Доклад за дейността на Висшия дисциплинарен съд за периода 01. 01. 2002г. 31. 12. 2002 г
Изтегляне 1.17 Mb.
|
- Навигация на страницата:
- СЪВЕТ НА ЕВРОПА ПРЕПОРЪКА No R (81) 7 НА КОМИТЕТА НА МИНИСТРИТЕ НА ДЪРЖАВИТЕ -ЧЛЕНКИ ОТНОСНО МЕРКИТЕ, УЛЕСНЯВАЩИ ДОСТЪПА ДО ПРАВОСЪДИЕ
- СЪВЕТ НА ЕВРОПА КОМИТЕТ НА МИНИСТРИТЕ ПРЕПОРЪКА № R (84) 15 НА КОМИТЕТА НА МИНИСТРИТЕ КЪМ ДЪРЖАВИТЕ - ЧЛЕНКИ ОТНОСНО ОТГОВОРНОСТТА НА ДЪРЖАВАТА
| Списание „Адвокатски преглед” - брой 1-2 от 2003 г.
СЪДЪРЖАНИЕ УВОД Мисли за съдебната реформа - Адвокатски преглед ПРЕПОРЪКИ НА СЪВЕТА НА ЕВРОПА Препоръка No R (81) 7 Препоръка № R (84) 5 Препоръка № R (84) 15 Препоръка № R (86) 12 Препоръка № R (87) 18 Препоръка № R (94) 12 Препоръка № R (95) 5 Препоръка № R (95) 12
Общо събрание на адвокатите от страната Отчет за дейността на Висшия адвокатски съвет Финансов отчет на главния секретар на ВАС Доклад на Висшия контролен съвет на адвокатурата в България за 2002 год. Отчетен доклад за дейността на Висшия дисциплинарен съд за периода 01.01.2002г. – 31.12.2002 г. Висшият адвокатски съвет за промените в НПК ПРАВНА КНИЖНИНА В правните списания Нови книги в библиотеката на ВАС Мисли за съдебната реформа - Адвокатски преглед Въпросите във връзка с реформата на съдебната ни система са в центъра на вниманието вече тринадесет години. С Конституцията от 13 юли 1991 г. бяха създадени основите на съдебната власт и очертани насоките на налагащата се основна реформа. Изменени бяха съществуващите Закон за устройството на съдилищата и Закон за прокуратурата още през 1990—1992 г., бе създаден Закон за Висшия съдебен съвет. Тези закони бяха отменени със Закона за съдебната власт от 22 юли 1994 г., изменян през изтеклото десетилетие многократно. Съдопроизводствените закони в течение на цялото това време също бяха изменяни много пъти, като от особена важност е въвеждането натриинстанционното гражданско и наказателно съдопроизводство. Изменения бяха направени и в административния процес, като бе създаден Върховен административен съд. Обобщено може да се каже, че в България наистина бе извършена съдебна реформа. С особена острота в последната години се отправят критики към българските съдилища и сякаш се настоява за извършване на нова съдебна реформа. С други думи, въпросите за съдоустройството и съдопроизводството стоят пред българската държава, пред българската общественост, пред българските юристи. И те стоят преди всичко поради това, че досега никой никъде не е казал какви са необходимите промени, какви са конкретните недостатъци на съдебната система, какви са причините за нейното не всякога и много често недобро функциониране. Никой не е казал дали това се дължи на недобра съдебна система или на нейното недобро прилагане от участващите в нея— съдии, прокурори, следователи, адвокати. По всички поставени въпроси българските адвокати като цяло и по принцип сякаш се отнасят с апатия. Това ни мотивирала отправим покана към всички колеги да пристъпят към излагане на своите разбирания за състоянието на българското правосъдие и да дадат своя принос за неговото подобряване. За тази цел в този брой на, Адвокатски преглед" обнародваме осем препоръки на Комитета на министрите на държавите-членки на Съвета на Европа, отнасящи се до съдебните системи и правораздаването. Тези препоръки дават не само насоки: те са източници на идеи. Те ще позволят да се направят изводи за необходимите бъдещи стъпки: те дават преди всичко възможност за преценка на стореното досега. Нека се надяваме, че всички колеги ща приемат призива ни. Не трябва да се забравя, че доброто правосъдие е невъзможно, немислимо без съдействието на адвокатурата. Няма добро правосъдие без добри адвокати и обратно, правосъдието е лошо, когато адвокатите са лоши. СЪВЕТ НА ЕВРОПА ПРЕПОРЪКА No R (81) 7 НА КОМИТЕТА НА МИНИСТРИТЕ НА ДЪРЖАВИТЕ -ЧЛЕНКИ ОТНОСНО МЕРКИТЕ, УЛЕСНЯВАЩИ ДОСТЪПА ДО ПРАВОСЪДИЕ (Приета от Комитета на министрите на 14 май 1981 г. на 68-та Сесия) Комитетът на Министрите, в съответствие с чл. 15.b от Статута на Съвета на Европа, Като има предвид, че правото на всяко лице на справедливо и публично гледане на неговото дело в разумен срок в съответствие с чл. 6 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи е важна характеристика на всяко демократично общество; Като има предвид, че твърде често съдебната процедура е усложнена и отнема много време и средства, които за отделните лица, особено тези в икономическо и социално неравностойно положение, са сериозно препятствие при упражняване на техните права в държавите – членки; Като има предвид, че една ефективна система на правна помощ и юридическа консултация, залегнали в Резолюция № (78) 8 на Комитета на министрите, ще допринесе за премахването на такива препятствия; Като има предвид, че въпреки всичко е желателно да се вземат необходимите мерки за опростяване на процедурата, където е възможно, като се улесни достъпа до правосъдието на отделния човек, но без ущърб на гаранциите за правораздаване; Препоръчва правителствата на държавите-членки да приемат или да засилят, какъвто се предполага, че е случаят, всички мерки, които смятат за необходими за ускореното прилагане на принципите, залегнали в приложението към тази Препоръка. Приложение към Препоръка R (81) 7 Принципи Държавите-членки трябва да предприемат всички необходими стъпки да информират обществеността за средствата, с които всеки човек разполага, за да предяви правата си в съда и да възбуди съдебно производство по гражданско, търговско, административно, социално или данъчно право, и това да става лесно, бързо и евтино. По отношение на това държавите-членки трябва да обърнат особено внимание на следните принципи. А. Информиране на обществеността 1. Да предприемат необходимите мерки за информиране на обществеността по отношение на местоположението и компетенциите на съдилищата и за начина, по който се завеждат или разглеждат делата в тези съдилища. 2. Съдът, компетентният или обслужващият орган трябва да предоставят обща информация по отношение на следното: – процедурни изисквания. Но тази информация не трябва да предоставя правна помощ по делото по същество; – срока и начина, по който съдебното решение може да се обжалва, процедурните правила и всички необходими за това документи; – методите, по които съдебното решение може да влезе в сила и, ако е възможно, какви ще са разноските за това. Б. Опростяване. 3. Да се предприемат стъпки за улесняване и насърчаване, където е възможно, на спогодба и мирното уреждане на споровете преди или по време на съдопроизводството; 4. Не трябва да се пречи на страните да бъдат подпомагани от адвокат. Страната по дело трябва да избягва принудителното търсене на помощ от ненужно голям брой адвокати за нуждите на едно конкретно дело. Като се има предвид характерът на делото, което ще се гледа, за да се улесни достъпът до правосъдие, е желателно страната да действа в съда сама в случаите, когато представителството й от адвокат не е задължително. 5. Държавите-членки трябва да предприемат мерки всички процесуални документи да са в опростена форма и езикът да е разбираем за публиката. Езикът на съдебните решения също трябва да е разбираем за страните. 6. Когато една от страните по дело няма достатъчно познания за езика, на който се води съдебния процес, държавите-членки трябва да обърнат особено внимание на проблемите, свързани с устните и писмените преводи, за да гарантира, че хората в икономическо и социално неравностойно положение няма да са в неизгодно положение по отношение на достъпа до съдилищата поради невъзможността им да говорят или разбират езика, на който се води съдебния процес. 7. Трябва да се предприемат мерки броят на експертите, назначени от съда по едно и също съдебно дело, по инициатива на съда или по молба на страните, да е по възможност ограничен. В. Ускоряване 8. Трябва да се предприемат всякакви мерки да се намали срокът за приключване на делата. Да се вземат мерки за премахване на безполезните архаични процедури, за да се гарантира съдилищата са еднакво натоварени и работят ефективно. Да се приемат и процедури, които ще позволяват на съда да следи делото от най-ранен етап. 9. Трябва да се направят консултации за неоспорените или ликвидни искания, за да се гарантира, че в тези случаи бързо ще се стигне до окончателно решение без ненужни формалности, явяване пред съда или разноски. 10. За да не се упражнява неправилно правото на обжалване и да се удължава съдебното производство, трябва да се обърне особено внимание на възможността за предварително изпълнение на съдебни решения, които биха могли да доведат до обжалване и до лихвен процент от присъдената сума по време на изпълнителното производство. Г. Съдебни разноски 11. Не трябва да се искат от страна в полза на държавата суми, които не са разумни предвид поставените въпроси. 12. Тъй като съдебните такси представляват очевидно препятствие за достъпа до правосъдието, те трябва, ако е възможно, да се намалят или премахнат. Системата на съдебните такси трябва да се преразгледа с цел опростяването й. 13. Особено внимание трябва да се обърне на въпроса за хонорарите на адвокатите и експертите, защото те представляват препятствие за достъпа до правосъдието. Трябва да се осигури някаква форма на контрол върху размерите на тези хонорари. 14. С изключения на особени обстоятелствата, спечелилата страна по принцип трябва да получи от загубилата страна възстановяване на съдебните разноски, включително и адвокатските хонорари, направени по делото в умерен размер. Д. Специални процедури 15. Когато има спор за малка сума, трябва да се осигури производство, което да дава възможност на страните да се обърнат към съда, без да плащат разноски, които са несъразмерни на спорната сума. За тази цел трябва да се обмисли въвеждането на опростени производства с оглед избягване на излишни заседания и на ограничаване правото на обжалване. 16. Държавите-членки трябва да гарантират, че процедурите по отношение на семейното право са прости, бързи, евтини и зачитат личностния характер на разглежданите въпроси. Тези дела, трябва да се разглеждат по възможност на закрити заседания. СЪВЕТ НА ЕВРОПА КОМИТЕТ НА МИНИСТРИТЕ ______________ ПРЕПОРЪКА № R (84) 5 НА КОМИТЕТА НА МИНИСТРИТЕ КЪМ ДЪРЖАВИТЕ-ЧЛЕНКИ ОТНОСНО ПРИНЦИПИТЕ, НАСОЧЕНИ КЪМ ПОДОБРЯВАНЕ НА ФУНКЦИОНИРАНЕТО НА ПРАВОСЪДИЕТО1 (Приета от Комитета на министрите на 28 февруари 1984 г. на 367-то заседание на заместник министрите) Комитетът на министрите, на основание на член 15.b от Статута на Съвета на Европа, Като има предвид, че правото на всяко лице на справедливо и публично гледане на неговото дело, гарантирано от член 6 на Европейската конвенция за правата на човека, е важна характеристика на всяко демократично общество; Като има предвид, че практическото внедряване на мерките и принципите, залегнали в Резолюции (76) 6 и (78) 8 на Комитета на министрите относно правната помощ и Препоръка № R (81) 7 относно мерките за улесняване достъпа до правосъдие ще улеснят гражданите да упражнят правата си на правосъдие; Като има предвид, че някои гражданскопроцесуални кодекси, прилагани в държавите-членки, могат да се окажат препятствие за постигане на едно ефикасно правосъдие, защото, първо, те може би вече не отговарят на изискванията на съвременното общество и, второ, защото понякога с тях се злоупотребява и се манипулират така, че се предизвиква неоснователно забавяне на делата; Като има предвид, че гражданскопроцесуалното право трябва да се опрости и да стане по-гъвкаво и експедитивно, като в същото време се запазят гаранциите, предоставени на ищците от традиционните процесуални норми, и се запази високото ниво на съдопроизводството, изисквано в едно демократично общество; Като има предвид, че за да се постигнат тези цели, е необходимо да се осигурят на страните опростени и по-бързи форми на съдопроизводството и да се защитят страните срещу злоупотреба или тактики на протакане като се предоставят пълномощия на съдилищата да ръководят съдопроизводството по-ефективно; Като взимат под внимание проведените дискусии и приетите резолюции от Съвета на министрите на 12-тата Конференция, състояла се през месец май 1980 г. в Люксембург, Препоръчва правителствата на държавите-членки да приемат или да засилят, какъвто се предполага, че е случаят, всички мерки, които смятат за необходими за подобряване на гражданския процес като се ръководят от принципите, изложени в приложението към тази Препоръка. Приложение към Препоръка № R (84) 5 Принципи на гражданския процес, насочени към подобряване функционирането на правосъдието. Принцип І. 1. Обикновено дело би трябвало да се разгледа на не повече от две съдебни заседания: първото може да е предварително заседание от подготвителен характер, а второто – за приемане на показания, за изслушване на аргументите и, ако е възможно, произнасяне на решение. Съдът трябва да осигури навременното предприемане на всички необходими действия за второто заседание и по принцип не трябва да се допуска никакво отлагане на делото, освен в случаите, когато настъпят нови факти или при други изключителни и важни обстоятелства. 2. Трябва да се налагат санкции на страна, която след уведомяването й за завеждане на делото не е предприела процесуални действия в указаните от закона или съда срокове. В зависимост от обстоятелствата тези санкции могат да включват обявяване на процесуалните действия за прекратени, присъждане на вреди, разноски по дело, налагане на глоба и заличаване на делото от списъка на делата за разглеждане. 3. Съдът трябва да успее да призове свидетелите и в случай на неоснователното им неявяване да налага необходимите санкции (глоби, присъждане на вреди и др.). При отсъствие на свидетел, съдът е този, който трябва да реши дали делото ще продължи без неговите показания. За улесняване на снемането на показания, трябва да се предвидят мерки за използване на съвременни технически средства, като например телефон или видео, когато това е възможно. 4. Трябва да се предвидят и необходимите санкции в случаите, когато вещото лице, поканено от съда, не представи своя доклад или закъснее с изготвянето му. Това може да стане под формата на намаляване на възнаграждението му, заплащане на разноски по дело или присъждане на вреди, а също така и прилагане на дисциплинарни мерки от съда или професионалната организация. Принцип 2 1. Когато една страна заведе необосновано дело, съдът трябва да има правомощието да реши делото по бързата процедура и при възможност да наложи глоба на тази страна или да присъди вредите на другата. 2. Когато едната страна по дело не спазва задължението си за добросъвестност и очевидно злоупотребява с процедурата с ясното намерение да протака съдебния процес, съдът трябва да има правомощието или веднага да реши делото по същество, или да наложи санкции като например глоби, присъждане на вреди, или да обяви процесуалните мерки за погасени; в някои случаи трябва да е възможно да се изисква от адвоката да заплати разноските по делото. 3. Трябва да се предизвикат професионалните асоциации на адвокатите да налагат дисциплинарни санкции в случаите, когато някой техен член се държи по начина, описан в горната точка. Принцип 3 Съдът трябва да поеме активната роля (поне в предварителното заседание, а ако е възможно в течение на целия процес) за осигуряването на бързо развитие на процеса, като същевременно зачита правата на страните, включително и правото на безпристрастно отнасяне към тях. В частност, съдът трябва да има пълномощие proprio motu да нареди на страните да представят необходимите разяснения; да нареди на страните да се явят лично; да повдига въпроси, засягащи приложението и тълкуването на закона; да изисква доказателства, поне по делата, в които има и други интереси, поставени на разглеждане, освен тези на страните; да контролира приемането на доказателства; да заличава свидетели, показанията на които не се отнасят по делото; да ограничи броя на свидетелите за определен факт, когато този брой е прекомерен. Тези правомощия трябва да се упражняват без да се излиза извън рамките на процеса. Принцип 4 Като има предвид характера на делото, съдът трябва да е упълномощен, поне в първа инстанция, да реши дали това ще е писмено или устно, или комбинация от двете, освен за дела, изрично определени в закона. Принцип 5 Освен в случаите, когато законът предписва друго, исканията, отводите и възраженията и по принцип доказателствата трябва да са направени във възможно най-ранна фаза на процеса, но във всеки случай преди приключване на предварителния стадий, ако има такъв. Във въззивната инстанция съдия обикновено не допуска факти, които не са били представени на първа инстанция, освен: а. са били неизвестни по време на производството пред първата инстанция; b. лицето, което ги представя, не е било страна по делото на първата инстанция; c. има някакви други причини, за да бъдат допуснати след това. Принцип 6 Решение трябва да бъде произнесено в заключителната фаза на процеса или колкото може най-скоро след това. Решение трябва да е колкото е възможно най- кратко. То може да се позовава на всяка правна норма, но със сигурност, изрично или имплицитно, да разреши всички искания, предявени от страните. Принцип 7 Трябва да се вземат мерки да се възпре злоупотребата със законните средства за обжалване на решението. Принцип 8 1. Освен това, трябва да се изработят правила или редица от правила, целящи ускореното уреждане на споровете: а. по дела, разглеждани по бързото производство; b. по дела, в които е налице неоспорено право, или по искове с установен размер и по дела по “дребни” искове; c. за пътни произшествия, трудови спорове, въпроси, свързани с аренда и наеми, определени въпроси в областта на семейното право и по-конкретно определяне и назначаване на нов размер на издръжката. 2. За тази цел могат да се използват една или няколко от следните средства: опростени начини за завеждане на искове; да няма съдебно заседание или поне то да е само едно, или в случай на необходимост, да има предварително подготвително заседание; изключително писмено или устно производство; забрана или ограничаване на определени възражения и отбранителни средства; по-гъвкави норми на доказателственото право; никакви или съвсем кратки отлагания; назначаване на съдебен експерт или ex officio, или по молба на една от страните по дело при възможност в началото на производството; активна роля на съда при водене на делото, в призоваване и събиране на доказателствата. 3. Според случая тези конкретни правила или сбор от правила могат да са задължителни, да са приложими по молба на една от страните или да са приложими при съгласието на всички страни. Принцип 9 Съдебните органи трябва да разполагат с най-съвременните технически средства, които ще им дадат възможността да правораздават ефективно при възможно най-добри условия, като улесняват достъпа до различните източници на правото, ускорявайки по този начин администрирането на правораздаването. БЕЛЕЖКИ 1. Когато тази Препоръка бе приета, представителите на Белгия и Холандия в приложение към член 10.2 на Процедурните правила за срещите на заместник-министрите си запазиха правото правителствата им да се съгласят или да не се съгласят с второто изречение на принцип 5, както е посочен в приложението към Препоръката. СЪВЕТ НА ЕВРОПА КОМИТЕТ НА МИНИСТРИТЕ ПРЕПОРЪКА № R (84) 15 НА КОМИТЕТА НА МИНИСТРИТЕ КЪМ ДЪРЖАВИТЕ - ЧЛЕНКИ ОТНОСНО ОТГОВОРНОСТТА НА ДЪРЖАВАТА (Приета от Комитета на министрите на 18 февруари 1984 г. на 375-то заседание на заместник-министрите) Комитетът на министрите, на основание на член 15.b от Статута на Съвета на Европа, Като има предвид, че целта на Съвета на Европа е постигане на по-голямо единство между членовете си; Като има предвид, че органите на държавната власт навлизат във все повече области и че дейността им може да окаже влияние върху правата, свободите и интересите на отделните лица, а понякога може и да им причини вреди; Като има предвид, че органите на държавната власт служат на обществото, то трябва да предоставя обезщетение за непосилните за отделния човек вреди; Като напомня общите ръководни принципи за защита на отделния човек срещу действията на административните органи, залегнали в Резолюция (77) 31 и принципите, по отношение на съществуването на дискреционни пълномощия на административните органи, залегнали в Препоръка R (80) 2; Като има предвид, че е желателно хората да бъдат защитени по смисъла на отговорността на държавата, Препоръчва правителствата на държавите-членки: а. в законотворчеството и практиката си да се ръководят от приложените в тази Препоръка принципи; b. да проверят дали е препоръчително установяването във вътрешния ред на страните им на подходящ апарат за превенция на неудовлетворителното поради липса на средства изпълнение на задължението на органите на държавната власт за отговорността на държавата. Приложение Обхват и дефиниции 1. Тази Препоръка се отнася за отговорността на държавата, което означава задължение на държавните органи да обезщетяват за вредите, причинени от техните действия, или чрез компенсация или чрез други подходящи средства (от тук нататък споменавани като “обезщетение”). 2. Терминът “орган на държавната власт” означава а. всяка организационна единица на държавното право от всякакъв вид или на всяко ниво (включително държава; район; провинция; община; независимо обществена организация); и b. всяко частно лице, което упражнява прерогативите на официална власт. 3. Терминът “действие “ означава всяко действие или бездействие от такова естество, което оказва пряко влияние върху правата, свободите или интересите на хората. 4. Действията, влезли в обхвата на тази Препоръка са следните: a. нормативни актове при упражняване на разпоредителни пълномощия b. административни актове, които не са от разпоредителен характер c. физически действия. 5. Сред действията, обхванати от параграф 4, се включват и тези, които се извършват при администрирането на правораздаването и които не се изпълняват при упражняване на съдийските функции. 6. Терминът “жертва” означава потърпевшо лице или всяко друго лице, имащо право да възбуди искане за обезщетение на вредите. Принципи І. Трябва да се осигури обезщетяване на вредата, предизвикана от пропуска на публичната власт да има поведение, каквото според закона разумно е било очаквано от него. Подобно действие се предполага в случаите на нарушаване на законно установените правила. ІІ. 1. Дори да не са налице условията, залегнали в Принцип І, трябва да бъде осигурено обезщетение в случаите, когато е очевидно несправедливо да се остави потърпевшото лице само да понесе вредата, имайки предвид следните обстоятелства: действието да е от общ интерес и само дадено лице или ограничен брой лица да са понесли вреда и действието да е изключително или вредата да е изключителна последица на действието. 2. Приложението на този принцип може да бъде ограничено до определени категория действия. ІІІ. Ако по своя вина или поради това, че не е използвала правни средства за защита жертвата е допринесла за вредата, обезщетението за вредата може съответно да се намали или откаже. Същото важи, ако дадено лице, за което според националното законодателство отговаря жертвата, е допринесло за вредата. IV Правото да се предяви иск срещу публична власт не трябва да е подчинено на изискването първо да се насочи срещу дееца. При наличие на административна помирителна система, предшестваща съдебното производство, прибягването до нея не трябва да затруднява достъпа до съдебното производство. V Ако обезщетението съгласно Принцип I е в пълен размер, то се разбира, че определянето на източника на вредата, естеството и формата на обезщетението е от компетенцията на националното право. Обезщетението съгласно Принцип II може да е частично, определено на базата на принципите на справедливостта. VI Решенията за присъждане на обезщетение трябва да се прилагат възможно най-бьрзо. Това трябва да се осигури с надлежни бюджетни и други средства. Ако съгласно местното право е предвидена специална процедура за изпълнение на решенията, тя трябва да е леснодостъпна и експедитивна. УП Правилата за давността относно исковете за отговорността на публичната власт не трябва да ограничават ефективното упражняване на правото на иск. УШ Националността на жертвата не може да е причина за каквато и да било дискриминация що се отнася до отговорността на публичната власт. Заключителни разпоредби Тази Препоръка не трябва да се тълкува като: о. ограничаване на възможността държавите-членки да прилагат горните принципи към категории действия, освен тези, обхванати в Препоръката, или като ограничаване на приемането на по-широк кръг мерки, предоставящи по-широка защита на жертвите; б. оказваща влияние върху която и да е специална система на отговорност, установена от международните договори; в. оказваща влияние върху специалните национални системи на отговорност в областта на пощенските и телекомуникационните услуги и на транспорта, както и върху специалните системи на отговорност, присъщи на въоръжените сили, като се гарантира, че се предоставят адекватни обезщетения на жертвите предвид всички обстоятелства; г. оказваща влияние върху особените национални системи за отговорност, които се прилагат в еднаква степен и към държавните органи, и към частните лица. ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ Увод 1. Препоръка R (84) 15 относно отговорността на публичната власт е логично продължение на работата на Съвета на Европа в областта на административното право, насочена към защита на отделните лица във взаимоотношенията им с органите на публичната власт. Органите на публичната власт във всички страни навлизат във все повече области; тъй като техните действия оказват непрекъснато и определящо влияние върху дейността, правата и интересите на обществото, неминуема е появата на конфликти и вреди. Проблемът е да се реши доколко потърпевшите лица могат лично да понесат вредите. 2. Работата на Съвета на Европа в тази област започна по време на Деветия колоквиум по европейско право (2 — 4 октомври 1979 г., Мадрид), когато бе направен обзор на положението на държавите-членки във връзка с отговорността на държавните, регионалните и местните власти за вредите, причинени от техни агенти и административни служби. На този колоквиум при обзора на положението на държавите-членки се установиха съществуващите разлики едновременно относно основанието на публичната отговорност и относно правилата за пораждането на правото на обезщетение и неговия обем. 3. Във връзка с хармонизацията на европейско ниво през 1980 г. Европейският комитет по правно сътрудничество (СDCJ) издаде инструкция, адресирана до Комитета от експерти по административно право (CJ-DA) да разработи подходящи документи относно със специфичните аспекти за отговорността на държавата. 4. Стигна се до заключението, че не само е назряла нуждата да се установят общи правила, според които органите на публичната власт трябва да отговарят за своите действия, но са необходими и специфични принципи в тази насока, които ще са подходящи за особения характер на дейността на органите на публичната власт. Такива принципи са оправдани, независимо от въпроса дали органите на публичната власт са отговорни пред същите съдилища или според писаното или прецедентно право попадат под юрисдикцията на отделна система за отговорност. 5. Вредите, причинени на лицата, могат да са в резултат или на „незаконни”, или „законни” действия на публичните служители и административните органи. Документът съдържа съответно принципи, осигуряващи обезщетения за вреди и в двата случая. Въпреки това, тъй като правилата, засягащи обезщетенията за вреди, причинени от законни действия, могат да предизвикат необходимостта от важни промени в законодателството и практиката на отделни страни, документът дава възможност за ограничено приложение на Принцип II в националните системи наред с възможността за постепенно разширяване. 6. Съществуването на система за отговорността на публичната власт представлява съществена защита на лицата, но не по-малко е важно системата да бъде създадена по начин, който да позволява потърпевшите да получат справедливо и бързо обезщетение. Така тази Препоръка, освен че очертава ръководните принципи обезщетение, препоръчва да се вземе под внимание, че е желателно, начини и средства, там, където е възможно, за предотвратяване на случаи на незадоволително изпълнение на задължения в тази област поради липса на средства Обхват и дефиниции Параграф 1 7. Този параграф установява обхвата на Препоръката, като за целта указва, че се прилага по отношение на публичната отговорност; тази отговорност се дефинира като задължение на органите на публичната власт да възстановят вредите, причинени от техните действия. Традиционно тази отговорност на органите на държавна в някои правни системи е известна като „държавна отговорност”. Това понятие бе отхвърлено, тъй като „държава” не винаги означава същите политически и институционални реалности. В някои системи например понятието държава се използва за институции, които ръководят или регулират обществения живот на нацията, а в други системи се отнася само до централното правителство. Затова за предпочитане е изразът “публична отговорност”, тъй като във всички правни системи е приложим към вида отговорност от този документ. Параграф 2 8. Публичната отговорност се характеризира с факта, че обхватът й се ограничава до действията на органите на публичната власт. Понятието „орган на публичната власт” се дефинира въз основа на функционални критерии, т. е. упражняването на правомощия или прерогативи превишава правата или правомощията на обикновените хора. Посочването на особените случаи, когато това условие е налице, е в сферата на националното право. В някои правни системи прерогативите на официалните органи на властта се упражняват при изпълнението на двата вида дейности, които традиционно попадат в сферата на публичните организации, като поддържане на обществения ред, и дейности, които могат да се извършват и от частни лица, като образование и транспорт. И обратно, други системи смятат, че прерогативите на официалните органи на властта не могат да се упражняват по отношение на гореспоменатите дейности, които следователно ще попаднат под системата за отговорност според обикновеното право. 9. В някои държави действията на „обществена служба” (service public) са също предмет на отделна система за отговорност. Изпълнението на задачи или дейности със специални характеристики или от специален обществен интерес понякога се разглежда като обществена служба. Все пак понятието обществена служба не съществува във всички правни системи или пък не обхваща едни и същи положения. Поради тази причина Препоръката не предвижда системата за публична отговорност да се прилага към такива дейности, но в същото време нищо не пречи на приложението й в онези държави, в които съществува понятието обществена служба и които смятат, че дейностите, отнасящи се към тази сфера, попадат в системата за отговорността, различна от съществуващата по обикновеното право. 10. Органи на публичната власт по смисъла на тази Препоръка могат да са както лица или организации на публичното право, така и лица или организации по частното право в случаите, когато те попадат в гореописаното състояние. Следователно изброяването на подпараграф а. в параграф 2 служи само като пример. Публичното или частното качество на организация или лице не е от решаващо значение при поставяне на въпроса за публичната отговорност на държавата. Това, което е от значение, е характерът на упражняваните правомощия. Параграф З 11. Дефиницията на термина “действие”, базирана на подобни дефиниции в Резолюция (77) 31 за защита на отделните лица спрямо действията на административните власти и Препоръка R (80) 2 относно упражняването надискреционни правомощия от административните власти, определя, че „терминът “действие” на органите на публичната власт означава всяко действие или бездействие, което е от такова естество, че засяга пряко правата, свободите или интересите на лицата”. В сравнение с гореспоменатите документи този текст прави нововъведение, като изрично предвижда, че действие може да бъде действие или бездействие. Параграф 4 12. Тази точка определя приложното поле на документа. То обхваща по-конкретно някои действия на органите на публичната власт, но държавите могат да разширят приложението на системата на публичната отговорност и спрямо други категории действия. От параграф 4 следва, че законодателните актове, приети от парламента, а в някои държави от подобни органи, имащи законодателна власт (райони, области във федералните държави), се изключват от приложното поле на тази Препоръка. В много държави изпълнителните органи на властта (правителството, министрите, други административни органи) могат да приемат нормативни актове с общо приложение. Тези актове се приемат или на базата на делегиране на пълномощие от орган, който притежава законодателна власт, или по силата на конституционни правомощия. В съответствие с параграф 4 тази Препоръка обхваща само действия на изпълнителната власт, попадащи в категорията „разпоредителни правомощия”. Обхватът на такива „разпоредителни пълномощия” се определя в съответствие с правото на всяка отделна държава. Параграф 5 13. Параграф 5 прави основно разграничение между действията, извършени при изпълнение на съдебни функции, и чисто административни действия, извършвани при правораздаването. Първите действия не попадат в обхвата на Препоръката. Последните действия, извършени от самия съдия или от подчинения му персонал, може да се смятат за равностойни на един от видовете действия, конкретизирани в параграф 4. Тези действия са обхванати от Препоръката. Параграф б 14. Защитата, предоставена от системата за публичната отговорност, се отнася не само до потърпевшото лице, но и до други лица, а по-точно до наследниците на потърпевшото лице. За целите на този документ всички, които имат право на иск за обезщетение за вреди, се наричат „жертва”. Принципи Принцип I 15. Тази разпоредба определя факторите, които трябва да са налице, за да възникне на публичната отговорност. По отношение на основанията на отговорността документът следва вече установените прецеденти в областта на гражданската отговорност от работата на Европейския комитет по правно сътрудничество (СDCJ) на Съвета на Европа, прецеденти, които са в реда на последното развитие, и особено последните съдебни решения в редица от държавите-членки. Този принцип не си служи с двата критерия за незаконосъобразност и вина. Публичната отговорност възниква при причиняване на вреда поради неуспеха на органите на публичната власт да спазват стандарти на поведение, което основателно се очаква от тях по закон, по отношение на потърпевшото лице. Това прави възможно, inter alia, да се защитят жертвите, претърпели вреди от действията на неизвестни представители на органите на публичната власт или от колективното действие на учреждение. 16. Стандартите за поведение, което по закон се очаква да се спазва от органите на държавната власт, зависят от техните задачи и средствата, с които разполагат. Публичната администрация в частност и органите на публичната власт като цяло, са инструментите, на които народът чрез своите представители поверява функциите, за които са предназначени тези средства. Органите на публичната власт трябва да са в състояние да изпълняват редица задачи и да осигуряват ред услуги на обществото, като определянето, обхватът и характерът на дейностите им се установяват от правните норми. Когато органите на публичната власт не успеят да изпълнят задълженията си според правните норми, в резултат на което се причиняват вреди на гражданите, трябва да е възможно последните да получат обезщетение от въпросните органи на публичната власт независимо от личната отговорност на дейците или длъжностните лица, причинили вредите. 17. Терминът „по закон” означава, че правната система на държавата трябва да се разглежда като цяло. Отнася се за всички приложими правни норми. Обхватът на понятието „правна норма” се променя: в някои системи правните обичаи, осъществяващи известни условия или притежаващи известни характеристики, имат същата задължителна сила като тази на писаните закони. Следователно решаването на въпроса кои закони ще се разглеждат като правна норма е въпрос на националната система. 18. Дефиницията на термина „действие” в параграф 3, разглеждана заедно с израза в Принцип I „основателно очакван от тях по отношение на потърпевшото лице”, изяснява, че публичната отговорност не възниква при всяко нарушаване на правните принципи или на правната норма, тъй като такъв принцип или норма трябва да са от такова естество, че да накърняват правата, свободите или интересите на потърпевшото лице. Само при такъв вид нарушение може да бъде разумно основание за очакване по смисъла на Принцип I. Нарушаването на нормите във връзка с вътрешната организация на администрацията, при което няма пряко или косвено пораждане на индивидуално право или интерес, не дава основание за възникването на отговорност по смисъла на Принцип I. 19. За целите на юридическата точност презумпцията в този принцип се ограничава до установени правни норми. Това са нормите, известни по време на извършване на действието. Изключват се онези норми, определени от съдилищата чрез общото тълкуване на правните разпоредби след извършването на действието, причиняващо вреда. 20. Тази презумпция е опровержима и публичният орган няма да носи отговорност, ако успее да докаже, че нарушението на нормата не представлява неспазване на стандартите за поведение, което е длъжно да съблюдава. Тази презумпция служи за защита на жертвата, която не е длъжна да разследва поведението на дееца или това на административното учреждение, отговорно за действието, причиняващо вреда, а трябва просто да докаже, че органът не спазва поведение, предписано му от правната норма. 21. В много страни едно от приложенията на гореспоменатия принцип е съществуването на презумпцията за отговорност в случаите на техническа повреда на съоръжения, използвани от органите на публичната власт. Като пример може да се спомене техническата неизправност на светофарите. Ищецът трябва да може да получи обезщетение дори в случаите, когато не може да се установи вината на конкретно длъжностно лице. 22. От текста на разпоредбата става ясно, че публичната отговорност възниква само когато е причинена вреда, което предполага, че нарушаването на правната норма само по себе си не е достатъчно за възникването на тази категория отговорност. Това не е пречка за възникване на отговорност от друг вид, например наказателна или дисциплинарна отговорност. Твърдението, че вредата трябва да е „причинена” от действие, установява необходимостта от причинна връзка между действието, органа на публичната власт и вредата. Обикновено документът не урежда въпросите, засягащи причиняването на вреда, а специфични въпроси, разглеждани по-нататък в Принцип III (приноса на жертвата за вредата). 23. Определен проблем възниква, когато вредата е причинена от длъжностно лице, което заема пост в орган на публичната власт, но фактически действа в свой собствен интерес; в някои системи трябва да се определят критериите за дефиниране на отделената лична вина (faute personnele detachable) и на административната грешка (faute de service). Когато представата за обикновената дейност на публичната власт е такава, че е достатъчна да заблуди разумни и грижливи хора, трябва да възникне публична отговорност, дори ако впоследствие се окаже, че това е невярно. Този извод се основава на факта, че представата е създадена от фактори, които обективно са свързани с публична администрация или публична служба. По този начин отговорността може да възникне, ако в частен случай компетентността на административното длъжностно лице и обстоятелствата на неговото действие са от такъв характер, че могат да въведат в заблуждение потърпевшото лице. Принцип П 24. Правата и законните интереси на човека могат да се накърнят и да се причини вреда не само когато публична власт не спазва поведение, изисквано от закона, но също така и в някои случаи, когато действа по надлежния начин и не може да бъде обвинена в нарушаване на задължения. Такава вреда е резултат от риска, присъщ на всички социални дейности, и трябва да се установят критерии за определяне, от една страна, кога вредата трябва да бъде понесена от потърпевшото лице, и от друга страна, кога отговорността трябва да бъде поета от обществеността- 25. Общоприетият принцип на социална солидарност изисква отделни лица да поемат целия диапазон неудобства и вреди като нормална последица от живота в обществото, когато те не са изключително важни и не оказват влияние върху населението като цяло. И обратното, изглежда несправедливо да се изисква от потърпевшото лице да понесе вреди, към които гореспоменатите квалификации не се отнасят и в резултат на които отделното лице е натоварено с изключително бреме предвид принципа на равенството в споделянето на последиците от публичните задължения. 26. Поради тези причини, дори ако не са налице условията, залегнали в Принцип I, или с други думи, дори ако няма никакво нарушение от страна на публична власт в поведението, основателно очаквано от него по закон, Препоръката приканва правителствата на държавите-членки да осигурят във вътрешното си законодателство правни норми, гарантиращи обезщетение за жертвата, когато е очевидно несправедливо само потърпевшото лице да понася вреда. За да се помогне да се квалифицира несправедливият характер на вредата, този принцип изброява три кумулативни условия. 27. За да се улесни прилагането на Препоръката, особено от държавите с необективно определена обща система за отговорността, параграф 2 предвижда възможността държавите да ограничат приложението на Принцип II до специфичните категории действия. Това също така ще даде възможност на държавите при тяхно желание да прилагат Принцип II поетапно към все по-широки категории действия. Принцип Ш 28. Разпоредбите на Принцип III са основани върху онези разпоредби, отнасящи се към същия проблем в Европейската конвенция за отговорността за продуктите във връзка с лично увреждане и смърт. Принципът обхваща случаите, в които потърпевшото лице само е допринесло за вредата. Вината на жертвата е основната причина, която модифицира отговорността. Изрично е упоменат случаят, когато жертвата не прибягва до достъпни за нея правни средства за защита, за да предотврати или намали вредата. Във всеки отделен случай съдът е този, който определя приноса на жертвата за вредата при решаване дали да присъди или, ако е уместно, да откаже обезщетение за вредата. 29. Вторият параграф установява, че обезщетението също така може да бъде намалено, когато вредата е в резултат от действие, извършено от лице, за което според националното законодателство отговорност носи жертвата (например в зависимост от системата: подчинен, непълнолетен). 30. Въпреки че Препоръката не споменава изрично това, публичната власт по правило се освобождава от отговорност в случаите на force majeure, която например е в резултат на атмосферните явления, се характеризира с факта, че тъй като причината за вредата не може да бъде приписана на публичната власт, действителното настъпване на действие, причиняващо вреда, не може да бъде предсказано и последиците от действието са неминуеми. В такива случаи не е възможно да се говори за действия на публичната власт или за причиняване, което да оправдае приписването на отговорност на публичната власт за причинената вреда. Причинната връзка може в някои случаи да бъде прекъсната от намесата на трето лице, което например иска да предотврати действието на административен орган, и следователно освобождава публичната власт от отговорност. Принцип IV 31. Този принцип изхожда от подхода, сега възприет от много държави, според който лицето, понесло вреда, причинена от публична дейност, трябва да предяви иск срещу официален или частен служител, за чиято отговорност има твърдение. Това решение не дава на жертвата задължителна защита, защото понякога е невъзможно да се открие лицето, което фактически е причинило вредата, или защото много често това лице е неплатежоспособно. 32. Отговорността на публичната власт и понастоящем е основната гаранция за жертвата, че ще получи надлежна компенсация, но има два различни начина за предявяване на иска. В случаите, когато длъжностно или друго лице, причинило вредата, може да бъде идентифицирано, някои правни системи позволяват жертвата да предяви иск или срещу публичната власт, за която е работило по това време длъжностното лице, или срещу самото длъжностно лице, или пък срещу двамата едновременно. В други системи исковете трябва винаги да са предявени срещу публичната власт, която на свой ред може да предприеме действия срещу публичния или частния служител, причинили вредата. Този документ приема компромисно решение, като установява, че държавите не трябва да пречат на жертвата да упражнява правата си, като действа пряко срещу публичната власт, отговорна за вредата или задължена да възстанови вредата, като по този начин оставя на жертвата сама да избере, в онези държави, в които правната система позволява това, дали да предяви пряк иск срещу въпросния служител. Ако вредата е в резултат на законно действие, няма да има основание за регрес на публичната власт срещу подчинения си, причинил вредата. 33. Тази Препоръка не се произнася върху това дали е желателно създаването на административни помирителни системи преди съдебното производство. Може да се каже, че основното им преимущество е улесняването на приятелските споразумения в някои случаи, макар и с недостатъка, че правят процедурите тежки, а също така обезкуражават хората, които не са достатъчно добре информирани, да упражняват законните си права. Съветът на Европа вече работи в това отношение: може да се обърне внимание на Принцип 3 от Препоръка R (81) 7 на Комитета на министрите относно мерките, улесняващи достъпа до правосъдието, който указва, че „Да се предприемат мерки за улесняване и насърчаване, където е възможно, на помирителните процедури и мирното уреждане на споровете преди или по време на съдебния процес”. В по-големи подробности този принцип се разяснява в обяснителния меморандум към Препоръката, в който се посочва, че inter alia „в интерес на ефективността трябва да се избягват чисто формалните и мудни помирителни процедури”. Тази Препоръка въвежда принципа, според който там, където законът предвижда помирителни процедури, те трябва да се схващат и прилагат по начин, който да не затруднява предприемането на правни действия, защото това са главните средства, чрез които жертвата може да получи компенсация. Принцип V 34. Тази разпоредба установява принципа, че обезщетението трябва да бъде пълно, което означава, че жертвата ще се обезщетява за всички вреди, причинени от неправомерно действие, които могат да се определят в пари, и ще бъде надлежно компенсирана за всички други вреди. Оставя на усмотрение на националното право да определи източника на вредата, характера и формата на обезщетението. В повечето правни системи обезщетението покрива както непосредствената материална вреда (damnum emrgens), така и пропуснатите ползи (1исrит cessans). 35. При обстоятелствата, за които се говори в Принцип II, предвид характеристиките на действията на публичната власт, които причиняват вреди, и предвид основанията на задължението за обезщетяване, за потърпевшото лице е подходящо да понесе част от вредата. И наистина, тъй като тази разпоредба специално споменава случаите, в които е очевидно несправедливо „само” потърпевшото лице да понесе вредите, следва, че е оправдано да се определи по-скоро справедливо, отколкото пълно обезщетение. Размерът на такова обезщетение трябва да се определи, като се вземат предвид факторите, използвани в такива случаи за установяване на степента на отговорност на публичната власт и последващите дадени права на потърпевшото лице. Принцип VI 36. Окончателното решение, признаващо правото на жертвата да получи обезщетение, не означава винаги ефективно и незабавно обезщетяване. Процесуално казано, изпълнението на решенията за обезщетение става по една от следните системи: а. Решението може незабавно да се изпълни на практика и представлява достатъчен титул за получаване на обезщетение; б. Решението не може незабавно да се изпълни и се предвижда специална процедура за получаване на ефективно обезщетение. 37. По принцип първата система позволява бързо получаване на обезщетение. Но въпреки това се смята, че е полезно установяването на общ принцип, според който да се изпълняват решенията в тази насока колкото е възможно по-бързо. Ако се следва втората система, Препоръката набляга на това, че процедурата по изпълнението на решенията трябва да е леснодостъпна и бърза. Тези две правила са съобразени с принципите, съдържащи се в Препоръка R (81) 7 на Комитета на министрите относно мерките, улесняващи достъпа до правосъдието. 38. И все пак могат да съществуват практически или правни пречки за получаване на обезщетение. Едната е поради стриктните бюджетни правила на държавата или на публично тяло, което може да попречи на предоставянето на средства, необходими за спазването на решението. Другата възможна пречка е инертността на длъжностните лица в администрацията. Третата пречка е забраната в някои държави на изпълнението на решенията по отношение на публичната власт. 39. Документът не описва специфичните средства, с които могат да се преодолеят тези пречки, и препоръчва държавите да приемат бюджетни или други подходящи мерки. В някои държави например бюджетните правила, предвиждащи нареждания за плащания и, ако е необходимо, автоматичното включване в бюджета за следващата година на сумата, която се дължи на жертвата. Като мярка за справяне с инертността и злоумишленото поведение на длъжностните лица в администрацията някои системи осигуряват възможността за лична отговорност на въпросните представители. Принцип VII 40. Процедурните срокове и правните норми за изчисляването им имат двойна цел — фиксират периода, в който правото за действие може да се упражни, и установяват мярка за правна сигурност чрез рационално ограничаване на възможността за засягане на законни право. В областта на частното право първият фактор преобладава и следователно сроковете обикновено са дълги. Дългите периоди понякога представляват пречка за равномерната дейност и ефективността на административната процедура и в същото време не изглеждат необходими за защитата на индивидуалните права. Поради тази причина държавите са установили по-кратки срокове. В Препоръката се признава тази необходимост, но в същото време се подчертава, че такива правила не трябва да са в ущърб на ефективното упражняване на правото на действие. Принцип VIII 41. Принципите на публичната отговорност трябва да се прилагат в съответствие със същия критерий и по еднообразен начин за всички лица, независимо от тяхната националност, дори в случаите, когато различните държави имат различни правни разпоредби. Напредъкът в защитата на правата и законните интереси на лицата в духа на постоянната дейност на Съвета на Европа предполага отхвърляне на всякакъв вид дискриминация в тази област. Заключителни разпоредби 42. Макар и незадължителни, тези разпоредби имат за цел да посочат ограниченията в обхвата на тази Препоръка. Въпреки че Препоръката засяга само действията, посочени в глава „Обхват и дефиниции”, правителствата на държавите могат да я прилагат и към други категории действия. При приложението на Препоръката в националното право държавите също така могат да променят някои свои разпоредби, за да постигнат по-пълна защита на жертвата, като същевременно запазват общите рамки на Препоръката. Тъй като повечето държави признават принципа на предимство на международното право, следователно всяка една система за отговорност въз основа на тази Препоръка няма да даде предпочитание на някои отделни системи, приети в резултат на международните договори. 43. Подпараграф „д” се отнася за държавите, в които частните лица и публичните власти попадат в една и съща система за отговорност. Очевидно е, че ако в такива държави съществуват специални системи за отговорност, които се отличават от представената в настоящия документ, те се поставят над тази Препоръка, като правят уговорката, че такива системи са за общо приложение и че не се предоставят никакви привилегировани положения на публичните власти. БЕЛЕЖКИ 1. Когато тази Препоръка бе приета, в съответствие с член 10.2 на Процедурните правила на заседанията на заместник-министрите, представителите на Швеция си запазиха правото правителството им да се съгласи или да не се съгласи с нея. Представителите на Дания и Норвегия си запазиха правото правителствата им да се съгласят или да не се съгласят с Принцип П. Изтегляне 1.17 Mb. Сподели с приятели:
|