Институционалният капацитет за участие на България в процеса на взаимно наблюдение на икономическите политики

Тук ще се спрем на още редица примери, които показват неоптимално поведение преди всичко на правителството от гл. т. на целта за участие на лева в ERM II при обявените условия със споразумението между правителството и БНБ. Те следва да се преодолеят, за да се повиши доверието на партньорите при преговорите и да се постигне реален напредък по пътя към въвеждане на еврото в България. Първият пример вече беше разгледан в предходната част и е свързан със съществуването на т. нар. „конфликт на приоритетите”. Той лесно може да се проследи и разпознае при сравнителен анализ на документите, с които се формулира и отчита макроикономическата политика²⁷. При изказвания на най-високо политическо ниво (министър председател, президент, председател на Народното събрание) също не винаги личи, че всички инструменти на макроикономическата политика са в насочени преди всичко за гарантиране на участието на лева в ERM II. За всяка една от 3-те години на членството в ЕС, например, формулираните с конкретни количествени параметри приоритети на бюджетната политика, които съответстват на стратегията, се разминават значително с постигнатите от правителството в края на годината. При това в докладите за изпълнението на годишните бюджети не могат да се открият убедителни правителствени анализи, които доказват, че различията между целите и резултатите се дължат на макроикономическите шокове, а не на конюнктурни промени в политиката. Този проблем се подчертава също и в оценките на ЕК на конвергентните програми, макар там да се използва специфичната за Комисията предпазливост, деликатност и тактичност.

Пазарните участници в България също страдат от т. нар. „конфликт на приоритетите”. Те също нямат еднозначно определен приоритет на стратегията за включване на лева в ERM II и въвеждане на еврото в България, когато преговарят с правителството и по този начин не подпомагат еднозначния избор на самото правителство. Често срещано явление е публично от представителните организации на бизнеса, синдикалните организации, неправителствения сектор и дори от обикновените граждани и инвеститорите, да се декларира принципна подкрепа за върховенството на приоритета за включване на лева в ERM II. При общественото обсъждане на конкретни инструменти на макроикономическата политика, които ги засягат, те заемат точно противоположна позиция за мястото на този приоритет. Доказателства за това най-често може да се видят в изявления пред ежедневната преса по повод обсъждането на данъчните закони, Закона за устройство на държавния бюджет, ежегодните закони за държавния бюджет на Република България, законите за регулиране дейността на различни монополи и икономически сектори, както и при най-модерната през последната година тема за обсъждане – на „правителствена антикризисна програма”. Очевидно е, че българското общество все още не е направило окончателен и еднозначен обществен избор да наложи на правителството приоритета за стабилност на цените. Това пречи за реализация на българската стратегия, тъй като показателя за инфлация е критерий за въвеждане на еврото.

Горната ситуация най-вероятно се дължи на ниската степен на заинтересованост на широки слоеве от обществото конкретно към същността и значението на ERM II и еврото в интеграционния процес. Това се обуславя и от липсата на добре структурирана и организирана, прозрачна и последователна комуникационна стратегия и кампания от страна на българските правителства, преследващи този приоритет. И трите последни български правителства, които си поставиха като приоритет възможно най-бързото включване на лева в ERM II и минимално допустим престой в механизма до въвеждане на еврото не създадоха адекватен процес на разясняване на „Интеграционния процес в областта на икономическия и паричен съюз до въвеждане на еврото”.

Практическите знания за този процес на гражданите, фирмите, а и на инвеститорите от страни извън членките на еврозоната, както и техните умения да участват в него, остават малко. С увеличаване на дистанцията на времето от формулирането на стратегията, това ще става все по-важен фактор за високата степен на колебливост на основните макропоказатели у нас спрямо Маастрихтските критерии и тенденциите в другите нови страни-членки. Просто в поведението на почти всички икономически агенти се вгражда информацията, че стратегията не се реализира, но те не са наясно с адекватно обяснение за причините. В съответствие с тази неопределеност изброените икономически агенти вземат ежедневните си решения, което се пренася върху основните макроикономически показатели за инфлацията, лихвите, заетостта, растежа, а оттам и като неопределеност, влияеща върху проектираните публични политики. В същото време, цитираният по-горе документ на ЕК препоръчва, насърчава и дори предлага механизъм за съфинансиране в определена степен от страна на Комисията, тъй като той е част от процеса за гарантиране на икономическо приспособяване с по-малко разходи и извличане на повече нетни ползи за европейската икономика и гражданите от разширяването на еврозоната.

Друг важен комуникационен проблем е, че на политическо и особено на гражданско ниво все още въобще не е еднозначно ясно кои от „заинтересованите страни-членки на ЕС²⁸” последователно подкрепят страната ни в усилието да включи валутата си в ERM II и при спазване на ДФЕС да въведе еврото като национална валута. На най-високо политическо ниво в ЕС естествено няма конкретни и еднозначни публични изявления в подкрепа на България да включи валутата си в ERM II при исканите от страната параметри. Там единствено се акцентира на изискването за спазване на ДФЕС за въвеждане на еврото като национална валута.

Следващ важен проблем при комуникацията е, че в изказванията на политическо ниво вътре в страната отчетливо могат да се разпознаят съмненията на българската страна за обективността на оценката на партньорите по повод молбата на България за включване на нейната валута в ERM II и неудачни сравнения с други страни-членки в подобна ситуация. Според ДФЕС, напредъкът на всяка страна се оценява индивидуално. Това неизбежно внася допълнително недоверие в партньорите при преговорите.

При комуникацията с партньорите на различно политическо и експертно равнище, българската страна често смесва преговорите за ERM II и тези за въвеждане на еврото, което е сериозно нарушение на съществуващата рамка в ЕС. Този проблем отчетливо може да се разпознае при по-детайлен анализ на изказванията в ежедневната преса (българска и международна) на високопоставени политици, особено след първия неуспешен опит за включване на лева в ERM II - в края на 2007 година, предизборния период в средата на 2009 г., както през февруари 2010 г.

Към посочените примери в областта на комуникацията се натрупват и редица други негативни примери за капацитета на администрацията. Процесът на формулиране, изпълнение и отчитане на бюджетната си политика България продължава да се разминава значително от препоръчителните практики в ЕС. Доказателство за това, например, е, че България все още формулира и отчита законодателно и публично бюджетната си политика на т. нар. „касова основа”, а в ЕС това се осъществява на „основа с натупване”. На практика вътре в страната се води по същество диалог по повод на едни количествени параметри на правителствените политики и техните резултати, а правителствените представители в европейските институции на различно ниво участват в процеса на взаимно наблюдение на икономическите политики на основата на съвсем други количествени параметри. Подобен проблем има и при наблюдението и на друг от основните макро-показатели - инфлацията, където наред с европейския „хармонизиран индекс на потребителските цени”, НСИ продължава да изчислява и публикува и „национален индекс на потребителските цени”. Последният, колкото и да е парадоксално от гл. т. на стратегията, продължава да се използва широко при формулиране и отчитане на една част от бюджетните политики, както и в българското законодателство за решаване на редица икономически спорове.

Българското правителство не формулира законодателно, съответно не отчита пред Народното събрание приоритетите на бюджетната си политика на „консолидирана основа”, т. нар. Консолидирана фискална програма. Представя се и се отчита изпълнението само за „централния републикански бюджет” и голяма група други бюджети – съдебна власт, общини и т.н. В същото време, за широката публика, анализаторите и политиците въобще не е ясна връзката между методологията за разработване на консолидираната фискална програма и отделните бюджети. Това затруднява допълнително както обществения и парламентарен контрол, така и комуникацията на приоритетите, техния анализ и формулирането на еднозначни оценки от партньорите в ERM II преговорите и процеса на взаимно наблюдение на икономическите политики в ЕС. В такива условия участието на страната в „процеса на взаимно наблюдение на икономическите политики в ЕС” не може да бъде максимално ефективно, тъй като представяните експертни анализи и съответстващите им политически позиции относно провежданите у нас политики много по-трудно се разбират от партньорите.

Дълбокият „информационен проблем” е разпознаваем дори само като в настоящия момент се види значителната разлика в съдържанието на информацията за изявленията по повод на макроикономическата политика, проектите за нейните количествени показатели и отчетните резултати на Интернет страницата на правителството и министерството на финансите на български и на английски език.

Обобщение и заключение

Анализът показва, че стратегията на България за включване на лева в ERM II, премахване на дерогацията и пълноценно участие в ЕИПС чрез въвеждане на еврото след минимално допустим престой в механизма, и спазване на европейската рамка на този процес, продължава да е необходима и адекватна. Тя едновременно е единствено възможна и оптимална от гл. т. на националния интерес за растеж и повишаване на стандарта на живот, като се отчитат същността на европейската рамка и нейните процедурни изисквания.

Липсата на какъвто и да е напредък по реализацията на стратегията за продължителен период от време след нейното обявяване през 2004 г. предполага увеличаване на рисковете в няколко посоки. Първо, увеличава се опасността от „изтощаване” на обществения и политически консенсус за нейната реализация, предвид появата на множество нови политически субекти на местната политическа сцена и все по-мащабното им участие в управлението, без предварително да има яснота за тяхното отношение към процеса. Второ, нарастват рисковете от спекулативни атаки, предвид съществуващите (чисто теоретично) алтернативи по отношение на паричния и валутен режим. Трето, зачестилите циклични колебания на българската и европейска икономика носят допълнителни рискове за макроикономическата и финансова стабилност у нас.

Поведението на партньорите от ЕС при преговорите за включване на лева в ERM II и въвеждане на еврото е напълно в съответствие с европейската рамка на процеса. Те са затруднени за при решението си, тъй като най-вече по обективни причини липсват теоретични икономически изследвания и такива с български данни²⁹, които еднозначно да доказват способността на българската икономика да функционира устойчиво и след като лева се включи в ERM II при предложените от българската страна параметри. Преобладаващата част от съществуващите изследвания по темата са на автори и институции, които практически не познават пазарите и икономиките в новите страни-членки. Техните изводи не са еднозначни и не могат да допринесат за формулиране на еднозначно мнение, както на експертно, така и на политическо ниво в ЕС. По-задълбочените научни изследвания по темата за ролята на валутните курсове в икономическата и парична интеграция на новите страни-членки от ЦИЕ, публикувани напоследък от ЕЦБ³⁰ и ЕК³¹, са по-скоро в неблагоприятна посока за българската позиция, макар също да не са обвързани с еднозначни и крайни заключения по въпроса.

В горната ситуация партньорите при преговорите естествено увеличават изискванията си по отношение на институционалния капацитет на страната да формулира, комуникира, провежда и отчита макроикономическата и финансова политика у нас и да участва в процеса на взаимно наблюдение на икономическите политики в ЕС. При тях съществуват най-малкото съмнения, че текущата рамка за формулиране, провеждане и отчетност на макроикономическа политика е способна да управлява увеличаващите се рискове, предвид твърдото отстояване във времето на залегналите в първоначалната българска позиция параметри за участие на лева в ERM II и отсъствието на ясно отличим напредък в институционалното развитие и комуникация от началото на членството в ЕС насам.

Резултатите от макроикономическата политика през последните 3 години показват, че при българската стратегия, фискалната политика е единственият значим инструмент, за макроикономическо управление. Той обаче не е използван съвсем целенасочено в съответствие със стратегията и адекватно и пълноценно от гл. т. на бързо променящите се макроикономически условия в европейската и българската икономика.

Преговорите за включване на лева в ERM II и въвеждане на еврото в България при желаните от българската страна условия не са само „въпрос на време” или „техническа подробност”. Те не са и независим от българската страна „чисто политически” процес. Външната и вътрешна макроикономическа ситуация през първото тримесечие на 2010 г. вече са такива, че се налага българската страна да реализира в много кратки срокове поне първите конкретни стъпки от стратегията си за участие на лева в ERM II и въвеждане на еврото. Следователно тя трябва да бъде проактивна.

Реализацията на стратегията все повече става ключов въпрос за гарантиране на дългосрочната устойчивост на макроикономическа стабилност, растежа и жизнения стандарт. За горното е нужен най-вече нов, още по-силен, обществен и политически консенсус и реален план за управление на рисковете, съпроводен със законодателни промени в процеса на формулиране, провеждане и отчитане на фискалната (бюджетната) политика. Успешната практика за нашата страна на подчинена на правилото на паричния съвет парична политика следва да бъде разширена и върху фискалната политика, за да се гарантира дългосрочно макроикономическата и финансова стабилност.

Фискалната политика трябва да се съсредоточи върху един единствен приоритет – подпомагане на централната банка за гарантиране на ценовата стабилност и постигане на критерия за инфлация. Това е особено важно за овладяване и по-добро управление на растящите рискове, произтичащи от увеличените циклични колебания, тъй като ще даде достатъчно ясен и еднозначен ориентир за останалите икономически агенти и ще изиграе ролята на котва за очакванията. Лидерството на такъв процес неизбежно следва да се поеме от правителството, предвид същността на механизма ERM II и европейската рамка на процеса за пълноценно участие на една страна-членка на ЕС в ЕИПС.

Ако приемем, че съществуващото в относително продължителен период от време широко обществено съгласие по въпросите за параметрите на участие на лева в ERM II и въвеждане на еврото се запази като българска позиция, това ще изисква бързи и дълбоки, но широко приети и споделяни от всички политически сили, законодателни реформи в механизмите за формулиране, осъществяване и отчетност на бюджетната (фискалната) политика в отговор на увеличаващите се рискове. Те трябва да намерят израз най-вече в принципно нов Закон за устройство на държавния бюджет и управление на държавните финанси. В съответствие с него трябва да се направят адекватни приспособявания най-малко и в законите, регулиращи принципите и механизмите за провеждане на данъчната, институционалната, трудовата и социалната политики. Законодателните промени следва да съдържат както нова методология за процеса на формулиране и осъществяване на тези политики, така и механизми за прозрачност и ефективен парламентарен, обществен и външен контрол. Това е необходимо преди всичко, за да се гарантира на ЕК и ЕЦБ, ИФК и Съвета ЕКОФИН, че България може да участва пълноценно в процеса на „взаимно наблюдение на икономическите политики”. Паралелно с това ще се постигне нещо много важно - ново качество на държавното финансово управление и оттам ще се затвърди доверието в него на инвеститорите, населението, корпоративния сектор и пазарите.

Това ще предизвика и друго направление на промяна – в механизмите на координацията на макроикономическата политика. Правителството следва да поеме водеща роля в механизма за гарантиране на финансовата и макроикономическа стабилност, създаден със Закона за комисията за финансов надзор. В този процес неизбежно ще трябва да се отчетат и настъпващите от началото на 2010 г. промени в макроикономическото управление на общо европейско ниво, породени от създаването на Европейския съвет за системен риск и новите европейски надзорни органи и повишената степен на задължителност на техните решения за страните-членки на ЕС. Всичко това следва да стане при стриктно запазване на независимостта на централната банка. Законовите и методологически промени неизбежно ще изискват укрепване и увеличаване на институционалния капацитет на всички нива във всички институции, отговорни за макроикономическата политика.

Друго направление на промяната следва да бъде във вътрешната и външна комуникация, като се отчетат направените в материала изводи. На основата на промените в механизма на формулиране, осъществяване и отчетност на макро-политиките си, българските представители ще могат да бъдат много по-активни и прозрачни при комуникацията на тези политики с ЕК и ЕЦБ, ИФК и Съвета ЕКОФИН, както и с българските граждани. На най-високо политическо ниво обаче последователно трябва да се демонстрира и умение за доказване върховенството на този приоритет, както и за разграничение на преговорите за ERM II от тези за въвеждане на еврото. При комуникацията трябва задължително по подходящ начин да се отчита и загрижеността на партньорите за механизмите за управление на макроикономическите рискове и да не се допускат некоректни сравнения с други преговорни случаи, предвид изискванията на ДФЕС.

За управление и осъществяване на горните мащабни структурни промени е удачно да се изработи и задейства конкретен механизъм на координация, който да се ръководи на най-високо политическо ниво – министър председател. Подходяща форма е към кабинета на министър председателя да се създаде позиция на координатор и малък висококвалифициран експертен екип за преговорите за включване на лева в ERM II и след това за подготовка на еврообмяната, със съответните правомощия да координира работата между финансовото министерство, БНБ, законодателната власт, пазарните участници и гражданския сектор. Този екип следва от самото начало да се ползва и с доверието на ИФК, ЕК и ЕЦБ. Механизмът за неговата работа следва да е съобразен и с техните препоръки в областта на комуникацията по повод популяризирането на еврото като обща валута и подготовката на бъдещата еврообмяна. В зависимост от самооценката на правителството за институционалния капацитет за формулиране и провеждане на макроикономическа политика, алтернатива е механизмът за координация по включване на лева в ERM II и след това за въвеждане еврото да се въведе законово като част от взаимодействието между правителството, централната банка и други независими надзорни органи по повод поддържането на финансовата стабилност.

Анализът показва също, че са необходими корекции и в тактическата позиция на България при ERM II преговорите. При преговорите България следва да акцентира, че след предприемането на горните мерки вече може да гарантира достатъчен институционален капацитет и способност във всеки момент да настройва по подходящ начин разполагаемите инструменти на макроикономическата си политика в отговор на непрекъснатите шокове и увеличената колебливост на основните макроикономически показатели, както и способност за пълноценно участие в процеса на взаимно наблюдение на макроикономическите политики в съюза на всички нива.

Алтернативните на предлагания сценарий са доста трудни за управление и сравнително неустойчиви от гл. т. на макроикономическата стабилност, растежа и жизнения стандарт в по-дългосрочен аспект. Евентуален по-продължителен неуспех в преговорите за включване на лева в ERM II при желаните от българската страна условия, особено ако бъде придружен от зачестяващи спекулативни атаки спрямо националната валута, може да се превърне в „Рубикон” за политическия консенсус по отношение на следваната през последните 12 години макроикономическа политика и нейните приоритети. В най-безопасния вид на сценария за развитие при продължителни безрезултатни преговори за включване на лева в ERM II, неизбежно ще се стигне до „износване на този приоритет” в дейността на правителството. При конкретните (локални) управленски решения този приоритет неизбежно ще остава в подчинено положение спрямо останалите цели и приоритети. Подобна неопределеност на макроикономическата политика неизбежно ще доведе до увеличаване на дългосрочните рискове за устойчивост на икономическия растеж, а оттам и до увеличаване на броя и силата на спекулативните атаки срещу паричния съвет и съществуващото ниво на разменно съотношение на лева спрямо еврото. Това ще ни отдалечи от пълноценно участие и ЕИПС и извличане на ползите от него.

Библиография

Arratibel, O., D. Fucceri, and R. Martin, “Real Convergence in Central and Eastern European EU Member States: Which Role for Exchange Rate Volatility”, ECB Working Paper Series, 929, September, 2009

Babecky, J., A. Bulir, and K. Smidkova, “Sustainable Real Exchange Rates in the New Member States: Is FDI a Mixed Blessing”, European Commission, Economic Papers, 368, March, 2009.

Beirne, J., and M. Bijsterbosch, “Exchange Rates Pass-Through in Central and Eastern European Member States”, ECB Working Paper Series, 1120, December, 2009

Bini-Smaghi, L., Padoa-Schiopa, T., and Papadia, F., “The Policy History of the Maastricht Treaty: The Transition to the Final Stage of EMU”, Banca d’Italia, 1993

Caramazza, F., and Jahangar Aziz, “Fixed or Flexible? Getting the Exchange Rate Right in the 1990s”, IMF Economic Issues Paper No. 13, 1998

Duttagupta, P., G. Fernandez, and C. Karacadag, “Moving to a Flexible Exchange Rate: How, When, and How fast?”, IMF Economic Issues Paper No. 38, 2005

Grauwe, P. de, “The Ecоnomics of Monetary Union”, Oxford University Рress, 2007

Gros, D., “A Reconsideration of the Optimum Currency Approach: The Role of External Shocks and labour Mobility”, Centre for European Policy Studies, Brussels, 1996.;

IMF, International Financial Statistics

ECB, (2003) Policy Position of the Governing Council of the ECB on Exchange Rate Issues Relating to the Acceding Countries, Dec. 18, 2003, http://www.ecb.eu/pub/pdf/other/policyaccexchangerateen.pdf

Rose, A. K., and Svenson, L., (1993) “European Exchange Rate Credibility before the Fall”, NBER Working Paper, No. 4495.

Svenson, L., (1992) “Foreign Exchange Risk Premium in a Target Zone a Devaluation Risk”, Journal of International Economics, Vol. 33, pp. 21-40.

Договор за създаване на Европейската общност (ДЕО), 1992 г.

Договор за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС)

ЕК , Конвергетен доклад , 2008

ЕЦБ , Конвергетен доклад , 2008

Конвергентна програма на РБългария 2007-2009 г.

Конвергентна програма на РБългария 2008-2011 г.

Конвергентна програма на РБългария 2010-2012 г.

Манчев, Ц., и М. Каравастев, „Икономически и паричен съюз на хоризонта”., Серия „Дискусионни материали на БНБ”, 2005 г.

Република България, „Позиция по глава 11 „Икономически и паричен съюз” при преговорите за присъединяване към ЕС, представена пред ЕК през 2000 г.

Република България, „Допълнителна информация към Позиция по глава 11 „Икономически и паричен съюз” при преговорите за присъединяване към ЕС, представена пред ЕК през 2002 г.,

Пред-присъединителната икономическа програма 2005-2008 г.

Програма на Правителството за европейско развитие на България 2009 – 2013 г., ноември 2009