Данъчната децентрализация: решения за България

Паралелно облагане

Според теорията и практическия опит в редица индустриални страни най-подходящ кандидат за паралелно облагане е данъкът върху личните доходи от труд.⁴ Теоретическите основания за това са няколко. Първо, както вече бе посочено, мобилността на данъчната основа на личните доходи от труд е сравнително ограничена (предлагането на труд е със сравнително ниска еластичност). Следователно разликата в местните ставки не би довела до съществена дислокация на трудови ресурси. Освен това доходите от заплати за повечето данъкоплатци идват от територията от една община, т.е. няма проблем с разпределението на данъка между няколко местни власти, както е при паралелното облагане на корпоративните доходи например. Както вече бе посочено, главната пречка за използването на данъка върху личните доходи като автономен местен данък е че той е един основните преразпределителни инструменти на фискалната и социалната политика, които са отговорност на централното правителство. Паралелното му прилагане на централно и местно равнище обаче, повишава значително приходната автономия на местната власт без да лишава централната власт от постигане на някаква степен на прогресивност на облагането в национален мащаб.

Международната практика е разнообразна. В Скандинавските страни местните власти прилагат върху данъчната основа на централния подоходен данък обикновено единна (“плоска”) ставка, докъто в Канада данъчното задължение се формира като процент от данъчното задължение по централния данък (т.е. данък върху данък). Местният данък се събира от централната администрация, като в Канада тя получава част от събраното като комисионна, за да има стимул при събирането в полза на провинциите (Bird, Ebel and Wallich 1995:48-9).

Административна децентрализация на данъчното облагане

Преди всичко, всеки данък трябва да се администрира от онова ниво на управление, където разходите за събирането на единица приход, са най-малки. Ако за един лев събран данък разходите на централната администрация са по-малки отколкото на местната, принципът на фискалната ефикасност изисква той да се събира от централната власт дори това да е местен данък. За общините би било по-изгодно да поверят събирането на централната администрация срещу заплащане.

Разходите за събирането на публичния сектор обаче, са само единият измерител на ефективността на данъчната администрация. Не по-маловажни са разходите които данъкоплатците правят за добросъвестното и пълно изпълнение на данъчните си задължения (т.нар. compliance costs). Вторият принцип е данъкът да се събира от онова ниво на управление, където тези разходи са минимални. Това изискване често може да има последици за разпределението на данъчните отговорности, които противоречат на първия принцип. Така например, оптимизирането на разходите на администрацията и използването на икономии от мащаба може да диктува определен местен данък да се събира от териториалната данъчна дирекция на централната администрация, но това да изисква повече време и транспортни разходи за данъкоплатеца в сравнение с обслужването му от местната данъчна служба. Тези разходи са важни не само заради удобството на данъкоплатеца, но защото те в голяма степен определят и степента на добросъвестното изпълнение на данъчните му задължения. Това ни води до третия критерий за ефективност на администрацията: степента на доброволното спазване на закона.

Освен разходите на публичния и частния сектор по събирането на данъците, важен измерител на административната ефективност е и равнището на нереализираните приходи (т.нар. compliance gap) поради укриване, или забавяне на плащанията. Комисионната може да представлява стимул за събиране на данъка, но е слаб стимул за максимизирането на това събиране. При комисионна от 5% например, пределната полза за централната администрация за всеки допълнителен лев приход би била 0.05 лв., докъто загубата за местната власт от всеки несъбран лев е 0.95, т.е. 19 пъти по-голяма.

Не на последно място, административната ефективност на всяко равнище на управление зависи и от предпоставките за равностойно и справедливо третиране на всички данъкоплатци. Те са свързани с възможностите за административна дискреция при прилагането на закона и професионалните умения и етика на прилагащия орган. Литературата за фискалната децентрализация няма единно становище по въпроса за нейния ефект върху данъчната корупция.⁵

Тези четири принципа очертават концептуалната рамка за разпределянето на административните отговорности на данъчното облагане между различните равнища на управление. Като цяло, централизираното събиране в новите пазарни икономики има административни предимства за повечето основни данъци. Те са свързани с няколко основни причини. Първата са икономиите от мащаба, които в данъчната администрация днес се свързват с общи централизирани бази данни, които дават възможност за обмен на информация и насрещни проверки и съпоставяне на декларираните данъчни основи на отделните данъци с цената на минимални разходи за труд. Човешкият фактор като опит и квалификация също обикновено е концентриран в централната, а не в местната данъчна администрация. Не всички местни администрации имат необходимите технологични и човешки ресурси за добро обслужване на данъкоплатците и идентифициране на тези, които се отклоняват от данъчните си задължения, както и за оценка на размера на отклонението. Още повече, че за много данъци основата се формира на териториите на няколко местни данъчни юрисдикции. При тях дори и опитна и технологично въоръжена местна администрация не би могла да прилага ефективно закона без обмен на информация и взаимодействие и съвместни ревизии с други местни администрации. А това увеличава административните разходи в сравнение с централизираното администриране. Разходите по доброволното спазване също могат да бъдат над оптималните ако една фирма прилага различни данъчни ставки и бази за своите операции в различните общини. Увеличават се и възможностите за трансферно ценообразуване при вътрешно-фирмените доставки, което пък увеличава дела на нереализираните данъчни приходи. По отношение на четвъртия принцип централизираното събиране също има определени предимства, тъй като то налага общи решения по отделните спорни казуси, а освен това има по-добри звена за вътрешен контрол, за обжалване и т.н. Децентрализираната администрация не може да разчита на вертикалния контрол и методическа помощ (от по-високите нива на администрацията). Спирачките срещу корупцията остават предимно в сферата на хоризонталната отчетност (към местната власт), която няма необходимата професионална експертиза, акумулирана в системата на вътрешния контрол и инспекторат на централната администрация.

Като цяло дори в развитите данъчни администрации, децентрализацията обикновено повишава разходите на данъчната служба и на данъкоплатците. Този проблем е още по-силно изразен в новите пазарни икономики, където разликата в административния капацитет на централно и местно равнище е по-голяма. Ако административните предимства на централизираното събиране натежават, тогава необходима ли е административна децентрализация и защо?

Първо, данъчната автономия и отговорност на местната власт би била непълна без някаква степен на отговорност за събирането. Още повече, че въпреки, че по-принцип централната данъчна служба може да има по-висок административен капацитет за събирането на повечето данъци, тя може да няма стимулите да го мобилизира максимално за данъците, постъпленията от които влизат изцяло в местните бюджети (например автономните местни и преотстъпените данъци). Както бе посочено стимулът на комисионната не трябва да се надценява.

Освен това не за всички данъци централната администрация има предимство. Местната администрация е по-добра в прилагането на имуществените данъци (сгради и земя) данъците върху доходите от наеми както и върху лицензионните и професионални такси, някои акцизи, тъй като много по-точно може да провери обстоятелствата и да приложи законодателството. Доколкото те не са свързани толкова със счетоводни документи, при тях не са необходими данъчни ревизии, които обхващат повече от една община, а по-скоро проверка на обстоятелствата. Досега всички общински приходи, вкл. местните такси и таксите за услуги в България се събираха от службите на централната данъчна администрация. Естествено е за тях събирането на централните данъци да има много по-голям приоритет в работата на данъчните служители, което не можеше да не се отрази на обслужването на данъкоплатците и насърчаването на доброволното спазване на закона при местните данъци. Реформата в приходната администрация и създаването на НАП обособи събирането на местните данъци и такси като го разпредели към разходните отговорности на общините. На практика щатът на местните данъчни служби бе прехвърлен от централния в местните бюджети като част от делегираните разходни отговорности на местната власт. Както бе посочено, фискалният капацитет на тези данъци е нисък. Ето защо ефективността на събирането на местната администрация по принцип е по-ниско от това на централната администрация, която освен това покрива и големите данъкоплатци. След административната децентрализация на данъчното облагане в България показателите за ефикасност на НАП се очаква да се подобрят значително, но освен структурните подобрения, това в някаква степен ще отрази и прехвърлянето на администрацията на нискоефективните местни данъци на общинските администрации. Накратко логиката на административната децентрализация в този случай е не толкова намаляването на разходите на публичния сектор за събирането на местните данъци, колкото приближаването на данъчното обслужване при масовите данъци до данъкоплатците, т.е. намаляване на разходите на данъкоплатците по добросъвестното спазване на закона.