Външни политики на Съюза (бюджетна функция 4)

2.2. Външни политики на Съюза (бюджетна функция 4)

Нестабилността в световен план през 2013 г., измерена чрез редица конфликти (включително спорове, кризи със и без проява на насилие, ограничени военни конфликти и войни), се увеличи в сравнение с 2012 г. от 405 на 414 конфликта в световен план³⁶, включително 20 войни и 25 ограничени военни конфликта. Редица фактори допринесоха за това увеличение, например сложността на конфликтните ситуации, широкообхватно незачитане на международното хуманитарно и бежанско право, непрекъснат демографски натиск и урбанизация, изменение на климата, конкуренция за ресурси, високи и нестабилни цени на храните и енергията, заплахи за сигурността и слабо управление.

Постиженията за 2013 г. на разходните програми, които подкрепят отделните измерения на външните политики на Съюза, трябва да се разглеждат в рамките на този контекст.

Някои финансови програми (Механизмът за хуманитарна помощ и гражданска защита³⁷) осигуряват незабавна помощ и подкрепа непосредствено след възникването на бедствия и в кризисни ситуации.

Други са с дългосрочна насоченост и подпомагат политиката за развитие, приета от Комисията, както и външната политика и политиката на сигурност на Съюза.

В „Програмата за промяна“ от 2011 г. относно политиката на ЕС за развитие Съюзът обяви повишена степен на насоченост на инструментите за финансиране (8,3 млрд. EUR, договорени през 2013 г.) към основната цел на политиката на ЕС за развитие: изкореняване на бедността в контекста на устойчиво развитие, включително постигането на целите на хилядолетието за развитие (ЦХР). Освен това през 2011 г. ЕС прие обновен подход за осигуряване на бюджетна подкрепа на държавите партньори с цел да се повиши ефективността на този модел на помощ.

През 2013 г. подпомагането за политиката на ЕС за развитие бе канализирано най-вече чрез Европейския фонд за развитие за държави в Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн (45 % от плащанията) и Инструмента за сътрудничество за развитие (ИСР; 27 % от плащанията). Подпомагането за европейската политика за съседство бе осигурено чрез Европейския инструмент за съседство (ENPI; 23 % от плащанията).

Основните инструменти в областта на общата външна политика и политика на сигурност са операциите по общата външна политика и политика на сигурност и Инструмента за стабилност.

Друг инструмент за външна помощ (Инструментът за предприсъединителна помощ) подпомага процеса на присъединяване на страните кандидатки и потенциални кандидатки. Подпомагането за политиката на разширяване на ЕС чрез Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП) през 2013 г. достигна около 1,95 млрд. EUR. Понастоящем програмата за разширяване обхваща Западните Балкани и Турция, тъй като Исландия взе решение временно да преустанови преговорите за присъединяване към ЕС. Хърватия се присъедини към ЕС през 2013 г.

Изпълнение на програмите

Инструментите за финансиране на хуманитарна помощ и гражданска защита като цяло се прилагат съгласно плана, макар че плащанията не отговориха напълно на установените нужди. Бяха предприети ad-hoc мерки, които позволиха да се запази последователност на операциите по места.

През 2013 г. нуждите от хуманитарна помощ придобиха нови пропорции и хуманитарната помощ от ЕС надхвърли сумата от 1,3 млрд. EUR, като достигна до 124 млн. получатели; по този начин бе надхвърлен с 15 % целевия брой от 107 млн. души. 16 % от бюджета за хуманитарна помощ (6 % над целта от 10 %) се използва за „забравени“ кризи, които се изплъзват от вниманието на международната донорска общност. Например доскоро помощта за Централноафриканската република попадаше в тази категория.

През 2013 г. бяха приключени редица оценки, включително оценка на осигуряването на подслон за жертвите на бедствия, в която бе заключено, че хуманитарните интервенции на ЕС отговарят по съгласуван начин на нуждите от осигуряване на подслон и осигуряват ефективна пряка оперативна помощ. В резултат на оценяването бяха препоръчани подобрения на партньорския подход, който включва сътрудничество с неправителствени организации (НПО), осъществяващи хуманитарни действия, при което отговорностите за приоритизиране, вземане на решения и координация се поделят по по-прозрачен начин между всички заинтересовани страни. Освен това следва да се изгради по-здрава връзка с по-дългосрочни решения или стратегии за прекратяване.

Финансовите програми, с които се подпомага политиката на ЕС за развитие, бяха реализирани по план, с изключение на ENI, по която за региона на южното съседство бе отчетено изоставане по редица конкретни цели, свързани с целевия напредък към добро управление, повишаване на сътрудничеството с ЕС и насърчаване на демокрацията, правата на човека и върховенството на закона³⁸. Това се дължеше най-вече на кризата в този регион.

Макар че не е лесно напредъкът по целите на хилядолетието за развитие да се припише пряко на инструментите на ЕС, приносът на финансирането от ЕС за развитие, насочено към основни цели на хилядолетието в периода 2007—2012 г. (най-скорошно актуализиране), може да се илюстрира по следния начин:

Все още не сме в състояние да оценим напълно въздействието от промените на политиката от 2011 г., обявени в Програмата за промяна. Но през 2013 г. станаха достъпни някои резултати от оценки, които потвърждават няколко аспекта от новата насоченост³⁹. Оценките на финансирането за развитие на частния сектор и помощ във връзка с търговията показват, че макар помощта да е подпомогнала много трети държави да отбележат напредък и да задълбочат своята интеграция с останалата част от света, това се дължи на редица външни фактори, свързани с политическите предпочитания и приоритетите на управление в съответните държави. Най-голям напредък бе отчетен в онези държави (южните съседни държави на ЕС и в Азия), в които частният и публичният сектор са силно ориентирани към търговията. В много от най-слабо развитите държави и в ситуации на нестабилност свързаните с търговията помощи успяват да създадат търговски обем, но успехът при разнообразяването на търговията бе по-ограничен. При все това бяха постигнати добри резултати в областта на институционалните и регулаторните реформи за подобрена бизнес среда, най-вече в държавите от региона на южното съседство, където връзката със споразумението за търговия осигури стимул за реформи. В резултат на заключенията от оценките ЕС ще адаптира своя подход към контекста и по-специално към равнището на развитие на съответната държава. Систематичният анализ на пазара следва да спомогне да се подобри ефективността на интервенциите от ЕС, докато подобреното включване на въпросите относно намаляването на бедността и създаването на заетост в свързаната с търговията помощ и помощта за развитие на частния сектор може да увеличи въздействието от осигуряваната от ЕС помощ.

Новата политика на бюджетна подкрепа изглежда започва да дава резултати, по-специално във връзка с използването на договори за държавно изграждане в нестабилни държави, които се прилагат от една година насам. Проведените през 2013 г. оценки в Танзания и Южна Африка потвърждават стойността на бюджетната подкрепа. По-специално оценката за Танзания показва, че този инструмент изглежда е много ефективен в случаите, когато е необходимо да се увеличат ресурсите за задоволяване на основни нужди. Бе установено, че допълнителните средства, предоставени чрез бюджета, оказват положителен ефект върху икономическия растеж, сектора на образованието и бедността, която не е свързана с получаването на доходи. Оценителите заключиха, че нито финансирането на проекти, нито общото обединено финансиране биха могли да постигнат същите резултати със същата степен на ефективност, ефикасност и устойчивост. Освен това в случаи като тези, при които крайният продукт представлява гарантиране на адекватна поддръжка на пътища или увеличени заплати на учителите, бюджетната подкрепа вероятно е единственият възможен инструмент за помощ. При все това и двете оценки за Южна Африка и Танзания показват, че политическият диалог и мерките за изграждане на капацитет биха могли да бъдат по-ефективни и че в редица важни области продължават да са налице слабости при изготвянето на политиките и осъществяването на реформите. В случая с Танзания понастоящем се предприемат мерки за преодоляването на тези проблеми чрез план за действие, който бе изготвен съвместно от донорите на бюджетна подкрепа и правителството на Танзания. В плана се определят отговорностите за всяка дейност и съответните срокове за изпълнение. В допълнение към това в извършения от Сметната палата одит в Египет (SR 4/2013) бе констатирано, че предоставената на Египет бюджетна подкрепа в периода 2007—2013 г. не е успяла да насърчи подобрения в управлението на публичните финанси, тъй като продължава да липсва прозрачност в бюджета, звеното за одити продължава да е неефективно, а корупцията — широко разпространена. Комисията е поела ангажимент да предприеме мерки по установените проблеми при преговорите относно новия план за действие с Египет и вече прилага по-строги критерии за допустимост по отношение на операции за бюджетна подкрепа в Египет.

Инструментите за финансиране от ЕС, с които се подпомага външната политика и политиката на сигурност на ЕС, бяха използвани максимално през цялата 2013 г. с оглед на влошаващата се ситуация по отношение на сигурността в различни части на света. По отношение на географско покритие регионът на Африка на юг от пустинята Сахара, Близкият изток и Северна Африка бяха основните области на интервенции, свързани с множество аспекти на нестабилност и кризи в тези региони.

Макар че в световен план броят и интензитетът на конфликтите се увеличиха, показателите за въздействие показват цялостно намаляване на интензитета на конфликтите в случаите на интервенция чрез основните операции по линия на общата външна политика и политика на сигурност. Например в Косово, където бе проведена най-мащабната операция по отношение на бюджета, интензитетът на конфликта по скала от 1 до 5 се понижи от четвърто („криза с насилие“) до първо ниво („спор“) в резултат на диалога, по който ЕС действаше като посредник, и споразумението за помирение, сключено през април 2013 г. Мисията на ЕС бе един от ключовите елементи за гарантиране на стабилността в Косово.

В рамките на Инструмента за стабилност (ИС) бяха стартирани 45 действия на обща стойност 214 млн. EUR по компонента за краткосрочна реакция при кризи и 26 млн. EUR по компонента за дългосрочна готовност за действие при кризи. В проведена през 2013 г. оценка на компонента за дългосрочна готовност за действие при кризи бе заключено, че този компонент представлява незаменим елемент от цялостната архитектура на ЕС за мир, сигурност и развитие и че той следва да се вгради напълно в тази структура. Бе заключено, че компонентът позволява на ЕС да предприема мерки при конфликти в най-широкия смисъл на думата и че индивидуалните проекти действително са довели до изграждането или укрепването на капацитета на организациите с цел да се допринесе за усилията във връзка с изграждането на мира и да се подсили концепцията за общност от специалисти.

През 2013 г. бяха приети последните програми по ИПП, както бе планирано, като бе подпомогнат процесът на присъединяване на страните кандидатки и потенциални кандидатки, с две изключения: националната програма за Босна и Херцеговина, която бе редуцирана поради липса на напредък по нейните политически ангажименти, и програмата за Исландия, която бе прекратена в резултат на решението на страната да преустанови процеса на присъединяване. Общите заключения от втората обща оценка на помощта по ИПП в периода 2007—2010 г.⁴⁰ потвърдиха, че ИПП представлява полезен инструмент за улесняване на промените, като е спомогнал за изграждането на капацитета на държавите от процеса на разширяване през целия процес на присъединяване, което е довело до постепенни и положителни развития в региона. Ефективността на помощта по ИПП в периода 2007—2010 г. като цяло е висока, особено в държавите с централизирано управление. Освен това беше заключено, че ИПП се прилага по ефективен начин. В оценката бе посочено, че ИПП постига най-добри резултати тогава, когато негова движеща сила са изисквания, свързани с достиженията на правото на Съюза, тъй като по този начин се осигурява политически приемлива институционална структура и мандат. Бе отчетено, че с цел да се увеличи въздействието и устойчивостта на помощта и да се повиши добавената стойност, ИПП трябва да се придружава от ясна политическа стратегия и стабилен напредък в процеса на присъединяване. В оценката се препоръчва да се изгради по-силна връзка между политическия диалог и финансирането от ИПП, да се приеме многогодишен и основан на резултатите подход в програмата приемник с цел ускоряване на процеса, да се гарантира, че крайните продукти действително допринасят за устойчиви резултати и да се гарантира определено равнище на гъвкавост на изпълнението. Освен това се препоръчва помощта да бъде пригодена към капацитета за усвояване на получателите, като се използват повече оценки на капацитета във фазата на програмирането. Комисията прие много от препоръките и ги използва при изготвянето на програмата приемник ИПП II.

Скоростта на интервенциите е от решаващо значение в областта на хуманитарната помощ и гражданската защита, така че да може да се осигури незабавна помощ за задоволяване на основните потребности. През 2013 г. средната скорост на интервенциите от одобряването на предложението до прилагането съгласно механизма на ЕС за гражданска защита отговаряше на целта от по-малко от 36 часа. Способността на Съюза да реагира бързо по координиран начин бе улеснена от новосъздадения през май 2013 г. Координационен център за реагиране при извънредни ситуации (ERCC) към Европейската комисия. ERCC поддържа функционираща непрекъснато услуга, което подсилва капацитета на ЕС да реагира на бедствия чрез събиране на информация за бедствия в реално време, мониторинг на заплахи и гарантиране на ефективна координация на интервенциите. Например във Филипините ERCC улесни пристигането на персонал от над 20 участващи държави и хуманитарните доставки, както и превоза на средства за гражданска защита до региона, с което бе демонстрирана неговата добавена стойност.

В съответствие с целите за управление на Комисията през 2013 г. основната част от проектите по Инструмента за стабилност (72 %) в областта на общата външна политика и политика на сигурност бе приета в тримесечен срок от настъпването на съответната криза. Това позволи на ЕС да осъществи навременни интервенции при някои кризи със значим отзвук.

В областта на външната помощ Комисията също така положи усилия да повиши координацията, когато на хора, засегнати от мащабни хуманитарни кризи, се предоставя помощ чрез различни инструменти за финансиране, както е илюстрирано в следния пример: