околната среда и водите, а на басейново ниво са 4-та директори на басейнови дирекции, съгласно разделението на територията на страната на четири основни басейнови района.

Анализът на разпоредбите на Закона за водите очертават по-тясната структура на органите на управление в следния състав – Министърът на околната среда и водите, Висшият консултативен съвет по водите към него, Изпълнителната агенция по околна среда, директорите на четирите басейнови дирекции, басейновите съвети към тях, регионалните инспекции по околната среда и водите (РИОСВ) и директорите на националните паркове с функциите им по ЗВ за териториите на тези паркове.

Министерството на околната среда и водите, както и басейновите дирекции, не са част от структурата на оправомощените органи, защото те не са органи, а са структури на помощна администрация, създадена да подпомага органа при изпълнение на неговите функции. Висшият консултативен съвет и басейновите съвети не са реално оправомощени органи от структурата на управление и ЗВ не им е предоставил други компетенции, освен съвещателните им функции, независимо от широкото участие на представители на най-различни държавни и обществени институции в тях.

Изпълнителната агенция по околна среда е орган на национално ниво, а РИОСВ и директорите на националните паркове са органи на регионално равнище, но различно от басейновото ниво. Трите вида институции са тясно специализирани органи в управлението на водите от системата на министерството на околната среда и водите. Законът им възлага отделни и самостоятелни правомощия в тази област наред с тези на министъра и басейновите директори и всичко това ни дава основание да ги причислим към по-тясната структура.

Поради високата степен на функционална и организационна зависимост от Министъра на околната среда и водите и във връзка с разпоредбите на чл.196 от ЗВ, към по-тясната структура може да добавим и Предприятието за управление на дейностите по опазване на околната среда (ПУДООС), въпреки че то не е пряко орган на управление по водите. То е основен източник за финансиране на дейността по управление на водите и тяхното опазване и възстановяване и има изрична уредба в ЗВ и ЗООС. Управителният орган на ПУДООС е този, който взема решения за разпределението на финансови средства във водния сектор, включително и на онези, които се събират чрез държавните такси, санкции и глоби.

В по-широкия вариант на структурата на органите по управление на водите влизат всички органи от по-тясната структура, изброени по-горе, заедно с останалите органи от различните нива на националната система от органи на власт и управление, на които ЗВ е отредил правомощия. Нивата в тази структура са повече и включват преди всичко Народното събрание като върховен орган на законодателната власт и Министерският съвет като висш централен орган на изпълнителната власт със специфичните функции, предвидени в ЗВ. След тях в групата влизат и съответните министри със своята отраслова или общофункционална компетентност, доколкото са им възложени правомощия по управлението на водите, начело с министъра на околната среда и водите.

Националното ниво на широката структура на органите по управление на водите наред с тях включва и още няколко институции в лицето на ДКЕВР като независим орган с регулаторни функции, ИАРА, ИАОС, ИАППД, ИАМА, НИМХ (БАН).

Регионалните нива включват басейновите дирекции и според териториалния обхват на компетентност РИОСВ, директорите на националните паркове, областните управители и бившите РИОКОЗ - сега РЗИ. Към тази група можем да причислим и Асоциациите по ВиК като особено юридическо лице, представляващо държавата и общините на регионално ниво в качеството им на собственици на ВиК инфраструктурата.

На общинско и местно ниво функции и правомощия в областта на водите имат съответно общинските съвети и кметовете на общини като органи на местното самоуправление и най-малките структурни териториални единици.

В зависимост от вида на органа и обхвата на правомощията широката структура съдържа четири условни нива на национално равнище и пет нива на регионално равнище.

Операторите на водни услуги от отраслите ВиК, хидроенергетика, хидромелиорации и рибарство и аквакултури не се включват в структурата на органите, защото те са търговско-правни субекти, дори когато държавата или общините са техни еднолични собственици или собственици на капитала им.

Правомощия на органите. Правомощията и функциите на органите на управление по водите, съгласно разпоредбите на Закона за водите са в следните основни направления: управление на водите на национално и на басейново ниво; използване на водите и водните обекти; издаване на разрешителни за ползване; издаване на подзаконовите нормативни актове по прилагането на закона; ръководство на дейностите по защита от вредното въздействие на водите; разпределение на групите правомощия по различните механизми на управление между различните органи; права и отговорности на директорите на басейнови дирекции; особени правомощия на министъра на здравеопазването и неговите органи; задълженията за водене на различни регистри; разпределение на контролните правомощия; административно-наказателните правомощия; права за завеждане на особени граждански искове. В отделните отрасли съответните държавни органи имат и други групи функции, свързани с процесите на управление на водния сектор, които са предвидени в нормативната уредба по водите, отнасяща се към съответния отрасъл.

Краткият преглед на системата от правомощия чрез предписаните в правната рамка на водния сектор функции и правомощия показва, че постигането на целите и задачите на управлението на водите зависи най-много от ефективното упражняване на правомощията от страна на министрите и от това как те управляват дейността на подчинената им администрация. С изключение на правомощията им, свързани с разрешителния и контролния режим и част от ценовото регулиране, където има предвидени форми на съдебен контрол, то в останалите направления на правомощията на държавните органи тяхното изпълнение и ефективност не се контролира по никакъв друг начин освен от самата държавна администрация. Участието на водните оператори, сдруженията, водните ползватели и другите структури на обществото е епизодично, със само съвещателни функции и предимно като получатели на официална информация, доколкото държавните органи са задължени да дават такава в областта на водите.

Пряката съпоставка на правомощията с целите и задачите на държавната политика на пръв поглед не показва разминавания или празноти. Няма цели и задачи, които да не бъдат покрити или да не са обезпечени от компетентността и отговорността на органите управление на водите, няма и съществуващи правомощия, които да не могат да бъдат отнесени съответно към някоя от целите или задачите. Разликата между двете групи е в обобщените и по-абстрактни формулировки на целите и противоположния конкретно-изброителен метод при посочване на правомощията и излишното детайлизиране на някои от тях.

Основното разминаване следва да се търси в ефективната организация и координация на органите и техните правомощия, на първо място в съотношението на изключителното значение на природния ресурс и най-високата степен на обществени интереси по отношение на използването и опазването му и еднопластовата структура на разпределение на функциите и отговорността по управлението на сектора, изключително в зоната на изпълнителната власт и засилената концентрация в посока Министърът на околната среда и водите и неговата администрация. Този въпрос се подсилва и от факта, че в комплекса от правомощия са включени на едно място всички видове правомощия – разрешителни, дефинитивни, разпоредителни, информационни, контролни, санкциониращи и др. От началната до крайната фаза на управление и на двете нива участват с ефективни и съществени правомощия органи от една и съща структура.

На второ място, разминаването между целите, задачите, механизмите и крайните резултати е в широкото отраслово разпределение на функции и отговорности между отделните министерства, най-вече в областта на управлението на различните системи на хидротехническата инфраструктура и търговските дружества – водни оператори. Различното управление на отделни системи хидросъоръжения и стопански структури, включително със самостоятелна ценова политика не може да гарантира интегрирано управление на водния сектор.

На трето място, разминаване се констатира между високите цели, поставени при транспонирането на Рамковата директива за водите 2000/60 на ЕС и останалите водни директиви, и липсата на хармонизация, координация и обвръзка между правните механизми на управление на водния сектор съгласно националното законодателство. Това разминаване проличава най-вече в липсата и слабото прилагане на икономическите механизми и лостове, които следва да осигурят финансирането и самоиздръжката на водния сектор на база системата „ползи/разходи”. Доказателство за това е многогодишният недостиг на огромни средства за необходими инвестиции във водната инфраструктура. Същото важи за липсата на финансово, организационно и управленско обезпечаване на изпълнението и прилагането на Плановете за управление на речните басейни и програмите от мерки към тях.

На законово ниво европейските цели, принципи и задачи не са свързани пряко и адаптирано с националните правни механизми или силното административно начало не е достатъчно да осигури тази връзка.

Разпределението на отговорностите между отделните основни министерства с отраслови функции е довело до обособяването на самостоятелни подсистеми от нормативни актове към всеки отраслов закон, а законодателят не е предвидил нужните обединителни механизми, които достатъчно ефективно да осигурят единодействие във водния сектор.

Решаващи в това направление могат да бъдат законодателните решения по собствеността на системите и съоръженията, разпределението на отговорностите между държавата и общини, организацията и управлението на стопанските структури, прилагането на подходящи икономически регулатори и механизми за комплексно развитие на сектора и изграждане на ефективни системи за мониторинг и контрол по изпълнението на вече установените изисквания към опазването и използването на водите и водните обекти.