Данъчната децентрализация: решения за България

Преотстъпени данъци

Политическият избор в този случай опира до намиране на оптималния баланс между фискална ефективност и преразпределителните цели на регионалната политика. Преодоляването на вертикалните и хоризонтални несъответствия не трябва да отслабва стимулите за ефективно фискално управление на местните власти. Напротив, при определено равнище на местна фискална автономия, то трябва да повишава местните данъчни усилия и да възпира правенето на разходи над необходимите. С други думи, преотстъпването на данъци трябва да се основава на ясни и прозрачни принципи, които в максимална степен да отчитат обективно приходния потенциал и разходните нужди на местната власт.

Ако целта е ясна, то това не се отнася за инструментите за постигането й. В повечето страни в преход се преотстъпват изцяло или частично определени централни данъци на принципа на произхода (derivation principle). При най-често споделения данък, този върху личните доходи например, местните правителства получават тази част от събрания на централно равнище данък, която е генерирана на тяхна територия. Предимствата на този подход са в по-тясната връзка между постъпленията в местния бюджет и резултатите от местната икономическа дейност. При нея тежестта от финансирането на местните услуги пада в по-голяма степен на местното население, т.е. в по-пълна степен е изпълнен на регионално (ако не на индивидуално) равнище принципа на ползата в разпределението на финансовите отговорности. Местните власти имат стимул да водят политика на подобряване на условията за инвестиции и растеж, които директно се отразяват на тяхното фискално състояние.

Недостатъците на преотстъпения данък са преди всичко в това, че той не повишава приходната самостоятелност на местната власт и съответно отговорността и отчетността й пред потребителите на местни услуги. Достъпът до този източник на финансиране зависи от решения на централно равнище и не е гарантиран. Опитът на България е показателен в това отношение. Преотстъпените данъци рязко намаляват през първата половина на 90-те години без съответно увеличение на местните данъчни правомощия. Общините са лишени от данъците на държавните предприятия през 1991 и данъка върху оборота през 1994 г. През 1993 делът на преотстъпения данък върху личния доход е намален на 50% и остава такъв до 2003 г. Общинският данък върху печалбата също е временно намален през 1996 г (Иванов, 1999: 92), а от 2002 г. отменен. От 2005 г. бе отменен и пътния данък.

Недостатъците на преотстъпването на принципа на произхода са свързани и с факта, че то насочва повече финансов ресурс от центъра към богатите общини и така задълбочава регионалните икономически неравенства. Това е сериозен проблем за повечето бивши социалистически страни, където регионалните различия са значителни. Те често отразяват наследството на централното планиране и политическите приоритети на партийните мениджъри. В резултат на дълги години на преразпределение на националния доход в интерес на определени области, в началото на прехода от планова към пазарна икономика не всички общини имат възможност за равен старт и не всички по-късно са с равни данъчни възможности. Оттук и необходимостта от някаква степен на преразпределение и изравняване на потенциала на местните власти за предоставяне на обществени услуги. Още повече, че тук става въпрос не просто за намаляване на бедността, а за предотвратяване на трайни миграционни и демографски промени със значителна икономическа цена.

Преразпределението на доход между общините обаче, има икономическа цена. То не стимулира развитите общини да мобилизират пълния си икономически и данъчен потенциал. За тази цел може да се използва обвързването на количеството на трансфера с реализираните собствените приходи чрез т.нар “пропорционални” трансфери (matching transfers). Te представляват директен стимул за мобилизирането на местния приходен потенциал. Проблемът е, че както и при пълното или частично преотстъпване на принципа на произхода, пропорционалното води до задълбочаване, а не до изравняване на регионалните различия: по-богатите общини получават повече трансфери от централната власт от по-бедните. Известен баланс между фискалните стимули за местната власт и необходимостта от преразпределение може да бъде постигнат чрез различни отношения на пропорционалните трансфери.

Повечето страни търсят баланса между фискална ефективност от една страна, и намаляване на регионалните различия от друга в използването на формули за определяне на трансферите към местната власт. В този случай преотстъпените данъци не се свеждат до цялостното или частично привеждане на определени събрани на съответната територия данъци, а се определят от общите данъчни приходи на основата на редица икономически, демографски и инфраструктурни показатели, които се използват за оценка на относителните разходни нужди, местния приходен потенциал, степента на регионално изоставане и т.н. Такива са например население и възрастова структура, брой хоспитализирани, брой ученици, дължина на пътната мрежа доход на глава от населението, индикатори на бедността и т.н.

В България традиционно в годините на прехода се преотстъпва данъкът върху доходите на физическите лица на принципа на произхода. До 2002 г. процентът на преотстъпване е 50%, а от 2003 г. започналата реформа в отношенията между централна и местна власт го превърна по-скоро в допълваща субсидия отколкото в преотстъпен данък. Постъпленията от данъка се използват за осигуряване на делегираните разходни отговорности. Така размерът на преотстъпения данък се определя от разходните нужди за делегираните отговорности и може да варира в широки граници от 30% до 100%. Ако целият преотстъпен данък не е достатъчен да покрие ангажиментите на общините към централното правителство, тогава те получават и обща допълваща субсидия, която е отделно от изравнителната субсидия и целевата субсидия за капиталови разходи. Така след 2003 г. споделеният данък у нас не допринася по никакъв начин за данъчната автономия на местната власт, а има за цел да осигури делегираните от центъра отговорности с осигурен от там финансов ресурс. В този смисъл прехода през 2003 г. от преотстъпване на принципа на произхода към допълващ трансфер е по-скоро в посока към данъчна централизация.

Като цяло за страна като България, с ниски средни доходи на глава от населението, целите на растежа трябва да имат приоритет над целите на преразпределението. В противен случай няма да има какво да се преразпределя. Значителното изоставане от средноевропейските равнища на доходи и предизвикателствата на конвергенцията изискват едновременно да се намалява бедността в най-изостаналите региони без да се намаляват стимулите за добре развиващите се общини. Ето защо данъчната децентрализация трябва да е насочена преди всичко към осигуряване на икономически растеж, към развитието на регионалните клъстери, и в по-малка степен към изравняване. С други думи преразпределителните елементи трябва да имат по-малка тежест от икономическата ефективност в политиката на данъчна децентрализация в следващите 10-20 години. Икономическата ефективност обаче не се постига с безусловни трансфери, колкото и правилно насочени и премерени да са те, а с икономически стимули. За да могат да реагират на стимулите от централната власт и да създават такива по отношение на местните предприемачи общините се нуждаят от значително увеличение на данъчната автономия.

При ниския фискален потенциал на възможните местни данъци обаче, не обрича ли това общините на “здравословен” фискален глад като стимул за максимално мобилизиране на местните приходни ресурси? Как би се отразило това на данъчното бреме по места и оттам на политическите шансове на местните управници? Възможното решение е да се търси някакъв компромис, в който местната власт жертва частично данъчна дискреция за повече приходи от типичните централни данъци, докъто централната власт жертва част от своите приходи за сметка на намаляване на дела на преотстъпените данъци. Такъв компромис може да бъде паралелния местен данък, който дава право на данъчни облекчения от съответния централен данък.