Опазване на водите. Качество на водите

5.6.4Собственост. Техническа инфраструктура. ЗУТ

Правният фундамент тук е заложен в Закона за водите, който се явява основен и кодифициращ нормативен акт във връзка със собствеността върху води и водни обекти, и съпътстващата инфраструктура. Уредени са собствеността и управлението на водите на територията на Република България като общонационален неделим природен ресурс и собствеността на водностопанските системи и съоръжения. Правната регламентация на отношенията, свързани със собствеността, се основава на обществената значимост на водата като природен ресурс, многоцелево използване на водите и водните обекти с оглед задоволяване на стопански интереси без вреда за обществените интереси и права, закрила на правото на собственост върху водите, водните обекти и водностопанските системи и съоръжения, доколкото с упражняването й не се уврежда целостта и единството на хидроложкия цикъл и на природната водна система. Правото на собственост върху водния ресурс се осъществява така, че да не се нарушава технологичното единство на водностопанската система. Със Закона за водите е направено важно разграничение върху видовете собственост:

• 
  изключителна държавна – съгласно чл.18, ал.1 от Конституцията на Република България, изключителна държавна собственост са крайбрежната плажна ивица и водите с национално значение. Формата на този вид собственост не може да бъде променяна. Уредбата е допълнена с чл.14 от ЗВ, според която изключителна държавна собственост са вътрешните морски води, териториалното море и минералните води по списък съгласно Приложение № 2 от ЗВ;
  
• 
  публична държавна – указани са естествените води и водни обекти, характеризиращи се като природен ресурс (естествени езера, лагуни, лимани, блата, подземни води, естествени водопади и др.), както и водностопанската инфраструктура, вкл. комплексните и значимите язовири по Приложение № 1, водохранилищата им до най-високо водно ниво, прилежащите им съоръжения и събирателните им деривации; съоръженията и устройствата измерване на количеството и качеството на водите, които са публична държавна собственост; защитни диги, корекции на реки и отводнителните системи, изградени с държавно финансиране; водовземните съоръжения за онези минерални води, които са изключителна държавна собственост; водоснабдителните системи, пречиствателните станции, отвеждащи канализационни колектори или съоръжения и др., когато са на територията на повече от една община, като изключения от това правило са обектите, финансирани по програми на Европейския съюз и средствата са предоставени на съответните общини; като императивна правна норма е изведена забраната държавната собственост върху води по ЗВ да се обявява за частна държавна собственост;
  
• 
  частна държавна – сградни водопроводни инсталации и вътрешни водопроводни мрежи и съоръжения, разположени в имотите - собственост на държавата, до измервателните уреди на водопроводните отклонения за присъединяване към уличната водопроводна мрежа и канализационните мрежи и съоръжения, отвеждащи отпадъчните води от тези имоти до ревизионните шахти за присъединяване към уличните канализационни мрежи;
  
• 
  публична общинска – водите и водните обекти, вкл. и естествени такива, разположени върху земи – общинска собственост, които не са природен ресурс-публична държавна собственост; водите, вкл. и отпадъчните, които изтичат и се вливат във води, публична общинска собственост; водоснабдителните системи или части от тях, чрез които се доставя вода за потребителите на територията на общината, уличните канализационни мрежи и дъждоприемните шахти в урбанизираните територии и отвеждащите канализационни колектори с прилежащите им съоръжения и пречиствателните станции и съоръженията за отпадъчни води, които обслужват потребителите на територията на общината; минералните води извън тези по Приложение № 2 от закона; общински водностопанските системи и съоръжения, които не са включени в имуществото на търговски дружества; обектите, изградени с финансиране по програми на Европейския съюз в рамките на съответната община бенефициент по такива програми;
  
• 
  частна общинска – придобитите от общината имоти, води, водни обекти и водностопански системи и съоръжения извън онези, които са публична общинска собственост;
  
• 
  частна – приложен е принципът, при който собственикът на земята е собственик и на водите и водните обекти в имота, освен ако те не са собственост на държавата или на общината; простира се върху извиращите в границите на недвижимия частен имот води, с изключение на минералните води, ако не са каптирани, езерата, валежните води, кладенците и др.; владението, ползването и разпореждането с водите, водните обекти и водностопанските системи и съоръжения – частна собственост, се извършват според общите разпоредби за собствеността, доколкото няма специални разпоредби за това.
  

Използването на водите и водните обекти включва дейности по: 1) водовземане от водния обект – дейност по отнемане на води от водните обекти и/или отклоняването им от тях, както и използването на енергията на водата, и 2) ползване на водния обект – осъществява се след получаване на разрешително за извършване на дейностите по изграждане на нови, реконструкция на съществуващи системи и съоръжения, аквакултури, заустване на отпадъчни води, изземване на наносни отложения, реинжектиране или инжектиране на води в подземни водни обекти, изкуствено подхранване на подземни води и др.

Използването на водите и водните обекти е общо и индивидуално – според това дали титулярите на правото са неограничен брой лица или индивидуално определени лица; общото водовземане и ползване на водните обекти е правото на гражданите да ползват водите и/или водните обекти - публична държавна или общинска собственост, за лични нужди, отдих и водни спортове, водопой на животни и къпане; индивидуално използване на водите и водните обекти е налице, когато съответното право се осъществява от определен титуляр; предвидено е право на безвъзмездно водовземане до 10 куб.м на денонощие за собствени потребности от намиращите се в него повърхностни и подземни води, с изключение на минерални води; с разрешение или с предварително писмено уведомяване на компетентния орган и без разрешение – според това дали законът предвижда издаване на индивидуален административен акт като предпоставка за пораждане на правото на използване, или правото на използване се поражда по силата на друг юридически факт; не се изисква разрешително за ползване на воден обект при заустване на битови отпадъчни води за обекти извън границите на населените места и селищните образувания при максимално денонощно водно количество до 10 куб. м на денонощие и до 50 еквивалентни жители и осигурено най-малко първично пречистване на отпадъчните води, както и за обекти, формиращи битово отпадъчни води в границите на населените места и селищните образувания без изградена канализационна система;

Предвидена е концесия (особено право на ползване на водни ресурси) за:

1) концесия за добив на минерални води - изключителна държавна собственост и публична общинска собственост; концесия се предоставя чрез провеждане на открита процедура по реда на Закона за концесиите, и

2) концесия за строителство или концесия за услуга за водностопански системи – при условията и по реда на Закона за концесиите.

В Глава седма „Поземлени сервитути, свързани с водните обекти” са уредени поземлените сервитути, свързани с водните обекти, т.е. тежестта, наложена върху един недвижим имот, наречен служещ имот, в полза на друг недвижим имот, наречен господстващ имот, който принадлежи на друг собственик; произтича от закона или от правна сделка и може да се придобива по давност чрез 10-годишно упражняване; всеки собственик е задължен да предостави право на водопрекарване през своя имот на всички, които имат постоянна или временна нужда от това, което се учредява с доброволно споразумение на собствениците на господстващия и служещия имот или чрез акт на директора на съответната басейнова дирекция.

Терминологията на видовете водни съоръжения като обекти на водната инфраструктура като цяло липсва или в някои подзаконови нормативни актове се съдържат отделни обяснения. Водовземните съоръжения са уредени в Правилника за безопасност при работа в неелектрически уредби на електрически и топлофикационни централи и по топлопреносни мрежи и хидротехнически съоръжения, а за хидротехнически съоръжения – в Наредба № 9 от 9.06.2004 г. за техническата експлоатация на електрически централи и мрежи.

Правната уредба е „разкъсана” в различни по правна сила и ранг нормативни актове. Липсва стройна система от норми, която да урежда материята, постигането на каквато е трудно възможно, като се има предвид разнородният характер на строителния процес и етапите, през които минава, както и предназначението на самото инфраструктурно съоръжение. Основен нормативен акт е Законът за устройството на територията, който урежда отношения, свързани с устройството на територията, инвестиционното проектиране и строителството в Република България, и определя ограниченията върху собствеността за целите на устройственото планиране. Разделение е дадено на различните видове територии, които според своето предназначение, определено с устройствените схеми и планове, биват: урбанизирани територии (населени места и селищни образувания), земеделски територии, горски територии, защитени територии и нарушени територии за възстановяване. Посочени са елементите на техническата инфраструктура:

• 
  транспортната техническа инфраструктура и съоръженията към нея (мостове, тунели, надлези, подлези, прелези и др.);
  
• 
  преносните (довеждащите и отвеждащите) проводи (мрежи) и съоръженията към тях в неурегулирана територия;
  
• 
  преносните (довеждащите и отвеждащите) проводи (мрежи) и съоръженията към тях в урегулирана територия;
  
• 
  разпределителните проводи и разпределителните устройства и съоръженията към тях (трансформаторни постове, електрически подстанции, пречиствателни станции за питейни и отпадъчни води, понижителни и разпределителни станции и др.).
  

Подзаконовата нормативна уредба в областта на техническите изисквания към инфраструктурата следва да се разглежда като обща и специална.

• 
  Наредба № 2 от 31.07.2003 г. за въвеждане в експлоатация на строежите в Република България и минимални гаранционни срокове за изпълнени строителни и монтажни работи, съоръжения и строителни обекти – относно минималните гаранционни срокове на строежите от първа до пета категория за изпълнени строителни и монтажни работи;
  
• 
  Наредба № 3 от 31.07.2003 г. за съставяне на актове и протоколи по време на строителството – относно съставянето на актове и протоколи за подготовка, откриване на строителна площадка и определяне на строителна линия и ниво;
  
• 
  Наредба № 3 от 21.07.2004 г. за основните положения за проектиране на конструкциите на строежите и за въздействията върху тях;
  
• 
  Наредба № 12 от 3.07.2001 г. за проектиране на геозащитни строежи, сгради и съоръжения в свлачищни райони;
  
• 
  Наредба за съществените изисквания към строежите и оценяване съответствието на строителните продукти – относно задължението строежът да бъде проектиран и изпълнен по начин, че да не представлява заплаха за опазването на околната среда при замърсяване или отравяне на водата или почвата и неправилно отвеждане на отпадъчни води, дим, твърди или течни отпадъци;
  
• 
  Правилата относно реда за определяне на съществените изисквания към продуктите, които са пуснати и/или предстои да бъдат пуснати – определят със Закона за техническите изисквания към продуктите, в който се посочени съоръженията с повишена опасност, сред които са тръбопроводите за пара и гореща вода.
  

- Наредба № 2 от 22.03.2005 г. за проектиране, изграждане и експлоатация на водоснабдителни системи - определят се техническите изисквания при проектиране, изграждане и експлоатация на водоснабдителни системи. Като елементи на водоснабдителните системи са посочени водовземни съоръжения, черпателни съоръжения, помпени станции, пречиствателни станции за обработка на суровата природна вода, регулиращи водонапорни съоръжения, външни водопроводи, водопроводни мрежи във водоснабдяваните територии (главни водопроводни клонове, второстепенни водопроводни клонове, сградни водопроводни отклонения) и общи средства за измерване, необходими за водовземането, пречистването, съхранението, преноса, разпределението и измерването на водата до границата със сградната водопроводна инсталация или вътрешната (площадковата) водоснабдителна мрежа на потребителите. Водоснабдителните системи се проектират и изграждат в съответствие с действащите подробни устройствени планове, съществените изисквания към строежите, одобрените инвестиционни проекти и другите строителни книжа, издадени при условията и по реда на ЗУТ, и правилата и нормативите на тази наредба;

- Наредба № 4 от 17.06.2005 г. за проектиране, изграждане и експлоатация на сградни водопроводни и канализационни инсталации – определят се техническите изисквания при проектиране, изграждане и експлоатация на нови, както и при реконструкция на съществуващи сградни ВиК инсталации в жилищни, обществено-обслужващи, производствени, селскостопански, курортни и вилни сгради и в сгради със смесено предназначение;

- Наредба № 7 от 22.12.2003 г. за правила и нормативи за устройство на отделните видове територии и устройствени зони – в отделна глава „Устройство на водоснабдителни и канализационни мрежи и съоръжения” са изброени техническите изисквания относно устройството на ВиК инфраструктурата; определени са необходимите площи при строителство на обекти за водоснабдяване: 1) при помпени станции максималната широчина на ивицата земя, окръжаваща станцията и нейните съоръжения, е до 3 м; 2) за сграда за охрана при помпена станция, за земни резервоари и кулорезервоари, когато са самостоятелни обекти, необходимата площ е до 200 кв. м; 3) при земни резервоари максималната широчина на ивицата земя, окръжаваща резервоара, е до 3 м от стъпките на насипа от всички страни; 4) при кулорезервоари максималната широчина на окръжаващата резервоара ивица земя е до 1 м от чашата на съоръжението на резервоара; определени са необходимите площи за изграждане на канализационни обекти: 1) за пречиствателна станция за отпадъчни води необходимата площ се определя с проект, като в площадката се предвижда и ивица с широчина 15 м за залесителен пояс около станцията, мерено от външните страни или от петите на насипите; 2) при помпена станция с черпещ резервоар максималната широчина на ивицата земя, окръжаваща станцията, сградите и съоръженията, е до 3 м; 3) при септична яма и попивен кладенец максималната широчина на ивицата земя, окръжаваща съоръжението, е до 2 м, мерено от контурите му;

- Наредба № 8 от 28.07.1999 г. за правила и норми за разполагане на технически проводи и съоръжения в населени места – водопроводните мрежи и съоръжения, канализационните мрежи и съоръжения, топлопроводните мрежи и съоръжения се определят като подземни технически проводи и съоръжения, които се разполагат под уличното платно; определено е местоположение на подземните технически проводи (водопроводите, топлопроводите и газопроводите се разполагат от едната или другата страна на осовата линия на улицата, а проводите за отпадъчни води се разполагат по оста на улицата);

- Наредба № 2 от 6.10.2008 г. за проектиране, изпълнение, контрол и приемане на хидроизолации и хидроизолационни системи на сгради и съоръжения, която няма пряка връзка с проблематиката на водния сектор; определят се изискванията за хидроизолационни системи на сгради и строителни съоръжения; строителните продукти се предвиждат с инвестиционния проект в съответствие с техническите спецификации, определени със Закона за техническите изисквания към продуктите и с Наредбата за съществените изисквания към строежите и оценяване съответствието на строителните продукти. Трябва да се отбележат и актовете с ненормативен характер като Правила за приемане на хидромелиоративни системи и съоръжения от 1987 г. и Правила за извършване и приемане на строителни и монтажни работи - Раздел "Мостове и водостоци" от 1969 г.

5.6.5Отрасли във водния сектор и статут на водните оператори

5.6.5.1Отрасли във водния сектор

Рибарството е отрасъл, който придоби ново значение след присъединяването на държавата ни към Европейския съюз. Отрасълът е от особена важност за Общността и по тази причина е добре кодифициран. Макар и да е част от Общата селскостопанска политика, рибарството придобива самостоятелно значение и неговата правна уредба оформя автономна политика, наречена Обща политика по рибарството (ОПР).

Ползването на водите и на водните тела за спортни цели, за отдих и лечение е широко разпространено, но трудно може да се говори за обособен подобен отрасъл във водния сектор. Отраслите са дали съществено отражение на разпределението на отговорността за провеждане на държавната политика и съответната група други административни компетенции между отделните министри и техните подпомагащи структури, включително и правомощията им по управлението на отрасловите водни оператори. Практическото и нормативно обособяване на тези отрасли дава съответно отражение и върху статута, организацията и сферите на дейност на водните оператори.

5.6.5.2Водни оператори

В действащата правна рамка няма обща легална дефиниция за понятието „водни оператори”. Законът за водите не съдържа стройна и комплексна уредба на статута и дейността на водните оператори, в него няма даже принципна разпоредба, която да дава някаква основа за развитие на подзаконова уредба. В различните отрасли на водния сектор работят няколко обособени групи оператори, като правната рамка урежда частично или по-подробно техния статут чрез отрасловите направления на нормативната уредба на водния сектор. Условно заварените към момента водни оператори могат да се разделят на три групи.

В първата попадат търговските дружества от отрасъла „ВиК”, където собственици на капитала са държавата и общините, отраслите хидроенергетика и хидромелиорации, където държавата е собственик на 100%, и в чийто капитал и до момента се намират над 90% от системите и съоръженията на хидротехническата инфраструктура. Тези водни оператори можем да наречем същински водни оператори. Капиталът на тези дружества е формиран на основата на балансовите активи, които те са притежавали и експлоатирали преди трансформирането им от държавни предприятия и фирми в търговски дружества съгласно ТЗ от 1991 г. и Закона за образуване на еднолични търговски дружества с държавно имущество от 1991 г., т.е. доста време преди приемането на Закона за водите от 2000 г. В момента общия регламент за тази група оператори са разпоредбите на Търговския закон, Закона за местното самоуправление и местната администрация, Закона за общинската собственост и Правилник за реда за упражняване правата на държавата в търговските дружества с държавно участие в капитала. Определящо за статута на тази група оператори е, че държавното, респ. общинското им управление е водещо за тяхната дейност и те не разполагат с големи възможности за самостоятелни решения и самостоятелна политика. В известна степен те не са свободни икономически структури, независимо от статута им на търговски дружества и самостоятелни юридически лица. Управлението им е зависимо политическо и преимуществено административно по своя характер, което се отразява съществено на тяхната дейност. Съществен момент в тяхната характеристика е фактът, че основните хидротехнически съоръжения, включително и всички големи язовири в страната, са в групата на онези активи от капитала на тези отраслови водни оператори, които съгласно § 4 от ПЗР на Закона за водите от 2000 г. трябва да бъдат извадени от патримониума на дружествата чрез съответно намаляване на капитала им и прехвърлянето им в групата на обектите на държавната и общинската публична собственост, но това не се случва вече 10 години. Подобни, още по-изрични и подробни текстове в тази насока относно търговските дружества – ВиК оператори бяха предвидени в измененията на ЗВ от 2009 г., но до момента те също не са приложени и законът не се изпълнява в предписаните от него срокове. Към днешна дата реформата в статута на отрасловите водни оператори е в пряка зависимост от прилагането на разпоредбите относно собствеността на водностопанските системи и съоръжения, което е в пряка връзка с необходимата трансформация на капитала им. Това пък ще рефлектира пряко в механизмите за финансиране на хидротехническата инфраструктура.

Във втората група влизат сдруженията за напояване по ЗСН и сдруженията по чл. 11 от ЗРА, които са втори вид заварени оператори. Те имат различен и по-подробно уреден статут спрямо горната група, задоволяват предимно нуждите на своите членове, съставени са от частни физически и юридически лица, експлоатират ограничени по размер и процентно съотношение обекти на хидротехническата инфраструктура в областите на напояването и рибарството и аквакултурите. Тези особени оператори имат необходимата самостоятелност, но имат минимални възможности за влияние в развитието и управлението на водния сектор.

В третата група можем да поставим всички случаи, в които, без да имат самостоятелно уреден статут, различни стопански субекти, юридически или физически лица, независимо от техния предмет на дейност, на едно или друго основание или без такова, оперират изцяло или частично водностопански съоръжения или части или обекти на хидротехническата инфраструктура, поради което фактически се явяват оператори на хидросъоръжения или лица предоставящи водни услуги. Обикновено това са лица, които вследствие на приватизационни или други сделки са придобили права на собственост или ползване на хидросъоръжения или са изградили такива със собствени средства. Тази обобщена и разнородна група лица също участва по свой начин, макар и не изрично регламентиран, в развитието и управлението на водния сектор. Такива примери са най-многобройни в отрасъла „ВиК”, както и в хидроенергетиката – например собственици и оператори на мини-ВЕЦ. Това е групата на „проблемните” казуси в практиката на водния сектор.

В отделните направления статутът на водните оператори е следният:

В статута на ВиК оператора съществено място заема неговият задължителен партньор – Асоциацията по ВиК, която също е рамкирана от обособената територия. Тъй като на една обособена територия обикновено се намират както ВиК активи публична държавна собственост, така и такива, които са публична общинска собственост, то законодателят е намерил субект, който да може да оперира и с двата вида собственост и да възлага стопанисването и управлението й от името на номиналните собственици – държавата и общините. Това довежда до създаване на едно ново за българското право юридическо лице – Асоциацията по ВиК. Законът подробно урежда начина на създаване на Асоциациите, техния състав, компетентността им и начина на вземане на решения. Асоциациите не са воден оператор, а те трябва да възлагат с особен договор на ВиК операторите да продължат да управляват, поддържат и експлоатират ВиК системите на съответните обособени територии. Ако във времето към определена територия се появи интерес от страна на частен инвеститор, Асоциацията по ВиК може да вземе решение и да предостави концесия на дейността на друг оператор; същият ефект се постига и ако започне приватизация на заварените ВиК дружества или ако те бъдат обявени в несъстоятелност. Законът не изисква лицензиране на ВиК операторите.

Законът дава ясно изразена тенденция за засилване на плановото начало по отношение на ВиК дейностите. ЗВ изисква създаване на 25-годишни регионални генерални планове за ВиК и на генерални планове за агломерации над 10 000 е.ж., като на тяхна база операторите следва да подготвят своите 5 годишни бизнес-планове, с цел да се избегне хаотичността в развитието на системата.

В момента статутът на ВиК операторите е доста сложен и комплициран между разпоредбите на двата закона – ЗВ и ЗРВиКУ - и голяма част от новите разпоредби все още не се прилагат. И двата закона съдържат разпоредби за третата група оператори, тези без определен статут, като предвиждат третите лица, извън състава на заварените ВиК оператори, които също предоставят ВиК услуги на други лица, да се подчиняват на разпоредбите за регулиране на цените и качеството на ВиК услугите съгласно ЗРВиКУ.

Статутът на НЕК-ЕАД няма характер на самостоятелен статут на хидроенергиен оператор.

В Глава девета „Електроенергетика”, чл.чл. 86-87 от ЗЕ са уредени статутът и правомощията на „Национална електрическа компания” ЕАД, в качеството й на електроенергиен системен оператор и преносно предприятие собственик на преносната мрежа, получило лицензия за пренос на електрическа енергия. Електроенергийният системен оператор осигурява: единното управление на електроенергийната система и надеждното функциониране на преносната мрежа; транзита на електрическа енергия по преносната мрежа и поддържането на обектите и съоръженията на преносната мрежа в съответствие с техническите изисквания и с изискванията за безопасност при работа.

Към момента на изготвяне на анализа, наред с горното, НЕК ЕАД се явява и заварен собственик и оператор на всички основни хидротехнически съоръжения в хидроенергийния отрасъл и енергетиката въобще. В общият енергиен статут на НЕК ЕАД по никакъв начин не е отразена неговата хидроенергийна специфика, освен с вътрешните правила и разпоредби, които не са нормативни актове и не са част от правния режим на водните оператори.

Статутът на „Напоителни системи” ЕАД като акционерно дружество се явява в противоречие с голяма част от функциите му и основната дейност, която изпълнява в насоката на поддръжката на дигите, корекциите на реките и другите защитни хидротехнически съоръжения (подобно е и положението на другите две дружества, които са с ограничена отговорност). Моделът на използване на стандартните търговски дружества за подобни дейности, които са за сметка на държавния бюджет, е грешен и не е в състояние да решава основни въпроси, свързани с финансирането и поддръжката на хидромелиоративната инфраструктура – публична и частна държавна собственост.

В сферата на промишленото водоползване не може да се говори за обособени водни оператори, нито за ясно обособяване на подобен отрасъл на водния сектор, макар че тази част от сектора заема най-високия процент от използваните водни ресурси. За момента тези ресурси, покриващи най-разнообразни видове промишлени и стопански нужди, се осигуряват и от трите основни отраслови водни оператори – ВиК операторите, структурите на НЕК ЕАД, които стопанисват голяма част от комплексните и значими язовири по Приложение № 1 към ЗВ, и структурите на „Напоителни системи” ЕАД.

С известна степен на условност в тази група могат да бъдат поставени онези дружества или стопански субекти, които притежават или експлоатират системи и съоръжения, които имат пряка или косвено съществена връзка с хидроложката система, водите и водните тела като хвостохранилища, шламохранилища, промишлени сондажи и други подобни технически съоръжения, които могат да окажат въздействие върху повърхностните и подземните води. Така или иначе, в момента правната рамка на водния сектор не предвижда особен статут за подобни «промишлени» оператори.