Част първа: макроикономическа среда 5 Тенденции в развитието на световната икономика 5

Анализ на рисковете пред икономическата и бюджетната политика

Изтегляне 1.82 Mb.

страница	6/13
Дата	21.06.2018
Размер	1.82 Mb.
	#75009

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 13

3.3. Анализ на рисковете пред икономическата и бюджетната политика

Фискалните рискове пред бюджета за периода 2006-2009 г. произтичат не толкова от възможни отрицателни шокове върху икономиката, колкото от недовършените структурни реформи и неблагоприятната демографска структура на населението.

Слаба зависимост на бюджета от лихвените равнища

Бюджетът е малко зависим от промените в лихвените равнища или валутния курс на лева спрямо щатския долар. Същественото намаление на държавния дълг през последните години сериозно ограничи дела на лихвените разходи в общите бюджетни разходи като това предполага минимален натиск върху общата фискална позиция в резултат на по-високи лихвени равнища на международните финансови пазари. Паралелното намаление и на държавногарантирания дълг до 2.2% от БВП и 8.6% от общия държавен дълг в края на юли 2006г. означава, че потенциалното реализиране на тези гаранции няма да има съществено значение за изпълнението на бюджета.

Фискални механизми за реакция срещу външни шокове

Въпреки ниската чувствителност на бюджета към шокове в краткосрочен план, са предвидени механизми за реакция на подобни неблагоприятни импулси, като те са съсредоточени в разходната част. Това са специалният резерв, заложен да финансира извънредни разходи и структурни реформи в размер на 0.3% от БВП, и разпоредбата, позволяваща да се отпуснат само 93% от разходните тавани на първичните разпоредители с бюджетни кредити. Последната осигурява допълнителен буфер от около 3% от БВП, който може да се използва за ограничаване на правителственото потребление и частично да компенсира натиска от ръста на частното потребление върху дефицита на текущата сметка и инфлацията.

Реформи в системите на здравеопазването и социалното осигуряване

От гледна точка на фискалните рискове реформите в областта на здравеопазването и социалното осигуряване имат съществено значение. През 2006 г. бяха въведени мерки за подобряване управлението на болниците и финансиране единствено от НЗОК, с което да се подобри контрола върху разходването на средства. Въпреки това натрупаните просрочия в сектора до средата на 2006 г. достигнаха 0.2% от БВП. Трябва да се има предвид, че ефективността на прилаганите мерки все още не е доказана, което означава, че трупането на просрочени задължения може да продължи заедно с последващия натиск върху централния бюджет да предостави допълнителни ресурси за тяхното погасяване.

Необходимост от повишаване устойчивостта на пенсионната система

Пенсионната система също представлява източник на риск за бюджета, както в близък, така и в дългосрочен план, тъй като тя все още разчита на значителни по размер субсидии и трансфери от централния бюджет. Балансирането на бюджета на първия стълб, планирано първоначално за 2007-2008 г. беше неколкократно измествано назад във времето поради налагането на административни мерки като увеличаване тавана на пенсиите. Състоянието на баланса на фонд “Пенсии” на държавното обществено осигуряване ще се влоши през тази година поради намалението на социалноосигурителната вноска с 6 процентни пункта, което се очаква да доведе до загуба от около 700 млн. лв. годишно, като следващо намаление през 2007 г. ще има допълнителен негативен ефект. До края на разглеждания период намалението на вноската се очаква да има и положителни резултати върху приходите на системата чрез изваждане на светло на част от сивата икономика и подобряване на съотношението осигурени лица-пенсионери. Въпреки това дефицитът на пенсионната система ще се увеличи значително и ще нарасне зависимостта й от финансиране от централния бюджет, което в дългосрочен план не е устойчиво състояние.

Мерки за оздравяване на губещите държавни предприятия с цел намаляване на тяхната зависимост от бюджетни субсидии

Не на последно място трябва да се спомене необходимостта да се заделят бюджетни ресурси за финансиране на губещи държавни предприятия като БДЖ. Взетите мерки за оздравяване на компанията под PAL заема от Световната Банка успяха да доведат до премахване на нуждата от бюджетни средства за покриване на оперативните й загуби, но все пак намалиха техния размер. Субсидиите за БДЖ достигат 0.2% от БВП годишно и те могат да бъдат от значение, имайки предвид необходимостта да се съкратят разходите поради нуждата от реализиране на излишък през настоящата и следващата година, както и да се осигурят средства за национално кофинансиране на европейски проекти след 2007 г. Засега се декларират намерения да се въведат твърди бюджетни ограничения пред БДЖ с цел да се въведе финансова дисциплина. Прекратяването на субсидирането за компанията от бюджета обаче е вероятно да доведе до просрочия с изплащането на заплати и социалноосигурителни вноски на работещите, т.е. в крайна сметка пак до загуба за консолидирания бюджет. По тази причина, реализирането на тези намерения на практика ще изисква твърда политическа воля поради социалното значение на БДЖ като голям работодател и факта, че тя все пак е държавно предприятие и отговорност на правителството.

3.4. Фискална устойчивост

Ефективното управление и устойчивостта на публичните финанси е необходимо условие за поддържането на макроикономическа стабилност в страната. За да се осигури една стабилна основа на публичните финанси се анализират и прогнозират дългосрочните тенденции на държавните приходи и разходи, трансфери и финансиране. Само на базата на добро ниво на фискална дисциплина, правителството има възможност да насочи своите усилия върху ефективното разпределение на ресурсите, водещо до растеж и заетост в светлината на Лисабонската стратегия. Темата за устойчивостта и качеството на публичните финанси намира място и в новите Общи насоки на икономическата политика за периода 2005-2008 г. и реформирания Пакт за стабилност и растеж. Допълнителен акцент поставя Европейският съвет с разработения Доклад по ключовите въпроси (Key Issues Paper, 2006).

3.4.1. Устойчивост в отговор на демографските предизвикателства

Негативните демографски процеси в България са сходни с тенденциите в ЕС

Демографският срив в страната е резултат от продължителното действие на множество фактори и влияния. Демографските процеси у нас през последните години бележат подчертана негативна тенденция, водеща до стареене на населението, увеличаване дела на възрастните и съответното натоварване на активното население с непрекъснато нарастване на издръжката на неработещото население. Проблемът със застаряващото население е общ за всички европейски страни в резултат на устойчива тенденция през последните десетилетия към намаляване на раждаемостта, увеличаване на средната продължителност на живота и големите миграционни потоци.

Национална стратегия за демографско развитие на България (2006-2020 г.)

Националната стратегия за демографско развитие на България (2006-2020 г.) отразява и доразвива в национални условия предложенията на Европейската комисия за предприемане на политики в отговор на демографската промяна (Зелена книга на Европейската комисия „Посрещане на демографската промяна: нова солидарност между поколенията", 2005 г.). Сред приоритети на стратегията са:

преодоляване на негативните демографски процеси;
подобряване качествените характеристики на човешкия капитал (включващ хората с тяхното здравословно състояние, образованост, способности и умения);
създаване на равни възможности за пълноценен репродуктивен живот за всички социални групи;
ограничаване на диспропорциите в териториално отношение.

Застаряването на населението застрашава финансовата устойчивост на пенсионната система

Кризисните демографски процеси поставят пенсионните системи в затруднено положение, защото се нарушава баланса между работещото население и пенсионерите, натоварват се бюджетите и се застрашават правилата на еврозоната за три процентов дефицит на държавния бюджет от БВП. В този контекст следва да се утвърждават мерки за намаляване на ранното оттегляне на работната сила от трудовия пазар и за съкращаване на пенсионните разходи.

Бюджетните субсидии допълват дефицита в социално-осигурителната система

У нас икономическите и бюджетни последици от застаряването се изразяват в сериозна заплаха за устойчивостта на системата за социално подпомагане - свиване на приходната и разширяване на разходната част на бюджета на ДОО. Подобен дисбаланс неизбежно води до потребност от външно финансиране - най-вече чрез субсидии от държавния бюджет. По този начин пенсионните плащания се конкурират с други приоритетни държавни разходи, в резултат на което се пораждат негативи, които се разпростират върху други обществени системи – например системата на социалното подпомагане, системата на здравеопазването, образованието и пр.

Повишаването на пенсионната възраст и въвеждането на осигурителните прагове в отделните отрасли е опит да се смекчи действието на демографския фактор, както и да се постигне адекватност и по-висока събираемост на осигурителните вноски и да се стабилизира финансовото състояние на ДОО. С оглед повишаване на финансовата устойчивост на пенсионната система се предвижда създаването на демографски инвестиционен фонд “Сребърен”.

Влошените демографски характеристики рефлектират осезателно върху здравно-осигурителната система и пазара на труда

Измененията в здравния статус на възрастните граждани ще имат съществен ефект върху разходите на здравната система, които се увеличават при очерталата се тенденция на застаряване на населението в страната. Особено внимание заслужава и очерталият се в страната проблем, свързан със средната продължителност на живота в добро здраве. Според оценки на Световната здравна организация този показател за България за 2000 г. е 61,0 г. за мъжете и 65,8 г. за жените. В европейските страни, според същия източник, стойностите на този показател са с 5 до 9 години по-високи. Главната причина за негативното въздействие върху здравноосигурителната система и пазара на труда обаче се крие в съотношението между възрастното население и реално заетите. В краткосрочен план относително ниското ниво на заетост и непълното използване на потенциалната работна сила несъмнено е недостатък и източник на социални разходи, но в същото време показва огромен потенциал за растеж в средносрочна перспектива, тъй като работната ръка е и фактор на производителността. Необходими са решителни уравновесяващи мерки, благодарение на които застаряващото население да не представлява спирачка пред заетостта, водейки до силен натиск за нарастване на държавните разходи.

Основно значение за овладяване на проблема „застаряващо население” у нас има провеждането на неотложни икономически реформи с акцент върху човешкия капитал, в чийто списък задължително следва да присъстват:

Реформа в системата на здравеопазване – преосмисляне на модела на здравеопазването с цел повишаване качеството на предоставяните здравни услуги (по-добри грижи, ефективен мениджмънт и нови технологии);

Реформа в образованието – въвеждане на единен стандарт за обучението на един ученик, като част от новия модел на финансиране на системата на средното образование, базиран на принципа "парите следват ученика".

Реформа на пенсионната система;

Тенденция за преминаване „от социални помощи” към „инвестиции в обучение и квалификация” и „инвестиции в социални услуги” - това би било едно модерно, европейско решение на тези въпроси.

3.4.2. Устойчивост на публичните финанси във връзка с правителствения дълг

Устойчивостта на фискалната политика е свързана с устойчивостта на дълга. Въпросът, на който анализът на устойчивостта на дълга дава отговор е дали прилаганата бюджетна политика няма да влоши способността на правителството да обслужва дълга си (платежоспособността на правителството), като фискалната устойчивост изисква “платежоспособността на правителството” да се постигне при неизменяема фискална политика. В тази връзка анализът разкрива дали е необходима промяна в бюджетната политика.

Около 40% от външните задължения са обвързани с международните лихви

Отчитайки структурата на дълга следва да се има предвид чувствителността на лихвените плащания към промяна в нивата на международните лихвени проценти и в съотношението долар/евро. Въпреки същественото подобрение, постигнато в лихвената структура на външния дълг, все още 40.5% от външните задължения са обвързани с международните лихвени проценти, което прави тази част от плащанията зависима от тяхното движение. Промените на валутните курсове също оказват влияние върху размера на разходите, поради това, че 25% от външния дълг е в щатски долари, а в други валути е 12% от него.

Извършеният анализ на устойчивостта на текущата фискална политика по отношение на дълга е основан на осреднените данни на използваните индикатори за последните 6 години и включва:

оценка на необходимото ниво на първичния баланс за поддържане на нивото на дълга на постоянно равнище. Установи се, че за поддържане нивото на дълга на нивото на 2005 г. е необходимо първичния дефицит да не надвишава -0.9% от БВП;

оценка на необходимото ниво на първичния баланс за постигане на целево (по-ниско с 10 процентни пункта) ниво на дълга през 2010 г. Анализът показа, че е необходимо през периода 2006-2010 г. първичният излишък да е не по-малък от 1.2% от БВП;

оценка нивото на дълга при запазване на използваните индикатори на средното ниво за последните 6 г. - базисен сценарий;

оценка нивото на дълга до 2010 г. при подобряване на макроикономическите индикатори (+ 1.5 процентни пункта реален ръст на БВП и -3 процентни пункта намаление на реалния лихвен процент) и при запазване на фискалната политика (нивото на първичния излишък)– добър сценарий;

оценка нивото на дълга при влошаване на макроикономическите индикатори (- 1.5 процентни пункта реален спад на БВП и +3 процентни пункта увеличение на реалния лихвен процент) и при запазване на фискалната политика (нивото на първичния излишък) – лош сценарий;

Стрес тест – анализ на устойчивостта на дълга при икономическа криза (При допускането за запазване на средното за последните 6 г. ниво на първичния баланс и спад на реалния БВП с 9.4% и реалния лихвен процент от 20% през 2006 г., след което макроикономическите показатели отново достигат до средното ниво от последните 6 г.).

Графика №5: Сценарии за развитие на държавния дълг за периода 2006-2010 г. в % от БВП

Извършените изследвания и тестове сочат, че България може безпроблемно да обслужва задълженията си

Получените резултати показаха, че провежданата от България след 1997 г. фискална политика, насочена към фискална устойчивост и постигане на бюджетен баланс и висок първичен излишък е довела до намаляване на държавния и държавногарантирания дълг над 3 пъти и до постигане на фискална устойчивост, т.е. България може да обслужва без проблем, както вътрешния така и външния си дълг. Проведеният стрес тест показа, че дори при икономическа криза, при продължаване на провежданата фискална политика България няма да има проблем с обслужването на дълга си и до 3 години след кризата нивото на дълга ще се възстанови до първоначалното предкризисно ниво и ще продължи да намалява през следващите години.

3.4.3. Устойчивост на публичните финанси във връзка с икономическия цикъл

Фискалната политика оказва влияние върху икономиката чрез нивото на бюджетния баланс. Оптималното използване на този инструмент, обаче, е твърде трудно поради невъзможността да се оцени с достатъчно добра точност количествения му ефект и поради времевия лаг за проявление на ефектите.

Изискването на ЕК за недопускане на проциклична политика се състои в увеличаване на структурния излишък (респективно намаляване на структурния дефицит) в периоди на икономическа експанзия и обратното, намаляване на структурния излишък (респективно увеличаване на структурния дефицит) в периоди на рецесия.

Таблица №6: Бюджетен, цикличен и структурен баланс за периода 2003-2009 г.

(% от БВП)	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Бюджетен баланс изчистен от изменен.	0.00%	2.10%	1.80%	3.02%	1.99%	1.50%	0.99%
Цикличен баланс (Cyclical balance)	-0.31%	-0.12%	0.08%	0.12%	0.04%	-0.04%	-0.08%
Структурен баланс (Cyclically-adjusted budget balance)	0.31%	2.22%	1.72%	2.90%	1.95%	1.54%	1.07%

Необходимост от провеждане на рестриктивна фискална политика в средносрочен план

Изчисленията и прогнозите за периода 2004-2009 г. показват, че икономиката превишава потенциала си в периода 2004-2006 г. и след това минава под него, поради висок потенциален растеж след приемането на страната в Европейския съюз. Тази оценка за цикличната позиция на икономиката дава основание за поддържане на рестриктивен излишък по консолидираната програма през 2006 г. с цел да се избегне проциклична фискална политика, която да задълбочи неравновесието между съвкупно търсене и предлагане в икономиката. Относителното намаляване на очакваното прегряване на икономиката през 2007 г. и спадането на нивото на БВП под потенциала през 2008 и 2009 г. дава възможност за провеждане на сравнително по-слабо, но все пак рестриктивна бюджетна политика. От тази гледна точка предвижданото относително влошаване на фискалната позиция (виж таблицата по-горе), в резултат на натиска върху публичните финанси след приемането на страната в ЕС от началото на 2007 г., няма да противоречи на цикличното развитие на икономиката. Въпреки това не трябва да се допусне дефицит по консолидираната програма и бюджета да остане с положително салдо за визирания период. В противен случай значителната фискална експанзия би повлияла значително върху стабилността на икономиката.

Спазването на фискална дисциплина доказа своята ефективност през изминалите години

Значително разхлабване на фискалната позиция през този период ще даде прекомерен стимул на вътрешното търсене и ще окаже инфлационен натиск в момент, в който страната ще трябва да спази Маастрихтските критерии за инфлацията, за да може да кандидатства за членство в Еврозоната от началото на 2009 г. Поддържането на структурен излишък е необходимо от гледна точка на увеличаващия се дефицит по текущата сметка. След оповестените от БНБ ревизии този дефицит се увеличава от 5.8% през 2004 г. до 11.8% през 2005 г. с допълнителни неблагоприятни тенденции в началото на 2006 г.

Поддържането на средносрочна фискална стабилност за периода 2007-2009 г. се основава на провеждането на принципна политика на близък до балансираност бюджет или излишък.

Изтегляне 1.82 Mb.

Сподели с приятели: