Териториална администрация в съвременната държава кратко въведение относно целите и задачите на изследването

Друг случай, в който помощта от страна на една банка може да се окаже решаваща, е съфинансирането, тъй като съфинансирането се счита за един от задвижващите механизми на стратегическото планиране. Въпреки че в общи линии процесът на съфинансиране може да изглежда доста малък (25%), това все пак може да са много пари. В някои случаи таванът на заемите за общините довежда до безизходна ситуация. Фактът, че проектите трябва да бъдат предварително финансирани, също може да се окаже сериозно препятствие. В този случай е добре да се потърсят местни партньори, например банки, които да предложат (или да разработят), различни схеми за подпомагане (дългосрочни заеми за съфинансиране, свързващо финансиране и т.н.).

Реализацията на повече и по-качествени проекти е от стратегическо значение за общините. Допълнителните ресурси, осигурени от европейското финансиране, които могат да се влеят в местната икономика ще окажат благоприятно въздействие върху социално-икономическия профил на регионите. Тук приоритетно място заемат проектите за модернизиране на инфраструктурата, която е в незадоволително състояние. Изпълнението на инфраструктурни проекти, особено на по-големи, ще даде тласък на по-мащабна инвестиционна дейност по места, като по този начин ще се подобри и достъпа до по-изостаналите райони.

Ясно е, че кооперирането между общините ще е задължително условие за финансиране на мащабни проекти, които са от значение за цял регион. Този механизъм на сътрудничество може да бъде факт в обхвата на дейността на Областните съвети за развитие. И точно тук е една от функциите на Областния управител, а именно да подпомага и координира съвместните общински инициативи. В настоящия момент този подход на работа не се ползва с доверието на местните власти. Трябва да се стигне до разбирането, че единственият начин да се постигне съгласие по проблемни въпроси и да и да се реализират общи проекти е възможността да се взимат консенсусни решения в рамките на Областните съвети.

Паралелно подпомагането може да се извършва на няколко нива. На първо място да се използва експертният потенциал на областните администрации при изработването на самите проекти. В тази връзка Областния управител може да иницира и създаването на тематични експертни съвети към Областния съвет за развитие. Голяма част от областните управи притежават значителен административен капацитет, който може да е от полза на местното управление. В същото време и общините трябва да увеличат скоростта на укрепване на административния си потенциал, за да могат да отговорят на предизвикателствата, пред които са поставени като основни бенефициенти на кохезионната политика на ЕС.

Областният управител би следвало да играе сериозна роля и при координацията и изпълнението на приоритетите и мерките по оперативните програми на областно и регионално ниво. Тази дейност ще се осъществи посредством междинните звена на различните оперативни програми, както и чрез участието на представители на областните администрации в съответните мониторингови комитети, които ще следят за постигането на целите на конкретните оперативни програми. Този вид координация е важна, за да се получи един цялостен поглед относно ефекта на европейската финансова помощ върху регионалното развитие, а така също и да се придобие представа дали инвестициите се насочват правилно.

Поради това пред работата на Регионалните съвети за развитие и Областните съвети за развитие стоят много предизвикателства. Те ще трябва да играят все по-значима роля в механизма на взимане на решения, ще координират и ще съгласуват приоритетните проекти, които ще се изпълняват по оперативните програми и по-специално по Оперативна програма "Регионално развитие". Тези органи на регионално и областно ниво би следвало и да са посредници при осъществяването на принципа на териториалното сътрудничество и развитието на трансграничното сътрудничество. Прилагането на тези принципи ще благоприятства постигането на балансирано и устойчиво развитие на административно-териториалните единици.
4. Местното управление в напредналите европейски страни

Изследването на състоянието на местната власт в напредналите европейски страни е абсолютна необходимост. Това е така, защото тези страни имат достатъчно богат опит в областта на местното управление. Последните отработиха значими европейски стандарти в тази насока. Опитът е полезен, но той трябва да се използва творчески. Всяко копиране не може да бъде от полза. Освен това администрациите в изследваните страни упорито работят върху бъдещите проблеми на местото управление. Безусловно това също ще бъде от полза за нашата страна. Следва определно да се подчертая голямото разнообазие от форми и структури, т.е.местното управление се отличава с голямо разнообразие. Това е богата панорама от организационни модели, позволяващи да се прави целесъобразен избор.

Най-ранните сведения за някои форми на местно управление датират още от разцвета на Антична Гърция, Рим, Израел и Египет. Термините “койнотес” /община/ и “демос” /народ или район/ и днес се изпозват за описание на старогръцките местни органи на властта. Местните форми на управление са претърпели значителна еволюция в резултат от влиянието на различни фактори: исторически, топографски, демографски, политически, икономически и социални. Отрано се е зародил и интересът към изследването на системите за местно управление Още Платон сравнява управлението на отделните градове-държави в търсене на онзи комплекс от условия, който би довел до създаването на идеалната държава.

Преди всичко е необходимо да се изследва различният произход на системите за управление и тяхната класификация, тъй като местните системи на самоуправление като правило са продукт на държавата, в която функционират. Досега са използвани много методи за съпоставяне на системите на управление. Логлин и Питърс различават четири държавни традиции: англосаксонска, германска, наполеонова и скандинавска. Действащите системи на поднационално управление са класифицирани в пет групи: южноевропейска, северноевропейска, британска, северноамериканска и японска/.

Основното разграничение при системите на държавното управление е между федералната и унитарната държава.

При федерацията властта е разпределена между влизащите в нея отделни щати и центъра, и то така, че някои аспекти от политическата, правната и икономическата власт са стриктно поделени между различните нива на управление, други са изключително право на определено ниво, трети - съвпадат, а четвърти автоматично остават в компетенциите на най- ниското ниво на управление, Наброяват се двадесет и две федерации в които влизат 40% от населението на Земята. Сред тях са Съединените Щати /50/, Австралия /6/, Индия /25/, Швейцария /26/, Германия /16/, и Белгия /З/, като цифрите в скоби сочат броя на съставляващите федерацията щати, а разликата в тези цифри е показател за многообразието от федерални системи. В повечето федерални системи има и други нива на местно управление, специфични за различните национални единици. В Германия например конституционната рамка на местните власти се определя от законодателството на всеки отделен ландер и се наблюдават значителни структурни варианти.

При унитарните държави върховната власт е съсредоточена изключително в централното управление. Някои унитарни държави, като Япония или Франция, произлизат от могъщи монархии или империи, докато други и по-специално малките южноамериканки държави, днес отново се опитват да въведат централизирана президентска система. През последните години някои унитарни държави, в частност скандинавските страни, започнаха да централизират някои функции и да ги прехвърлят към поднационалните единици, а други (като Италия и Франция), предадоха известна част от компетенциите за политически решения на по-ниските нива на управление. Регионалното управление в някои унитарни държави, като Белгия и Италия, има различен конституционен статут, докато управлението на провинциите или областите в Дания и Швеция разполага с ограничени секторни правомощия. Испания притежава характерните особености както на унитарната, така и на федерална система, съчетавайки централистка традиция със силен регионален и локален идентитет, поради което Хейг и др. я определят като "квазифедерализъм" в рамките на унитарната държава.

Политолозите разграничават слята и разделена система на местно управление.

При слятата система централното управление е представено на всички нива. Във Франция например префектът, назначен от централната власт, изпълнява контролиращи функции по отношение на местните власти. Той е натоварен със задълженията да прокарва правителствената политика и следи бюджетната, административната и избирателната дейност на поднационалното управление да бъде в съответствие с националната. Префектът действа като двупосочен проводник на информация, но се старае да уреди спорните въпроси на местно ниво, а не да ги прехвърля към централните власти. По същия начин в България функциите на областния управител представляват част от централната изпълнителна власт. В някои децентрализирани държави като Португалия, Финландия и Холандия, в унитарни държави като Гърция или във федерации като Белгия и Австрия "стойката” на институциите на местното самоуправление с центъра се осъществява чрез назначение на хора, посочени от централната власт. Така в страните със слята система на обсегът на контрола, който централното управление, упражнява върху дейността на местното, доста силно варира и местните органи, макар и да се радват на известна автономия, са включени в единна административна система.

Примери за разделна система на управление са Великобритания и Ирландия. При този тип местно самоуправление съществува формално разделение между централната и местната власт, като по-ниското ниво оперира в строго определени от центъра параметри. В Ирландия отношенията между местните власти се регулират само от една институция, а именно Министерството на околната среда. Последното упражнява административен, финансов и технически контрол върху по-ниските единици на властта. По традиция властта във Великобритания е съсредоточена в служби на областите. След 1997 г. бе изработена програма за радикални промени. Планира се създаването на нови институции за Шотландия и Уелс, създадени бяха отдели за регионално развитие.Системите за местно самоуправление в Швеция и Дания не могат да бъдат определени нито като слети, нито като разделени; те спадат по-скоро към категорията на системите с прекъсната йерархия. В тези страни едновременно действат губернатор, назначен от централната власт, и избрани съвети, но губернаторът не притежава надзорни правомощия над изборните органи на властта. По-скоро той осъществява координация между съветите и държавните служби и бордове, докато местните органи изпълняват широк спектър от функции и без намесата на центъра.

В Исландия, Финландия и Люксенбург местното управление се осъществява на едно-единствено равнище чрез универсалните общини, които отговарят за всички местни потребности. Във Финландия все пак може да се говори и за провинционално ниво на управление, изградено от местни органи със специални функции, назначени от централната власт. В щатите /кантоните/ на Австрия и Швейцария местното самоуправление действа на едно равнище, докато в повечето други страни има многостепенно местно управление.

Важно е да се отбележи, че при система на местно управление по принцип междинното ниво не осъществява политически контрол над местните власти, влизащи в неговия ареал. Предимството на многостепенната система се състои в съчетание на достъпност с висока степен на ефективност и рентабилност.

От този преглед на структурите на местното управление става ясно, че съществува огромно разнообразие от конфигурации, а тяхното сравняване не е лесно. Представата за различията става още по-реална, когато сравним цифрите, означаващи средния брой на населението, представено или от основното, или от междинното ниво на местно самоуправление.

При организирането на местните органи на властта се прилагат различни методи и съответно се въвеждат разнообразни комбинации от изпълнителни органи и администратори. Във Франция, Дания и Южна Германия действа системата на "силния кмет". Представителите на изпълнителната власт се избират чрез преки избори. В Холандия кметовете се назначават от централната власт, но въпреки това те действат независимо от центъра и са отговорни пред местните съвети. Общинските, провинциалните и регионалните власти в Италия имат една и съща организационна структура, която се състои от борд /джанта/ и кмет /зинвало/ или президент, който се назначава и председателства едновременно съвета и борда. В Швейцария действа системата на комитетите, като всички комитети притежават независими прерогативи, а ръководството и координацията на техните дейности се осъществява от главен изпълнителен комитет. В повечето немски структури има ясно разделение на задълженията между съвещателното тяло и изпълнителната власт или политическата администрация. Съществената особеност на ирландската система за местно управление е въведена в края на 20-те години управленска система, която разграничава функциите на избраните членове от изпълнителните функции, влизащи в прерогативите на областния или градския управител, който е платен служител.

Функциите на местното управление се състоят в осигуряване на обществени услуги, провеждане на националната политика, грижи за общественото благополучие и представяне на интересите на общността в и извън нейната територия. В доклад на Съвета на Европа от 1988 г. бе направен извод, че няма голяма разлика във функциите на местното самоуправление, независимо дали местните власти оперират със списък на конкретни задачи, или имат само най-общи компетенции. На един етап на своето развитие (до 1991 г.) местното управление в Ирландия бе ограничено от доктрината на ultra vires /превишаване на правомощията/ и се смяташе, че действа извън своите компетенции, ако изпълнява функции, които не са споменати изрично в закона. Със Закона за местното управление от 1991 г. тези ограничения бяха отстранени като местните власти получиха общи правомощия и така се стимулира един по-активен стил на управление.Същевременно местните власти в Германия имат право да поемат всяка една функция, която не е изрично предпоставяна на някое от другите нива на управление. По същия начин в Дания "местните власти по принцип могат да се занимават с всички вътрешни проблеми в обществения сектор, като се започне от определяне размера на данъците и се стигне до пречистването на водите и въздуха". В таблицата са посочени функциите на местните органи на властта в Германия, които дават обща представа за обсега на типичните функции на местното управление на континента, въпреки че и тук има доста варианти. Например в Люксенбург и в някои от германските миндери в списъка влиза и организация на местните полицейски сили, докато в Италия те са извън компетенциите на местното управление.

Функции на местните власти в Германия

Градско и регионално планиране

Отдих, обществени развлечения и екологичен контрол

Библиотеки, музеи и архиви

Здравеопазване и социални грижи

Аварии, природни бедствия и гражданска отбрана

Събиране на отпадъци

Културни дейности

Жилищно строителство

Поддържане на пътищата

Туризъм

Пазари

Противопожарна защита

Обществени предприятия и услуги
При многостепенната система на управление отговорността за изпълнението на функциите е поделена между различните нива на властта. Например услугите в областта на общественото развлечение се споделят от местните и областните нива на управление във Великобритания, Германия и Швеция. Във Финландия, където липсва междинно ниво на управление,, местните органи обединяват усилията си, за да се справят с проблемите в здравеопазването. В Холандия, Германия и скандинавските страни се полагат големи усилия за прилагане на принципа на субсидиарността, като се прехвърлят задълженията към възможно най-ниското ниво на управление.

Наблюдава се растяща тенденция към децентрализация на функциите. Това е особено характерно за Франция, Белгия и Дания, където непрекъснато се увеличава спектърът на действие на местните власти. Смята се, че реформите във Великобритания са довели до намаляване на политическото разделение на местното управление и са отслабили неговите позиции. Отношенията център-местни власти бяха "политизирани и поставени в твърди законови рамки", а ролята на местните власти направо бе унищожена чрез приватизацията и въвеждането на спонсорирани от централната власт алтернативни на съветите контролни органи в училищата и общественото жилищно строителство.

През последните години настъпиха промени в начините, по които местното управление обслужва интересите на гражданите. Въпреки че в много страни се запази като норма пряко извършване на услугите, в други бяха въведени нови механизми. В някои страни, включително и в Ирландия, услугите, извършвани от служителите в местните органи на властта, се контролират от изборните представители. В Гърция, Португалия, Италия и Холандия се създават "обществени предприятия" за определени услуги, но те винаги се намират под контрола на съответните органи на местната власт. Известна е практиката на съвместни органи на властта, изградени или на доброволен принцип, както е в скандинавските страни, или в съответствие с конкретни изисквания на закона, както е в Италия, Испания и Франция. Все повече се разпространяват непреките начини на обслужване. То не може да се осъществи под формата на концесии, както е при френската система на "афермаж": отделни лица, на които е предоставена концесия, извършват съответните услуги срещу фиксирано заплащане. Друг начин е изграждането на смесени предприятия с ограничен фирмен статус в обществено-частния сектор, каквито например действат в областта на жилищното строителство в Германия. В практиката на британските местни власти бе разпространено сключване на договори за определени услуги както с доброволни асоциации, така и с частния бизнес, задължени от реформата на Татъчър да се включват в системата на задължително конкретно предлагане на услуги. Всички тези промени доведоха до значителни икономии и по-голяма ефективност.

Интересно е да се направи сравнение между източниците на финансиране в Ирландия и Германия. В Германия финансовите ресурси на местните власти се събират от данъци /32%/, такси и глоби /29%/, прехвърлени суми от други нива на управление /21%/, заеми /6%/ и други източници /12%/. Местното управление в Ирландия се ползва от три източника на финансиране: субсидии от централната власт /49%/, такси върху стоки и услуги /19,1%/. Тези данни са показателни за нивото на финансова зависимост от централната власт: ирландските местни власти имат по-слаба автономия и не могат сами да планират своите разходи. Докато германските местни власти, поне засега, се радват на значителна финансова независимост, което им дава по-голяма свобода при определяне на приоритетите за финансиране. От 80-те години във фискалните и финансовите структури на местните власти в Европа се наблюдава напрежение, тъй като именно в областта на финансите бе засилен контролът от страна на централната власт, а това неминуемо доведе и до намаляване на тяхната самостоятелност.

Дейността на местното самоуправление се намира под влияние на взаимоотношенията между различните нива на властта. В някои случаи преобладава функционалният стил на управление, в други - на преден план излизат териториалните проблеми. Отношенията между нивата на управление включват разпределение на правомощията, финансово обвързване между различните нива, методи на администриране, средства за комуникация източници на информация и отчетност. Като се обобщава тяхната сложност се твърди, че "отношенията" се пресичат по скоро по диагонала, отколкото по вертикала, и образуват доста объркана плетеница".

В някои страни разпределението на правомощията между различните нива на управление е заложено в Конституцията. В Холандия например, държавата носи отговорност за законодателството и националната политика, провинциите - планирането и координацията на дейностите, а общините - за тяхното приложение и изпълнение.

Формалното разпределение на правомощията е показател за съотношението между различните нива на властта, но в никакъв случай не може да представи цялостната картина. В държави като Холандия, които имат продължителна традиция на поднационалното ниво на управление, съществува тенденция към изграждане на "органични" отношения, съчетаващи автономия и взаимозависимост. Същата особеност е характерна за Италия по отношение на областните съвети - там ролята на местните власти се развива "ограничено", като се приспособяват техните правомощия и задължения към местните условия. Подобна гъвкава политика е чужда на Обединеното кралство, където и формалните, и неформалните отношения са доминирани от центъра, а местните власти се възприемат като проводник на държавната политическата линия и организираните от центъра за услуги.

Според германската Конституция властта между федералното, щатското /на лендерите/ и местното управление, като местно управление запазва правомощията си върху всички сфери, за които не се споменава изрично, че принадлежат на останалите нива на властта. Немската политическа и административна практика предполага Politikverflechtung /взаимно предлагане на действия на политически структури с цел решаване на даден проблем./, т.е. взаимно преплитане на трите нива, но така че ролята на местното самоуправление непрекъснато се разширява - то се радва на значителна свобода, включително при определяне на самостоятелна политическа линия и финанси. Въпреки това тази свобода е ограничена в строго определени рамки, очертани от по-високите нива на властта и с които местните власти трябва да се съобразяват. Те са свободни да избират своята организационна структура и да назначават свои собствени служители. Шведските местни съвети също имат право да определят броя на членовете си, който обаче трябва да е над 31 и да е нечетно число.За разлика от шведския и немския модел, във Франция структурите на местното самоуправление се определят от парламента.

Взаимоотношенията между властите се определят и от техния статус. Във Великобритания централното управление заема високо положение и се ползва с висок престиж докато в същото време в очите на обществото местното самоуправление има по-висок статус. В други страни, като Франция и Италия например, местното самоуправление се ползва с голямо доверие сред гражданите. Широко разпространение на понятието за самоуправление и високата оценка на местните власти в Швеция определено оказват положително влияние върху общественото, културното и икономическото развитие на страната. В Ирландия съществува силна привързаност към идеята за местно управление, макар че поради ограничените си функции, е трудно да се каже, че местните власти оказват съществено влияние върху ежедневието на гражданите.

Членството в Европейския съюз оказва влияние върху взаимоотношенията между нивата на управление в страните от Съюза, но не само в контекста на принципа за субсидиарността, но също така чрез въвеждане на нови партньорства и практики. Поради разнородния характер на системите на поднационално управление членството в Съюза има различно влияние в отделните страни-членки. В много от тях настъпиха административни промени, които доведоха до разширяване на участието на местната власт. Методите на регионалната политика на Общността също стимулираха установяването на регионални структури и в страни като Ирландия, Гърция и особено Швеция, в които преди не е имало междинни нива на властта.

Изграждането на преки връзки с Брюксел е "от жизненоважно значение за ирландските местни власти". През последните години те установиха контакти с представители на Европейската комисия, включиха се в обучаващите програми по европейски дела и изградиха широка мрежа от хоризонтални и вертикални отношения в Общността. От 1992г. ирландските местни власти използват услугите на консултативната служба, която предоставя информация за дейността на Европейската общност и се управлява от Института за публична администрация. Така членството в ЕС съдейства за засилване на позициите на поднационалните власти в някои инициативи; доведе до тяхното пасивно приобщаване към институциите на Общността и до активизиране на участието им в дейностите на ЕС.

Много местни органи на властта се обединиха, за да създадат общи информационни служби в Брюксел. По ирония на съдбата се оказа, че "има повече информационни агенции на британските ПНВ, отколкото от която и да е друга страна членка". Макар и с различни възможности, информационните служби изпълняват важни функции в разпространението на информация, лобирането и социалната сфера. Общ офис в Брюксел създадоха австрийската област Тирол и търговските палати на италианските провинции Алто Адидже и Трентино. Въпреки че, строго погледнато, тук не става дума за съюз между местни органи на властта, тяхната инициатива е един от първите примери на транснационално сътрудничество. Членството в ЕС разшири и откритите за ПНВ колективни канали на влияние, макар че и преди местните власти са били включени в органи като съвета на европейските общности и региони /СБОР/.

Местното управление изпитва влиянието на глобалното икономическо и политическо преустройство, на промените в насоките и приложението на националните политики, на членството в ЕС и промените в представите, очакванията и политическото поведение на обществото. Това предизвиква институционални, технически и политически промени в местното управление. Налице е огромно многообразие от форми на местно самоуправление в страните членки на Европейския съюз. Бяха разгледани варианти на фирмите, функциите и начините на финансиране, а също така моделите на реформите. Различните институционални форми се въвеждат с цел да се приспособи общината към териториалните и културните различия, но все още не е създадена система, която да отговори на всички потребности.

Запознаването с различните форми и начини на функциониране на местните власти помага да се проникне в същността и да се почерпи от опита на различните структури, както и да се видят в нова светлина процесите в местното еашвуправление. Сравнителният подход дава възможност да се определят тези характеристики, които са специфични за системата и които могат да бъдат използвани в различен правен и политически контекст. След този опит да се представят стегнато, основните компоненти на многообразните системи на местно управление, стана очевидно необходимостта от по-обширно сравнително изследване, съдържащо повече детайли и с по-задълбочен теоретичен и философски анализ. Това изследване, колкото и да е ограничено, поставя въпроса за динамичната същност на местното управление. Тя вероятно ще продължи да се развива и в бъдеще, като се имат предвид силите на промяната, които напоследък определят облика на европейския континент, а донякъде и на целия свят.

Същността на този нов тип мениджмънт се изразява в създаването и усвояването на нова философия на управлението на местната власт. Става въпрос и за утвърждаване на нови организационни и административни модели за управление. Използването на тази философия ще приближава местната власт до реалните проблеми и потребности на населението.

Няколко фактора определиха появата на териториалният мениджмънт, а именно: На първо място, трябва да отбележим, обогатяването на теорията на мениджмънта. Последната се обогати с нови по-ефикасни управленски възможности и ресурси. Те позволяват взимането на по-качествени управленски решения, а така и по-добро управленско въздействие върху организациите. С една дума, тези управленски нововъведения позволяват приложението на комплексния подход при управлението на структурите на местната власт.

Към тези нововъведения се отнасят следните теоретични направления. На първо място, следва да се спомене теорията на новия мениджмънт. Тази теория внесе редица радикални, ценни и богати на научни сили и възможности в системата на съвремения мениджмънт. Същността на теорията е приложението на мениджмънта от частния сектор в публичните организации. По-конкретно методи като ценообразуване, конкуриране, оценяване, мотивиране, по-голяма самостоятелност, типични за частния бизнес, следва да се прилагат в публичния мениджмънт (в случая местната администрация).

» Много близко до идеите на новия мениджмънт е теорията на публичното предприемачество. С нея се цели създаването на тъй нареченото предприемаческо управление. Неговите принципи се отнасят до изискванията на по-голяма децентрализация, предварително проучване мнението на потребителите, превантивни мерки срещу загуба на публичното имущество.

» Теория на обществения избор. Принципите на тази теория се отнасят до повече конкуренция, повече приватизация, повече информация, повече контрол върху бюрократите (публичен контрол), взаимодействие между различните структури на обществото.

» Теорията на бюрокрацията на Макс Вебер. Основната идея на Вебер е създаването на правила за максимална стабилност на публичние учреждения. По-важни правила са: защита, контрол, стабилни структури, компетентност и отговорност.

Изложените теории в по-голяма или по-малка степен, формираха теоретическите основи на териториалния мениджмънт като теория, предлагаща нов подход и нови виждания за управлението на местната администрация. Последната следва да се възприема като изключително сложна и многостранна организационна структура, която не може да бъде ръководена само чрез законовите норми. Местните органи трябва да се адаптират към механизмите на частния бизнес, да подобрят качеството на контрола, да внедряват по-мобилни структури и технологии.

Териториалният мениджмънт има едно важно и отговорно направление: приложението на информационните технологии в управлението на местната администрация. Това направление има своеобзразно революционно въздействие върху статута и функционирането на местната власт.
6. Партньорството в теорията и практиката на общинската политика
Терминът "партньор" е с малко неясен произход. В тълковните речници е посочен като английско понятие означаващо: съучастник, другар и участник в игра или преговори. Понятието "партньорство" индикира като взаимодействие между двама или повече от двама партньори. В обществената практика битува и понятието "партниране", което означава, че по-слабата страна подпомага основния партньор.

При осъществяването на партньорството се цели преди всичко постигане на общи цели, а така също и удовлетворяване на взаимни интереси. Самоцелно партньорство няма. То е акт на синхрон /координация/ между организации при изпълнение на съвместни задачи. Партньорството в мениджърската практика едва сега пробива път. Това особено се отнася за теорията и практиката на местното самоуправление.

Местните власти трябва да отворят своето управление към гражданите и гражданските организации, да позволят тяхното участие в процеса на анализа на ситуациите, идентифициране на проблемите, подреждането им в приоритет, участие в процеса на вземане на решение и неговото реализиране. По този начин гражданите ще бъдат съпричастни към общинското развитие и обективно ще оценят възможностите за разрешаването на конфликтите. Колкото са по-отворени местните власти към взаимодействие с гражданските формирования, толкова по-успешна е тяхната политика. Гражданите от пасивни и недоволни наблюдатели се превръщат в активни участници в процесите на местно ниво. Те забравят политическите си пристрастия и се обединяват около проблем,ф интерес или събитие, изразяват своята гражданска позиция, и заедно с избраните от тях личности изграждат и развиват гражданското общество:

Необходимостта и значението на участието на гражданите в местното управление е голямо. Колкото по-откъсната е обществеността от управленския процес, толкова повече тя изпитва недоверие към длъжностните лица и толкова повече губи интерес към резултатите от действията на управляващите. Поддържането на интереса и участието на гражданите в процеса е от голяма важнаст за разширяване на "прозрачността" на управлението и изграждането на доверие към хората, които заемат избрани длъжности. Чрез своето участие гражданите считат, че са допринесли за решаването на определени въпроси и че са отговорни за обществената политика. Така те са по-заинтересовани и защитават в по-голяма степен резултатите от тази политика. Когато гражданите имат чувство за притежание, равнището на подкрепа към решенията нараства неимоверно.

Общественото участие води до по-малка критика и до по-голяма подкрепа. Когато се стигне до погрешни управленски решения и до неуспехи, предварително осигурената подкрепа се оказва ценна. Обществената критика на длъжностните лица, погрешно преценено или нецелесъобразно политическо действие е по-малко вероятна, когато тези длъжностни лица предварително са потърсили и са получили обществена подкрепа за тяхната позиция от страна на гражданите. Обществеността е склонна да продължи с коригирани или обновени решения, когато съществува усещането, че всички работят заедно.

Българското общество се намира в сложен преход от тоталитарно към демократично гражданско общество. Оттук възниква необходимостта за усвояване на демократичните ценности и активна гражданска позиция срещу социалната инертност, апатия и незаинтересованост към властта и управлението на обществото.

Истинското демократизиране на местната власт е свързано с укрепване и усъвършенстване самостоятелността на местните органи на власт при активна обществена подкрепа. Ето защо развитието на местната демокрация е немислимо без участието на населението, живеещо на територията на дадена община.

Пряко участие на населението в процеса на вземане на решения може да улесни местната власт. Използвайки професионалните умения и познания на специалистите, местната администрация получава повече информация, с което намалява риска от вземането на неправилни решения, които биха нанесли допълнителни поражения. Гражданите могат да бъдат привлечени и в упражняването на контрол върху производствата, с което ще отпадне необходимостта от разкриване на специализирани контролни звена. Така местните жители ще могат да реагират бързо при всяко нарушение.

В много от случаите участието на гражданите в решаване на даден проблем може да допринесе за спестяване на средства, именно защото, решението е взето при наличието на повече информация и зад него стои цялата общественост. Публичното обсъждане гарантира изразяването на становища от всички страни, с което се намалява социалното напрежение. Това дава допълнителна гаранция на местната власт при изпълнение на дадено решение.

3.2. Партньорството с частния бизнес
Значението на това партньорство е от стратегическо значение за общината. То трябва да "лежи" на определени правила, а именно:

1. Реципрочни права и отговорности - отговорността на държавните власти за икономическото благосъстояние на гражданите трябва да бъде съчетана със законови възможности за ефективната й реализация. А правото на бизнеса за печалба - с осъзната отговорност за ролята му на двигател за икономическото развитие и създател на работни места.

2. Ясно разбиране ролята на всяка от страните в партньорството - ясно дефинираните роли подпомагат избягването на конфликтите и ефективното постигане на общите цели на партньорите. Местното управление предоставя информация и услуги, частния сектор е основен генератор на работни места и доходи.

3. Равнопоставеност - трудно е да говорим за ефективно партньорство, когато партньорите са със значително различаващ се капацитет. Капацитетът трябва да отчита сравнителните предимства на всеки партньор и да предполага високо равнище на квалификация на персонала и мениджмънта, прозрачност на правилата на организацията дадена от закона, гъвкавост за участие в публично-частни партньорства.

4. Взаимен респект между партньорите за тяхната роля, принос, познания, влияние и силни страни.

5. Ангажираност — дори и перфектните договорни отношения, при липса на искрена ангажираност на партньорите, не могат да доведат до желаните резултати. Необходимо е наличието на споделена визия за бъдещите цели, както и за начините на тяхното достигане.

6. Метод за разрешаване на конфликтите - когато въпреки ясното дефиниране на ролите се стигне до конфликт, добре установените механизми за разрешаване на конфликтите ги превръща не в разрушител, а в стимулатор за още по-новаторски решения на проблемите. Търсенето на консенсус трябва да се превърне в норма на поведение на всички партньори.

Липсата на горепосочените характеристики на ефективните партньорства е ограничител на партньорствата. Към тях следва да се отбележат и специфичните за България ограничения:

- Липсва /недостатъчно/ доверие към потенциалните партньори - представители на местната власт са се сблъсквали поне веднъж с отношение към тях като към бюрократи, чиято мисия е да пречат на бизнеса. А представителите на бизнеса - с убеждението на местната власт, че бизнесът е машина за печелене на пари. Сблъсъкът на тези стереотипи води до търсене на странични пътища за преодоляване на пречките и стимулира явления като корупцията.

Основното заболяване, което е присъщо не само на нашата местна администрация, но и на администрацията в напредналите страни е корупцията. Последната няма само национално проявление. То, както отбелязахме, е проява от световен характер и борбата срещу нея изисква активно международно сътрудничество.

Корупцията означава поквара и използване на обществената власт за лични облаги. Стабилно определение обаче няма и дискусиите в тази област са доста интензивни. За най-приемливо се приема определението дадено от специалистите на Съвета на Европа, а именно :"Подкупи и всякакви действия, в които са замесени лица от обществения или частния сектор, за които се смята, че са нарушили задълженията си, произтичащи от заемания от тях служебен пост и носят незаконни облаги от всякакъв характер, са проява на корупция". Корупцията означава развращаване, разрушаване морала на кадрите. Това е ерозия на съвестта. Интерес представляват и формите, които корупцията причинява върху гражданите и гражданските структури.

Първата група обхваща криминализацията на местната администрация, която се изразява в :

- Материална корупция; характерна главно с подкупи за оказване на административни услуги

- Морална корупция; характерна с прояви от рода на ходатайства, заобикаляне на закона и прочие.

Втората група обхваща тъй-наречената "информационна война " между гражданите и местната администрация . Тя се изразява в:

- Откази или забавяне на предоставянето на желаната от гражданите административна услуга.

- Мълчалив отказ. Изразява се липса на какъвто и да е отговор на молба, жалба, с цел блокиране решаването на проблема.

- Информационен мрак. Изразява се в представяне на непълна, ненавременна, неактуална, неясна информация на гражданина-клиент за административната услуга.

Злоупотреба с информацията.

Често се говори за "голяма" и "малка" корупция. Първата е оплела високите етажи на властта и за нейната проява се съди по високия стандарт на корумпираните. За разлика от нея "малката" удря обикновения човек. Тук подкупите са по скромни, но са масови. Гражданите съзират в "голямата" корупция причините за своето обедняване, а във втората - начин да се живее по-лесно.

Корупцията трудно се лекува. Тя не може да бъде ликвидирана, но следва да бъде допустима в максимално ограничени рамки. За това ограничаване следва да се провежда антикорупционна политика. Последната е комплекс от различни мероприятия, които обхващат предимно:

- Въвеждане на поведенчески и квалификационни стандарти за поведението и дейността на общинските служители. Целесъобразно е да се изработи и приеме етичен кодекс за общинския служител (преди всичко за тези, които са назначени по трудово правоотношение).

- Въвеждане прогресивна технология в административното обслужване главно въз основа на електронната обработка на информацията. Става въпрос главно за въвеждане на системата: "електронна обработка на едно гише".

- Въвеждане на активни и действащи форми за граждански контрол. Законодателно въвеждане на институцията "омбудсман", осигуряване прозрачност и постоянна отчетност за дейността на общинските служители.

- Подобряване на системата на възнаграждението и въвеждане на морални стимули за повишена мотивация. Повишаване самочувствието на общинските служители.

Роля, място и значение на гражданското общество за местната администрация.
Гражданското общество в съвременните условия е едно от най-мощните средства за усъвършенствуване на всяка една управлявана система.

То е важен ресурс за утвърждаването на местната демокрация, която е гарант за свободно и демократично общество.

Теоритичните литературни източници, изследващи същността на гражданското общество са ограничени.все още липсва ясна и добре дефинирана от практическа гледна точка философията и характеристиката на гражданското общество. За сега то се употребява предимно от политици за придобиване на политически дивиденти. Според някои специалисти гражданското общество се възприема като общество на свободни и завършени индивиди, имащи права да участват в делата на общността. Определението е вярно, но недостатъчно работно. Според нас гражданското общество е и система от независими от държавните институции, органите на които работят в интерес на потребностите и проблемите на гражданите. Тук възниква въпросът: Кои са тези структури? Какво работят? Как следва да взаимодействат с изискванията на държавността.

Следва да отбележим, че такива структури започнаха да се създават. Някои от тях са абсолютно необходими и полезни на местната администрация, за да разргръща своя управленски капацитет.

Институция много близка до гражданското общество е институцията “омбудсман”. Последната е внедрена у нас със закон от 01.01.2004 г. по предложение и изискване на централите на Европейския съюз. За отбелязване е, че от1995 г. функционира европейски омбудсман.

Тази институция цели създаването на нов тип и видове гранации за осъществяването на на признатите права и свободи на гражданите. Тя се явява и като допълнителна контролна сила, която минимизира рискът от произвол на администрацията. В този аспект омбудсманът може да се възприема като елемент на пряката демокрация. Гражданите имат право да се оплакват пред омбудсмана за проблеми, предизвикващи законови нарушения.

В почти всички европейски страни е създадена и функционира институцията “омбудсман”. Използвани са различни наименования. Така например във Франция институцията е известна с термина “медиатор”. Той функционира само при подадена жалба срещу неправилно действие на съответни административни органи.

За съжаление проблемите около тази институция на равнище местна власт не са добре изяснени и регламентирани. По-добре са решени проблемите, отнасящи се до националния омбудсман. Все още опитите за създаванет на териториални (регионални) омбудсмани са плахи и несигурни. Това е един негативен показател за интензитета на гражданското общество в условията на местната власт.

С оглед усвояване проблемите, свързани с човешките ресурси в териториалните системи е необходимо да се разглеждат въпроси относно статута на държавните служители. В нашата практика този термин е синоним на понятието чиновник. В края на 2004 г. броят на държавните служители у на свъзлиза на около 25 хиляди души, от които 35% работят в териториалната администрация. За държавни служители се считат лицата, заемащи ръководни и експертни длъжности. Законът за държавните служители е положително, дори историческо явление. Той е едно ярко доказателство пред ЕС за хода на административната реформа.

В последно време в административната практика все по-властно се установява необходимостта от създаването и спазването на определени етични норми на поведение от страна на общинските служители. Моралните ценности на тези служители се превръщат в основен критерий за оценка на престижа и чистотата на общинската служба. В нашата практика повече от три години съществува кодекс за поведението на държавните служители.

Целесъобразно е общинските ръководства да обмислят и внедряват такива кодекси в практиката на общините. В някои общини започна да се осъществява тази идея.

Особено важен проблем пред общинското управление е обучението на административния персонал. Настъпи времето за системно и непрекъснато обучение за повишаване на квалификацията.

Един от ключовите фактори за конкурентноспособността на организацията е нейната готовност бързо и ефективно да удовлетворява изискванията на клиентите /потребителите/. Дейностите по управление на човешките ресурси постепенно излизита от тесните граници на своето въздействие върху заетите в компанията и се отчита техният последващ ефект върху клиентите /потребителите на организацията/.

Традиционно разбиране за управление на човешките ресурси се съсредоточава върху това какво се прави в процеса: подбор, обучение, развитие, оценяване, заплащане и др. През последните години акцентът на интереса към управление на човешките ресурси се премества все повече към това какви са резултатитеот УЧР и какво е тяхното влияние върху успешното постигане на целите на организацията, върху ефективното изпълнение на административните процедури, върху нарастването на индивидуалния принос на заетите и върху увеличаване на организационния капацитет за промяна.

Новият модел представя четирите ключови области, в които управлението на човешките ресурси трябва да демонстрира резултати:

• 
  Реализиране на организационна стратегия.
  
• 
  Изграждане на ефективна организационна инфраструктура.
  
• 
  Нарастване на компетентностите и ангажираността на заетите.
  
• 
  Изграждане на обновена организация.
  

Подобрение на качеството на трудовите отношения посредство формиране на обстановка на доверие, развитие на по-благоприятен психологически климат.

Планиране на човешките ресурси – планирането на бъдещите потребности от човешки ресурси от гледна точка на количеството, квалификацията и компетентността, формулирането и изпълнението на планове за задоволяване на тези потребности.

Достигането на максимални резултати от работата на компанията, екипите и индивидуалните работници по пътя на управление на ефективността и провеждането на атестации в рамките на съгласуването на цели и нужди от компетенции; оценка на ефективността и повишаване нивото на производителност; определяне и удовлетворяване на потребностите от обучение и развитие.

Вътрешно отраслови взаимоотношения – управление на формалните и неформалните отношения с профсъюзите и поддържането на тези отношения.

Комуникации – генерирането и предаването на информация, представляваща интерес за сътрудниците.

1. 
   Анализ на състоянието на персонала. Анализът се извършва от гледна точка на количеството и качеството на сътрудниците и служи за вземане на решения относно бъдещи промени в състава на персонала.
   
2. 
   Определяне на потребностите на персонал. Извършва се след анализ на състоянието, диференцирано за различни периоди, квалификационни групи и работни места.
   
3. 
   Набиране на персонал. Цели привличане, чрез вътрешен или външен пазар на труда, на работници за свободни работни места при количествено превишаване на потребностите в сравнение с наличностите.
   
4. 
   Развитие на персонала. В случаите на превес на потребностите от персонал в сравнение с наличностите в качествено отношение се стига до набиране, освобождаване или развитие на персонала.
   
5. 
   Освобождаване на персонала. При количествен и качествен превес на наличността от персонал в сравение с потребностите.
   
6. 
   Използване на персонала. Включва изграждане на работното място, работното време, разполагане на работниците на съществуващите работни места.
   
7. 
   Разходи за персонал. Област, интегрираща различните полета на управлението на персонала, свързана с наличния му състав и бъдещите промени.
   
8. 
   Информация за персонала – трябва да бъде пълна и точна за хората, работещи в предприятието и за работните места в него.
   

Друг подход дефинира наличие на две категории персонални функции в организацията: мениджърски и оперативни.

Мениджърските функции са свързани с упражняване на власт и ръководство на хората. Властта включва правото да ръководиш действията на подчинените си, да упражняваш собствена преценка, да предприемаш дисциплинарни действия срещу подчинени, които не успяват да изпълняват дадените препоръки.

Оперативните не предполагат наличие на власт, а извършване на определени задачи под наблюдение и контрол на мениджъра. Разгледани в този аспект мениджърските персонални функции са: планиране, организиране, ръководство и контрол, а основните оперативни функции: набиране и подбор на персонала, определяне на потребностите от персонала, развитие на персонала, освобождаване на персонала, възнаграждение на персонала, обучение на персонала.

Горе изброените видове дейности са длъжни да са ориентирани и съглусавуна с ключовите изисквания към системата за управление на човешките ресурси, изброени по-долу:

1. 
   Поддръжка на реализацията на общите стратегии и цели.
   
2. 
   Създаването на допълнителна ценност въз основа на всички видове дейности в областта на човешките ресурси.
   
3. 
   Създаването на база от програми за изменението на културата.
   
4. 
   Освобождаване и развитие на вътрешния потенциал у хората.
   
5. 
   Развиването на процеси, максимизиращи личния принос на хората в развитието на организацията.
   
6. 
   Оказване на помощ на перспективните сътрудници за получаване на организационни и управленчески ориентири на ранен етап от техния ръст в кариерата.
   
7. 
   Внедряването на принципи на непрекъснато обучение и развитие за всички в компанията и превръщането им в норма на трудовия живот.
   
8. 
   Разработване и внедряване на система, обезпечаваща достъп до необходимия опит.
   
9. 
   Предоставяне на условия за използване на конкретни умения и навици.
   
10. 
    Наемане, развитие и обучение на хора с нужната комбинация от специализирании знания и по-щирок кръг от умения и ориентации, необходими за гъвкаво реагиране на бързо изменящите се изисквания на съвременния бизнес.
    
11. 
    Управление на работниците със служебни досиета, кариерни стремежи и вътрешни принципи.
    
12. 
    Управление на колективните и индивидуалните трудови отношения на сътрудниците (или в по-широк смисъл – работната сила), стимулиране и поддържане на привързаност през периода за осъществяване на измененията.
    
13. 
    Разработването и внедряването на система за възнаграждение и повишаване ефективността на труда, развиваща и мотивираща хората, както на индивидуално, така и на групово ниво, за достигане на целите на компанията отчитайки общите приоритети, а също и управляването на тази система.
    
14. 
    Поддържане и подобрение на материалното и моралното благополучие на работната сила по пътя на обезпечаване на качествени условия на труд, не застрашаващи здравето и безопасността на работниците.
    

Особено интересни тенденции и особености се очертават и интензивно налагат в кметската институция. Кметът като орган на местната власт е изправен пред нови предизвикателства. Кметът се утвърждава като значима обществена институция, важността на която нараства и дори превишава длъжности в държавната администрация. Тази тенденция поставя някои проблеми пред кметската институция.

На първо място настоятелно възниква въпросът – кой може и трябва да бъде кмет. В редица напреднали страни кметовете на големите градове не са политически личности, не се занимават с политика, а работят по политика за качествен живот на тези, които за го избрали.

В този план възниква въпросът за кмет “политик” и кмет “мениджър”. В нашата публична практика за кметове се избираха лица от съответната партийна система като в известна степен се принизяваха качествата на кмет, който управлява, а не политиканства. Определено считам, че кметът трябва да бъде специалист по териториален мениджмънт, а не акушер, агроном, учител, инженер. Тази подготовка трябва да се добие още преди да кандидаства за кмет. За съжаление кметско обучение се извършва лед кметския избор.тази позиция важи преди всичко за кметовете на големите градове.

С цел да илюстрираме гореказаното направих кратък анализ на визията на кметове на големи западноевропейски градове.

Лондон – кмет Кен Ливингстън. Цялата кариера на този кмет е свързана с местната власт. Абсолютно партийно независим.

Париж – кмет Бертран Беланое. Кариерата също е свързана с местната властт. Безпартиен. Няма данни за политически прояви. Приоритети в неговата политика:

• 
  Жилищна среда. Качество социално слаба, общински жилища (5000 годишно).
  
• 
  Градски транспорт в полза на велосипеди, автобуси, таксита.
  
• 
  Нови зелени площи. Забранени зони за автомобили.
  
• 
  Развитие на трамвайния транспорт.
  

• 
  Мероприятия с високо качество на живот.
  
• 
  Сигурност. Социална сигурност.
  
• 
  Зелена Виена. Околна среда – чиста.
  
• 
  Питейна вода директно от извора в жилището.
  
• 
  Бедността.
  

Тези данни (има и други данни) свидетелстват, че кметовете на големите градове са хора с високо образование, опит в управлението на местната власт (право, политически науки, екологична медицина). Прави впечатление деполитизацията. Не се занимават с политически изяви.

В ръцете на кметската институция се концентрират все по-големи и по-големи финансови ресурси. За нашата страна ЕС е предвидил 4 млрд. евро до 2010 г. Налице е голяма концентрация на население в градовете. Тези и други условия (екология, въздух, вода, отпадъци) рязко увеличават отговорността на кмета. Той трябва да бъде специалист. Кметът вече не е чист администратор или оперативен изпълнител на решения “отвън”. Той не е общински чиновник. Той следва да знае достатйчно много за много проблеми.

Защитавам упорито тезата, че кметът трябва да има “кметско образование” да има сертификат, лиценз, че може да бъде кмет, че е учил за кмет. Това особено важи за големи градски агломерации.

Тук обаче следва да внесем едно принципно уточняване. Става въпрос за типологията на кметската институция. Смятаме, че кметските проблеми трябва да се диференцират в три основни направления:

• 
  Кметове на големи градове (градски агломерации).
  
• 
  Кметове на средно големи градове.
  
• 
  Кметове на малки градове и селища от градски тип.