2017-а – година за равносметка: 65 години от началото на европейската интеграция

Носител на Катедра „Жан Моне” на ЕС в материята „Съдебна система на ЕС”,

ръководител на Международната магистърска програма „Право на ЕС” в ЮФ на СУ, директор на Института по Европейско право

Първа част. Основни особености на съюзния правен ред

според Становище 2/13 на Съда на ЕС
На 18 декември 2014 г. Съдът на ЕС постанови едно от своите най-значими решения: Становище 2/13¹. Конкретния повод беше искане на Комисията за консултативно становище относно Проекта на споразумение за присъединяване на ЕС към ЕКПЧ². Съдът направи задълбочен прочит на проблемите на присъединяването и заключи, че проектът не е съобразен с Учредителните договори на ЕС и не може да бъде сключен без те за бъдат изменени³.

Несъмнено най-значимите текстове в Становище 2/13 на Съда на ЕС обаче са посветените на особеностите на ЕС. Той сам определя⁴, че в т. 155-176 на становището си „припомня конституционната рамка” на ЕС. Освен основополагащи за неговите заключения (за несъвместимост на ПСП с правото на ЕС), те могат (трябва!) да се разглеждат като систематизирано и структурирано изложение на основополагащите особености на европейската интеграция, на нейната съюзна конструкция и на значението и действието на нейния уникален самостоятелен правопорядък. Макар да не съдържат множество новости, формулировките на СЕС от декември 2014 г. се отличават с ново звучене и нов доктринален контекст, който надгражда досегашната съюзна юриспруденция и я довежда до цялостна и завършена доктрина⁵.

• 
  за конкретния въпрос: така очертаните специфики на ЕС правят невъзможно (поне на основата на представения проект за споразумение) присъединяването му към ЕКПЧ;
  
• 
  и по-общо за цялостното разбиране на ЕС и действието на неговия правопорядък – с преки последици както за изучаването и разбирането на Правото на ЕС, така и за прилагането му, особено в държавите-членки.
  

1. 
   Самостоятелен правопорядък от принципно нов вид.
   
   1. 
      СЕС прогласява еднозначно, че („както е заявявал многократно”), интеграционното право е самостоятелен правен ред.
      
      1. 
         Като такъв той принципно се отличава от международното право⁷.
         
      2. 
         Членуващите държави са ограничили във все по-широки области своите суверенни права⁸ за нуждите на този съюз („в полза на…”)⁹.
         
      3. 
         Негови субекти са не само държавите членки, но и техните граждани¹⁰.
         

2. 
   СЕС категорично настоява, че пред нас е не просто нов правен ред, а „нов вид” правен ред¹²! Той „притежава специфично естество, конституционна рамка и собствени основни начала, специално изградена институционална структура, както и пълен набор от правни норми, които осигуряват функционирането му…”¹³.
   

2. 
   Същностни характеристики на самостоятелния съюзен правопорядък.
   

1. 
   Всъщност СЕС¹⁴ въвежда нова фразеология и нова рамка на разбирането за ЕС – и по същество нова характеристика на ЕС! През 2014 г. СЕС вече обобщава 7 основни особености (специфики, същности характеристики) – които го отличават от всяка международна организация, но пък (точно те) го правят силно подобен на държава:
   

1. 
   Това е не просто „нов правен ред”¹⁵, а „нов ВИД правен ред”, т. е. принципно нов, което ще рече принципно (същностно, изначално) различен от съществуващите (държавите и тяхното международно право)! Този нов правен ред е по предназначение (но и като резултат) автономен¹⁶, самостоятелен, принципно обособен.
   
2. 
   В рамките на този нов вид правен ред ДЧ са ограничили суверенните си права – при това не просто „в широки”¹⁷, а „във все по-широки области” – т. е. разширяването на компетенциите на ЕС е предполагаемо и естествено – за разлика от виждането на някои ДЧ¹⁸...
   
3. 
   Негови субекти са не само държавите, но и техните граждани (с всички произтичащи последици).
   
4. 
   Като самостоятелен правен ред той разполага със (самостоятелна, собствена!) „конституционна рамка” (УД са „основната конституционна харта на Съюза”!¹⁹) и има „конституционна структура”²⁰.
   
5. 
   Съюзът има собствени основни начала²¹ (може да се спори дали са „собствени” или наложени от ДЧ) – „основните начала” са основополагащите ценности, принципи и цели на Съюза (на целия интеграционния процес – виж нататък).
   
6. 
   Съюзът има собствена институционна²² структура – това обаче може да се разглежда и като част от „конституционната рамка”, а и всяка международна организация има институционна структура, но спецификите на съюзната не са посочени от СЕС, а те са съществени именно доколкото отразяват властовата природа на ЕС!
   
7. 
   Самостоятелният интеграционен правен ред „разполага с пълен набор от правни норми” (разбирай: това е не само самостоятелен, а „цялостен (пълноценен) правопорядък”), които осигуряват функционирането му.
   

2. 
   Нататък обаче СЕС значително разширява формулата!
   

1. 
   СЕС е специфична „целева” конструкция – той има изрично закрепени от ДЧ цели (чл. 3 на ДЕС), които е длъжен да изпълнява, без да ги надвишава или да се отклонява от тях (чл. 5 на ДЕС).
   

Тук не става дума за езикова прецизност, а за дълбоката философия на самостоятелния интеграционен правопорядък. Поради това разликата е съществена: ако изразът „припомнени” подсказва идеята за иманентност (която, макар другаде уместна, тук не е на мястото си, защото става дума за изрична воля на ДЧ – те закрепват изрично именно тези и само тези цели), то изразът „закрепени” по точно съответства на предназначението на чл. 3 на ДЕС – да „закрепи” конкретно и изчерпателно целите на ЕС, които той е длъжен да изпълнява (има само функционална или целево предоставена компетентност), но и от които не може да се отклонява: нито отвъд (да ги надвишава – според принципа на пропорционалност), нито встрани (да действа с оглед други цели – според принципа на целесъобразност, и двата принципа закрепени изрично в чл. 5, § 2 на ДЕС)!

1. 
   Осъществяването на тези цели, „закрепени в чл. 3 на ДЕС”, от своя страна се урежда в „редица основни разпоредби, например предвиждащи свободата на движение на стоки, услуги, капитали и хора, гражданството на Съюза, пространството на свобода, сигурност и правосъдие, както и политиката на конкуренция. Тези разпоредби, които се вписват в специфична за Съюза система, са структурирани така, че да допринесат – всяка в специфичната си област и със своите особени характеристики – за осъществяването на процеса на интеграция, който е причината за съществуването на самия Съюз”²⁷.
   
2. 
   Конституционната структура „намира отражение”²⁸ в принципа на предоставена компетентност²⁹. Това е особено съществена, истински фундаментална особеност на ЕС, която не може да се разглежда като произтичаща от или допълваща другите му особености, а дори по-скоро като предопределяща! Намира отражение и в институционната рамка (основно определена в чл. 13-19 на ДЕС)³⁰.
   
3. 
   СЕС определя редица „специфични особености”, произтичащи „от самото естество на правото на Съюза”³¹:
   

• 
  Правото на Съюза „произтича от автономен източник” (Учредителните договори³² и цялата система на източниците на правото на Съюза³³);
  
• 
  Този правен източник има предимството (примат) по отношение на правните системи на държавите-членки³⁴;
  
• 
  Друга ключова характеристика на правото на ЕС е директният ефект на „цяла поредица разпоредби” – те са „приложими по отношение на техните граждани”³⁵.
  

3. 
   Изричното позоваване на тези „специфични особености” позволяват на СЕС да заключи накрая³⁶: тези основни особености на ЕС изискват³⁷ (налагат) съществуването на „структурирана система от принципи, норми и взаимозависими правоотношения”:
   

• 
  съюзният правопорядък е не само самостоятелен, но и структуриран и основаващ се на отношения на взаимна зависимост³⁸ (неотделимост?!) на създаващите и легитимиращите го суверенни единици – държавите;
  
• 
  Държавите-членки са „обвързани” от тези структурирани отношения на взаимна зависимост³⁹ – както в отношенията си със Съюза (вертикални, отношения на власт и подчинение…), така и в отношенията между самите суверенни държави (хоризонтални)!
  
• 
  Тази взаимна зависимост (най-отчетлив израз на концепцията за ограничения суверенитет на ДЧ!) според СЕС се изразява и в ангажираност на държавите не само като „господари на Договорите” (които могат да разполагат с тях, да ги изменят и дори прекратят), но и като „родители” (които не просто са създали, а са отговорни за оцеляването и развитието на интеграционния плод на своето съгласие) – те „вече⁴⁰ се оказват ангажирани” (по изричната норма на чл. 1, ал. 2 на ДЕС⁴¹), в „процеса на изграждане на все по-тесен съюз между народите на Европа“⁴².
  

3. 
   Съмнение не може да има: СЕС еднозначно налага разбирането за ЕС като пълноценна конституционна (властова) конструкция, безсрочна и безалтернативна за членуващите държави. Конструкция, която има смисъл именно заради своите принципни („основни”) особености и която – именно поради това – трябва да бъде старателно охранявана от своето конституционно „куче-пазач”⁴³, основната задача на което е именно да опази тези нейни специфики.
   

И след като всичко това е прогласено (за пореден път) максимално ясно в самото начало на произнасянето по същество, за СЕС остава само в конкретика да доуточни защо присъединяването, макар да е добра, хуманна и възвишена идея, макар да е желан и необходим резултат⁴⁸, е невъзможно⁴⁹. За такъв именно съюз. Поне засега…

СЕС не го казва изрично. Не го налага като извод. Но и не може да го скрие…

2. 
   Съюз на ценности.
   

1. 
   Признавам, че очаквах интеграционният съд да обърне повече внимание (особено предвид общата идея – и внушения… – на изложението му) на ключовия въпрос за ценностите, на които „се основава Съюзът” (по изричната формулировка на втората по ред и по важност⁵¹ разпоредба на ДЕС – чл. 2), тъй като както в своята съвкупност (обща ценностна рамка), така и в своята конкретика⁵², целите по чл. 2 са в пълна степен най-висша проява и гаранция на ангажирането на ЕС с основните права – той не просто ги зачита, те са негова цел, смисъл, raison d’être! По смисъла на основополагащата разпоредба на чл. 1, ал. 1 на ДЕС ЕС съществува и има предоставени компетенции именно и само за постигането на целите (по чл. 3 на ДЕС) за утвърждаване на ценностите (изброени изчерпателно в чл. 2 на ДЕС).
   
2. 
   В този смисъл (при отсъствието в текста на по-задълбочено осмисляне на въпроса за ценностите на ЕС) изглежда може би малко изненадващо – включително предвид произнасянето по Становище 2/94 от преди само 18 години (1996 г.) – през 2014 г. СЕС да прогласява, че ЕС не просто е ангажиран със защитата на основните права, а те са „в сърцето⁵³ на тази правна конструкция”⁵⁴?!
   

С това СЕС навярно иска деликатно да внуши, че Съюзът зачита (достатъчно) основните права: то е „условие за законосъобразност на актовете на Съюза”⁵⁶! Включително защото „спазването на Хартата е задължително не само за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, но и за ДЧ, когато прилагат правото на Съюза”⁵⁷. Съгласно принципа на лоялно сътрудничество по чл. 4, § 3 на ДЕС ДЧ са длъжни да спазват и прилагат съюзното право (във всички свои актове, действия или бездействия) и да взимат всички необходими мерки („общи и специални”) за изпълнение на произтичащите от Правото на ЕС задължения⁵⁸ – ерго: щом като ЕС спазва основните права (в своите актове), те са спазени и в националните актове по прилагането на съюзното право... От практиката на ЕСП обаче вече знаем добре, че това далеч не винаги е безспорно!

1. 
   Редом с това от изложението на СЕС имплицитно произтича поредното елегантно внушение: понеже Съюзното право е изначално и по природа автономно, е необходимо основните права да получат „тълкуване” (именно и само?!) „в рамките на структурата и целите на Съюза”⁵⁹. Без да е казано изрично, става ясно, че за СЕС налагането на („ангажирането с”) тълкуване на основните права, произтичащо от друга правна система (например международното право, на което принадлежи Страсбургската система) е проблематично, тъй като не е (или не винаги би било) съобразено с (особеностите на) автономния съюзен правен ред (и като такова е неприемливо?). Няма съмнение: това е ключова особеност!
   
   1. 
      И за да е категорично внушението, че в рамките на ЕС защитата на основните права е гарантирана в (достатъчно) висока степен, СЕС подчертава⁶⁰, че спазването на Хартата е задължение не само за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, но и за държавите-членки, когато прилагат правото на Съюза⁶¹.
      
   2. 
      И не просто защото е норма, а защото е пряка функция от („във връзка със”) структурата на Съюза⁶², а това ще рече – пряка проява на неговите същностни „особености” („структурата” му). От което – при малко по-смел прочит – може да се направи изводът, че зачитането на основните права всъщност (вече…) е „една от основните особености на ЕС”, негова „структурна” (т. е. иманентна) характеристика! И в този смисъл би могъл да функционира достатъчно добре и без да се присъединява към ЕКПЧ…
      
2. 
   Нека го кажем отново: този (ненаправен изрично от СЕС…, но очевиден и наложителен!) извод, естествено се налага и от новата редакция на чл. 2 на ДЕС, която отразява (закрепва!) принципно ново разбиране за ЕС. Важното в реформата от Лисабон е не, че Съюзът вече е юридическо лице, а че занапред се основава не на Общности⁶³, а на ценности!
   
   1. 
      Именно поради това естествено следва прогласяване от СЕС⁶⁴ на поредната основна особеност: осъществяването на целите е уредено в редица основни разпоредби – относно:
      

• 
  свободата на движение на стоки, услуги, капитали и хора,
  
• 
  гражданството на Съюза,
  
• 
  пространството на свобода, сигурност и правосъдие,
  
• 
  както и политиката на конкуренция.
  

• 
  икономическата и паричната политика (чл. 119 и сл. на ДФЕС);
  
• 
  външната дейност на Съюза (все по-значима – чл. 205 и сл. на ДФЕС);
  
• 
  политиката по заетостта (чл. 145 и сл. на ДФЕС) и социалната политика (чл. 151 и сл. на ДФЕС),
  
• 
  защитата на потребителите (чл. 169 на ДФЕС) и др.,
  
• 
  и особено трансверсалните принципи на недискриминация и равенство между гражданите (чл. 9 на ДЕС и чл. 8 и чл. 18 на ДФЕС), на представителна демокрация (чл. 10, § 1 на ДЕС), насърчаване на заетостта, социалната закрила и високото равнище на образованието, обучението и опазването на човешкото здраве (чл. 9 на ДФЕС), пък и други? Нима за тях няма основание (вкл. в собствената му практика) да се смята, че са не по-малко „основни”? Поне колкото разпоредбите за конкуренцията?…
  

2. 
   Разбира се, по-съществено е настояването на СЕС, че посочените от него разпоредби „се вписват в специфична за Съюза система” и са „структурирани така, че да допринесат …за осъществяването на процеса на интеграция, който е причината за съществуването на самия Съюз”⁶⁵!
   

3. 
   Съдът на ЕС като пазител на неговите автономия и специфики.
   

1. 
   През 2014 г. обаче СЕС вече прогласява, че „съдебната система”⁶⁸, предвидена в УД, е създадена „за да се гарантира запазването на специфичните особености и на автономията на съюзния правен ред”!
   
2. 
   При това съюзната „съдебна система” изпълнява тази своя изначална задача именно чрез „осигуряване на последователност и единство при тълкуването на Правото на ЕС” – от което пряко следва, че тълкуването на Правото на ЕС е съществен елемент от „специфичните особености и автономията”, или най-малко решаващ инструмент за тяхното „запазване”.
   
3. 
   А от това естествено следва, че запазването на монопола на СЕС над това тълкуване (изрично закрепен и в чл. 163 на ДФЕС) е от определяща важност за запазването на специфичните особености и автономията”!
   
4. 
   Осъществяването на тази изначална задача (запазването на особеностите и автономията…) е грижа на системата на съюзното правосъдие⁶⁹, която включва съдебната система на ЕС (съюзните съдилища в Люксембург, съставляващи съдебната институция на ЕС – СЕС) и съдебните системи на ДЧ („националните юрисдикции”⁷⁰), които заедно са „длъжни да гарантират пълното прилагане на правото на Съюза във всички държави-членки”.
   
5. 
   И, естествено, централно място в тази тяхна функция (задача) е „защитата по съдебен ред на правата, които правните субекти черпят от съюзното право” – т. е. разбира се и на основните права⁷¹.
   
6. 
   Тъй като в изпълнението на тази задача особено съществена е ролята на националните съдилища (по-общо „националните юрисдикции”⁷²), съюзното право им е осигурило уникален механизъм за получаване на съдействие, а и за ангажирането им с еднообразното и правилно прилагане на съюзното право – производството за преюдициални заключения⁷³. Според СЕС⁷⁴ то представлява „ключов елемент в съюзната съдебна система”⁷⁵!
   
   1. 
      СЕС потвърждава разбирането си, че това производство урежда „диалог между съдии”, между националните и съюзните съдии⁷⁶.
      
   2. 
      Този „диалог” цели да осигури еднообразното тълкуване на правото на Съюза⁷⁷ – а еднообразното тълкуване на съюзното право според СЕС е необходимо, за да се осигури:
      

• 
  единството (цялост, кохерентност)⁷⁸,
  
• 
  пълната ефективност⁷⁹,
  
• 
  автономията,
  
• 
  и особената природа⁸⁰
  
• 
  на правото⁸¹, създадено с Учредителните договори⁸².
  

1. 
   Очевидно с това напомняне на отдавна изясненото в практиката на СЕС предназначение (и значение) на производството за преюдициални заключения СЕС търси две внушения:
   

• 
  от една страна, да напомни (и подчертае) ключовото значение на еднообразното тълкуване на (всеки източник на) съюзното право – от което следва, че за ЕС може да бъде проблематична всяка поява на независим външен тълкувател на който да било източник (дори на ЕКПЧ), чието тълкуване не преминава през филтъра на преценката на самия СЕС (както сега, без присъединяване, се случва с практиката на ЕСПЧ, с която СЕС /уж/ е обвързан);
  
• 
  от друга страна, да напомни (и подчертае) значението на „диалога” (а понякога „диктат”⁸³) между СЕС и националните юрисдикции, от който те не следва да се отклоняват дори най-малко – каквато възможност предполага например новата възможност за предварително консултиране с ЕСПЧ относно тълкуването на ЕКПЧ, предвидено в Протокол № 16 към ЕКПЧ, на който СЕС не случайно (макар изненадващо за мнозина) обръща внимание.
  

4. 
   Съвсем естествено, след като тези внушения са прокарани, СЕС⁸⁴ настоява, че правата, закрепени „по-специално” в Хартата, трябва да се тълкуват и прилагат (в ЕС) при спазване на така очертаната („припомнена”) „конституционна рамка”. Дали вмъкнатият израз „по-специално” не подсказва, че освен правата по ХОПЕС, задължението за тълкуване, спазващо конституционната рамка на ЕС, не се отнася и за други, защитени в Правото на ЕС, права – като например всички, закрепени в ЕКПЧ (в качеството им на „общи принципи”)? Или поне тези от правата по ЕКПЧ, на които „съответстват” разпоредби на ХОПЕС?
   

3. 
   
   Каталог: upload -> files
   files -> Мотиви към законопроекта
   files -> Мотиви към законопроекта
   files -> Списък на участниците – 22 ученици от икономически професионални гимназии и 3-ма учители
   files -> З а п о в е д № от г. На основание чл. 162, ал. 4 от Кодекса за застраховането, образците на отчет
   files -> Наредба №23 от 18 декември 2009 Г. За условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "прилагане на стратегиите за местно развитие" и по мярка "управление на местни инициативни групи
   files -> Съдържание увод глава първа. Особености на отразяването на кризата в медийния дискурс
   files -> Единни в многообразието замяза на „Еднообразни в разединението”
   files -> Заседанието на кабинета, в което участваше и министър Москов продължава
   
   
   
   Изтегляне 0.65 Mb.
   
   Сподели с приятели: