Данъчната децентрализация: решения за България
Изтегляне 399.59 Kb.
|
- Навигация на страницата:
- Имуществени данъци
- Данък наем
- Патентен данък
- Паралелен данък върху личните доходи
- Заключение
- Цитирана литература
Решения за БългарияПрез последните години някои показатели на приходната автономия на местните власти в България белязаха значително подобрение. Така например делът на местните приходи от данъци, такси и общински дейности в общото финансиране на общините се увеличи от 17.2% през 2000 г. на 32.5% през 2005 г.(фиг. 2). Делът на местните данъци в тези приходи обаче намалява с 5 процентни пункта от началото на реформата през 2003 г. и през 2005 г. е 26% (фиг. 3). Техният дял в общите данъчни приходи на консолидирания бюджет остава под 2% (фиг. 4). Тези показатели свидетелстват за силно ограничена данъчна автономия на местната власт. При това, българските местни данъци само номинално могат да бъдат измерител на данъчна автономия, тъй те не отразяват местна, а централна данъчна политика и администрация и имат характер на изцяло преотстъпени данъци. Фиг. 2. Собствени приходи на общините от местни данъци, такси и дейности 2000-2005 (млн. лв. и дял в приходната част на общ. бюджети) 
Източник: Министерство на финансите В този контекст увеличаването на приходната автономия на местната власт в България би могло да се търси в няколко насоки. Първата е предоставянето на законодателни възможности местната власт да налага автономни данъци, т.е. да определя данъчни ставки и основи, за да може да оптимизира системата от местни данъци и да мобилизира максимално собствените си приходни ресурси. Втората е да й се даде възможност да замести споделения личен подоходен данък с паралелно облагане с местен данък върху личните доходи. И двете изискват премахването на някои законодателни ограничения на местната данъчна автономия. Първото законодателно препятствие към данъчна автономия на местната власт у нас са ограниченията в Конституцията на България, които не позволяват местната власт да налага данъци. Това води до известна законодателна асиметрия. Разходните отговорности на общините могат да се възлагат със закон, докато съответните приходни правомощия не могат да бъдат приведени в съответствие на първите без промяна в Конституцията. Въпреки че като че ли е постигнат обществен консенсус за необходимостта от такава промяна в основния закон на страната, доколкото тя е извън изискванията на присъединяването към ЕС, засега остава на заден план. Освен това, нейните параметри не са ясно очертани. От една страна е необходимо принципите на фискалната децентрализация, т.е. на разпределението на разходните отговорности и данъчните правомощия между централната и местна власт да бъдат най-общо закрепени в Конституцията, така че да не ограничават възможностите на законодателната власт да движи децентрализацията напред. От друга страна е необходимо правомощията на законодателната власт да определя границите на данъчната автономия на местната власт да бъдат гарантирани. Това би предпазило унитарна страна като България от неопределена и неограничена местна данъчна автономия, която на места би могла да обхване данъците върху потреблението, корпоративните данъци, социалните и здравни осигуровки чрез задължителни общински осигурителни фондове и други подобни. Централното определяне на местните автономни данъци би осигурило необходимата предвидимост по отношение на бизнес средата и би предпазило страната от бъдеща необходимост от хармонизиране на някои местни данъци и скъпи системи за обмен на информация, общи ревизии и т.н.
Най-добрият вариант е границите на приходната автономия на общините да бъдат закрепени в цялостен Закон за финансовата децентрализация, който да определя конкретното разпределение и на разходните и на приходните отговорности между централната и местната власт, както и принципите на определяне на изравнителните и целеви трансфери и условията за отпускането им (изравнителна формула, програмни общински бюджети, съфинансиране и др. условия и т.н.). Сега тази материя се регулира от Закона за местното самоуправление, Закона за общинските бюджети, Закона за местните данъци и такси, но конкретното разпределение на отговорностите и източниците на тяхното финансиране се уреждат ежегодно със Закона за държавния бюджет. Това поставя разпределението на разходните и приходните отговорности между централното и местното управление на релсите на договарянето в рамките на ежегодната бюджетна процедура с много къс, едногодишен хоризонт на законодателство и планиране. Имуществени данъциДнес собствените данъчни приходи на общините идват главно от облагане на собствеността. Такива са данъците върху недвижимата собственост, данъкът върху МПС и данъкът върху прехвърлянето на собственост. Най-голям принос в ръста на местните данъчни приходи има данъкът върху прехвърлянията, приходите от които са нараснали около 4 пъти в периода 2000-2005 г. (фиг. 5). Имуществените данъци са нараснали около два пъти, но техният дял в местните приходи е намалял значително, от 35% през 2000 г. на 25.5% през 2005 г, при това въпреки отпадането на пътния данък през 2005 г. (фиг. 6) Фиг. 5. Приходи от местни данъци по видове 2000 – 2005 (млн. лв.) 
Низходящата тенденция е трудно обяснима на фона на строителния бум през последните години. У нас делът на собствените жилища и стойността на личната недвижима собственост са сравнително високи. Те са резултат от една страна от наследството на плановата икономика, която с целенасочена жилищна политика и ограничени възможности за инвестиции и потребление, превърна собственото жилище в основна цел и измерител на личното благополучие. Цената бе или дълги години на безлихвени спестявания в големите градове, или дълги години на собствени строителни усилия в малките селища. Но от друга страна, натрупаната през социализма индивидуална недвижима (главно жилищна) собственост бе значително увеличена в годините на прехода най-напред с реституцията, а в последно време и със драстичната строителна експанзия в големите градове. Цените също рязко се увеличиха. В резултат стойността на личната недвижима собственост нарасна в пъти. При това тук възможностите за укриване на данъци са на практика нулеви. В този контекст слабата събираемост на имотните данъци може да се обясни главно с липсата на стимули за централната администрация да събира максимално този данък, който отива изцяло в местните бюджети. Ставките остават ниски в международен сравнителен план, а данъчната оценка на имотите бе актуализирана едва от 2006 г. На практика липсват усилия по принудително събиране на неиздължени имуществени данъци. За разлика от укриването на другите данъци, тук отклоняването от данъчните задължения не се наказва с друго освен с лихви, тъй като българското наказателно право не преследва неплащането, а само укриването на данък. Последното при имотните данъци е невъзможно, тъй като и статута на собствеността и нейната данъчна оценка и данъчното задължение се определят от общината. Фиг. 6. Приходи от имотни данъци 2000 – 2005 (млн. лв. и дял в местните данъчни приходи) 
Като се има предвид сравнително високия дял на собствени жилища и ограничените възможности за данъчно укриване, местната автономия в определянето на ставките би могла да превърне имуществения данък в съществен източник на собствени приходи. Още повече, че общинските администрации имат предимство в администрирането на имуществените данъци, доколкото те изпълняват основните функции по Закона за устройство на територията: промяна на преназначението на земята, издаване на разрешения за строеж и т.н., които непосредствено влияят на данъчната оценка на имотите. При това тук в значителна степен е изпълнен принципът на ползата, тъй като пазарната оценка на имота зависи и от градоустройството и инфраструктурата. Косвен индикатор за потенциала на пазара на недвижимите имоти е четирикратното увеличение на приходите от облагането на сделките с имоти. Местните имуществени данъци не се изчерпват с данъка върху жилищата. Важен източник на собствени проходи е и данъкът върху недвижимата бизнес собственост. От една страна той е по-близо до облагането на капитала и евентуалните регионални разлики може да влияят върху инвестиционните решения и насочването на инвестициите. Т.е. от гледна точка на мобилността на данъчната основа облагането на недвижимата бизнес собственост не е между оптималните местни данъци. От друга страна обаче, той е още по-близо до принципа на ползата, т.е. връзката с местните условия и услуги за бизнеса е по-тясна. Още по-голям е капацитета на един нов данък за България: този върху обработваемата земя. Ако общините получат възможността да я облагат, те ще бъдат заинтересувани да ускорят реформата на кадастъра и имотния регистър и дори да инвестират в нея за да могат да осигурят повече приходи от имуществените данъци. Освен това, облагането на земята има и благоприятни икономически последици, тъй като би раздвижило пазара и би стимулирало по-ефективното й използване. Сега голяма част от градските собственици на възстановени земеделски земи и парцели нямат съществени стимули да търсят най-ефективното им използване чрез обработване, отдаване под аренда, или продажба. Данък наемВажен неизползван източник на собствени приходи, е и данъкът върху доходите от наеми. Той също е подходящ за местно определяне и администриране поради неподвижността на данъчната основа и предимствата на местната власт в установяването на фактическите обстоятелства. Реституцията и строителния бум увеличи значително вторичните жилища и търговските площи, които се отдават под наем. За разлика от бизнес наемите, голяма част от жилищните наеми не се декларират и остават необложени. Всъщност тяхното укриване не е толкова лесно при положение, че отдаването под наем става с обяви и чрез данъчно задължени посредници, които получават комисионна за всеки реализиран договор. Но в условията на преотстъпване на данъка върху личните доходи, идентифицирането на укритите доходи от наеми не е между главните приоритети на централната данъчна администрация. При наличие на подходяща система за допълнително материално стимулиране на данъчните служители, събираемостта на този данък от местната власт може да бъде значително подобрена и да укрепи нейното финансово състояние. Възможните мерки за това са много, но тук ще отбележа три подхода. Първият е да се затегне контролът и принудителното събиране. За целта може да се използва и документацията и счетоводната отчетност на агентите за недвижими имоти, ако те отпаднат от списъка на патентните дейности, или, което е за предпочитане, получат по-силни стимули (положителни като данъчни облекчения, или отрицателни като строги санкции) за да регистрират в местната данъчна служба всеки сключен договор за наем. Това обаче е подходът, който изисква най-много административни ресурси. Освен това той би намалил главно случаите на недеклариране на наемни договори, но би увеличил регистрирането и декларирането на фиктивни наеми (частичното укриване), което по-трудно се доказва. В края на краищата в много райони разходите за идентифициране на скрити договори могат да се окажат повече от допълнително събраните данъчни приходи. По-ефективно е да се залага на данъчните стимули за деклариране от трети страни, в случая наемателя. При него наемателят, дори когато е физическо лице, получава възможност да отчисли разходите за наем от облагаемия си доход. Така той има стимул да включи пълния размер на наема в годишната си данъчна декларация заедно с копие от разписките от наемодателя, а последният не би рискувал да укрие този доход. При равни други условия това би повишило приходите тъй като сумата за наем се прехвърля от данъчната основа на наемателя към данъчната основа на наемодателя, което в повечето случаи означава прехвърляне от по-ниския доход и ставка по скалата за личните доходи към по-високите. Такъв местен данък обаче е по-подходящ за централно администриране, тъй като личните доходи се декларират и събират от централната администрация. Още повече, че доходите на наемодатели и наематели могат да се декларират в различни данъчни служби. Разбира се това би натоварило в известна степен централната данъчна администрация, особено при проверката на прилагането на различни местни ставки, но минимизирането на тези разходи е въпрос на софтуерни възможности. Такъв подход обаче предполага и подаване на данъчни декларации от всички наематели, което вече изисква и допълнителни човешки ресурси в централната администрация както и допълнителни разходи за данъкоплатците. Последните обаче ще са повече от компенсирани от намалените им данъчни задължения. Сравнително най-евтино и административно ефективно е презумптивното облагане на наемите. Този вид данък не се различава съществено от имуществения данък, с тази разлика, че основата на облагането се формира не от данъчната оценка за пазарната стойност на имота, а от оценката на евентуалните годишни приходи от наем (т.нар условен наем imputed rent), намалени с нормативно признати разходи за поддръжката и отдаването, като се прилага плоска подоходна ставка. Хонг Конг например облага личните доходи с 10 % плоска ставка, в която включва и условния наем върху притежаваното жилище. В България облагането на собствеността на основата на условния наем би била социално приемлива главно в големите градове, където има реален пазар за наемите, и главно за тези имоти, които не се използват като основни. Ето защо той може да се реализира само като местен данък, а не като централен. Но политическата съпротива срещу него не трябва да се подценява. Той би засегнал интересите на наемодателите в големите градове, т.е. облагодетелстваните от реституцията и новите “инвеститори” във недвижима собственост и второ жилище, както и строителните предприемачи, и банките, които по принцип имат по-голямо влияние върху формирането на данъчната политика отколкото наемателите или радетелите за местна данъчна автономия. За разлика от другите два подхода, този е най-лесен за администриране от местната власт, но сравнително по-трудно достижим политически. Политическата съпротива би могла да бъде отчасти намалена, ако презумптивното местно облагане на наемите бъде съчетано с данъчни облекчения за тези разходи, т.е. приспадането на местния данък от облагаемата основа на личните доходи. Данъчното облекчение обаче би внесло елементи на преотстъпване на данъка, т.е на данъчна субсидия от централната към местната власт, което би узаконило евентуални претенции на централната власт да контролира или определя таваните на неговите ставки.6
В България патентният данък е въведен като местен, но след като е обявен за противоречащ на Конституцията остава в данъчните правомощия на централната власт като част от закона за облагане на доходите на физическите лица (въпреки че по него данъчно-задължени са и юридическите лица регистрирани по патент). Така от самото си въвеждане патентния данък носи белезите и последствията на донякъде “сбъркан” данък. Използването му като централен данък го постави на хлъзгавия склон на непрекъснати корекции на ставките според местоположението и капацитета на бизнеса и вида дейност. Въпреки че целта на презумптивното облагане е да намали разходите по събирането на данъците както за данъкоплатците така и за данъчната администрация, историята на българския патентния данък е продължителен процес на коригиране и увеличаване броя и размера на ставките с цел постигането на по-справедливо облагане, т.е. такова, което по-точно отразява различията в доходността на различните дейности, населени места и производствен капацитет. В резултат, въпреки че дава по-малко от 0.5% от общите данъчни приходи, патентният данък е най-често обект на законодателно творчество - ежегодно се обсъжда, променя и допълва. При това, след като бяха лишени от този данък, местните власти прибягнаха до подобни такси за категоризация на туристически обекти и разрешения за търговска дейност, които на практика дублират централния патентен данък с местен лицензионен и увеличават бремето на малкия бизнес по спазването на законодателството. Връщането на патентния данък в данъчните правомощия на местната власт, където е естественото му място, би освободило доста законотворчески и административен ресурс и би дало на местната власт допълнителен източник на собствени приходи, които тя е в по-добра позиция да реализира. Това може да стане дори и без поправка в Конституцията. Патентните фирми могат да бъдат освободени от подоходно облагане, а патентният данък да бъде трансформиран в лицензионна такса, която сега за определени дейности го дублира на местно равнище. Още повече, че върху местните власти падат главните отговорности в издаването на разрешения за търговска дейност и узаконяването на търговските обекти от гледна точка на строителни и санитарни изисквания и регулациите в защита на потребителя. Лицензионната такса може да разшири обхвата си и върху дейности, които сега не влизат в патентния данък. За да не доведе това до увеличаване на данъчната тежест на малки предприятия, които не са регистрирани по патент е необходимо лицензионната такса да се признава за разход при формиране на данъчната основа на дохода. Ако се търси простота и минимизиране на разходите по изпълнение на данъчните задължения, както и икономически стимули за малкия бизнес лицензионният местен данък е добро решение. Той обаче е сериозно отстъпление от принципите на справедливост на данъчното облагане, доколкото патентът е еднакъв за хора с различно ниво на доходите. Сравнително по-справедлив е презумптивният данък основан на оборота. В нашите условия при всеобщото задължение за регистриране на продажбите такова решение може да бъде дори административно по-ефикасно отколкото ежегодните корекции в оценката на средната доходност по дейности, места и капацитет (търговска площ) и съответните проверки за съответствието с декларираните обстоятелства. 7 Паралелно с администрирането на патентния данък и със сравнително минимални допълнителни разходи местната администрация би могла да поеме срещу комисионна известни отговорности в прилагането на такъв централен данък като акцизите. Тези отговорности могат да бъдат свързани със санкционирането на липсата на акцизен бандерол в търговските обекти. Събраните глоби и санкции могат да остават изцяло на разположение на местната администрация въпреки че това не е местен данък и тя няма други отговорности в администрацията му. Информационните предимства на местната администрация повишават вероятността от разкриване на нарушенията и оказват възпиращ ефект върху продажбата на алкохол и цигари без акциз, ползата от което е изцяло за централния бюджет. Ето защо, централната администрация би трябвало финансово да стимулира такава помощ от местната данъчна служба. Още повече, че при системни нарушения на закона за акциза, това би трябвало да има последици за лиценза за търговска дейност, което е в компетенциите на местната власт.
Един от недостатъците на паралелното местно облагане на личните доходи в нашите условия е, че по-голямата част от този данък е върху заплатите и надниците, където авансовото удържане при източника е 100 %. Така той постъпва по месторабота, което не винаги съвпада с местоживеенето на данъкоплатеца, където той консумира повечето обществени услуги. Това може да отдалечи преотстъпения данък върху личните доходи от принципа на ползата (т.е. от т.нар. benefit tax), което е сред главните му предимства в развитите страни. Преодоляването на този недостатък изисква изплащане от работодателя на данъците по местоживеене, което би увеличило разходите на бизнеса и би затруднило данъчните ревизии. По-доброто решение е централната администрация да разпределя събрания местен данък по местоживеене на данъкоплатците, което пък означава по-високи административни разходи и система за постоянно актуализиране на жилищната регистрация на данъкоплатците. Освен това в новите пазарни икономики, включително и България, той няма онази висока относителна тежест в данъчните приходи, която е характерна за развитите страни. Макар и по-висок от другите местни данъци, неговият фискален капацитет е доста по-нисък от страните които го използват за местен данък. Сегашната система на авансови вноски на данъкоплатците, които декларират своите доходи е такава, че по-голямата част от данъчното задължение се изплаща накрая на годината. Това би довело до неравномерни постъпления от данъка към местната власт през фискалната година с най-много приходи през април и май. За да се запази общата данъчна тежест върху личните доходи централната власт би могла да даде право на данъчен кредит върху платения на местно равнище данък, както е в САЩ. Това го приближава до преотстъпения данък, с тази разлика, че ако местните ставки не са нормативно ограничени, “преотстъпването” ще се определя от местната власт без централната да може да защити приходите си, т.е. в този случай автономията на централната данъчна политика е нарушена. Компромисно решение би било местното данъчно задължение да се отчислява от основата на данъка върху личния доход на централно равнище, а не от задължението. Но в този случай данъчната тежест не би могла да се запази непроменена. Данъкоплатците би трябвало да приемат увеличената данъчна тежест като цената, която плащат за по-качествени местни публични услуги. В България възможността за сравнително безболезнено въвеждане на паралелен местен данък върху личните доходи донякъде е улеснена от значителното намаление през последните години на този данък на централно равнище. Така например местен плосък подоходен данък от 10% през 2006 г. при действащия необлагаем минимум би увеличил ефективната ставка на облагаем годишен доход от 5000 лв. с 4.4 процентни пункта до 16.6%, т.е. би я изравнил с данъка върху 5000 лв. през 2004 г.
Международната практиката показва, че дори всички тези източници на доход да дадат определена автономия на местната власт в данъчното облагане, приходите от тях едва ли ще бъдат достатъчни за пълното финансиране на местните публични блага и услуги. Ето защо те не биха елиминирали необходимостта от изравнителен трансфер, който да допълни собствените приходи спрямо разходните отговорности (вертикално изравняване) и спрямо възможностите на другите местни власти (хоризонтално изравняване). В новите пазарни икономики необходимостта от преразпределение е още по-голяма поради наследени от централното планиране дисбаланси, които прехода към пазарна икономика изостри. Това предопределя все още необходимостта от значителни приходни правомощия на централната власт. Техните основни стълбове са данъците върху потреблението (ДДС и акцизи), и в по-малка степен данъците върху корпоративните и върху личните доходи. За разлика от развитите страни относителната тежест на тези данъци в общите данъчни приходи е по-малка при новите пазарни икономики. Икономически това е напълно оправдано, доколкото приоритет в тези страни би трябвало да има преди всичко растежа и конвергенцията с развитите страни и едва след това преразпределението на националния доход и намаляване на социалните неравенства между регионите и индивидите. С други думи на първо време борбата с бедността трябва да се води предимно с инструментите на икономическата политика и след това с инструментите на социалната. Цитирана литератураBird, Richard M., Robert D. Ebel and Christine I. Wallich (1995) “Fiscal decentralization: From command to market” in Bird, R., R. Ebel and C. Wallich (eds) Decentralization of the Socialist State: Intergovernmental Finance in Transition Economies, World Bank, Washington DC Gurgur, Turgul and Anwar Shah (2005), “Localization and Corruption: Panacea or Pandora’s Box” World Bank Policy Research Working Paper 3486, January Иванов, С. 1999, Местни финанси, НСОРБ, София Norregaard, John (1997) “Tax Assignment” in Ter-Minassian, T. (ed.) Fiscal Federalism in Theory and Practice, IMF, Washington DC Pashev, 2006 “Presumptive Taxation: Lessons from Bulgaria”, Post-Communist Economies, Vol. 18, no. 4, December (forthcoming) Пашев K. 2006 Данъчна политика и администрация: теория и практика, УИ “Св. Кл. Охридски”, София Пашев, К. 2005 Корупцията при данъчното облагане: предизвикателства пред данъчната политика и администрация, ЦИД, София Prud’homme, Remy (1995), “The Dangers of Decentralization” World Bank Research Observer 10(2) pp. 201-220 Tanzi, Vito (1995) “Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects” Annual World Bank Conference on Development Economics, pp. 295-316 Treisman, Daniel (2000), “The Causes of Corruption: A Cross National Study”, Journal of Public Economics, 76 (3), pp.399-457 1 Авторът благодари на Стефан Иванов за ценните му бележки и препоръки. 2 Вж. повече в Пашев, 2006: 9-17 3 Другите трансфери са субсидиите, които могат да бъдат общи (изравнителни) и целеви (свързани с инвестиционни проекти). Те остават извън обсега на това изследване. 4 До 2001 г. фирмите в България плащаха върху данъчната основа по Закона за корпоративното подоходно облагане и данък за общините. Той обаче се доближава до паралелния местен данък само по форма. Доколкото ставката се определя от центъра, а данъчните плащания към общините се отчисляват от основата на централния данък, той по-скоро се отнася към групата на преотстъпените данъци. 5 За преглед на литературата и аргументацията, че децентрализацията намалява корупцията особено в унитарните държави вж. Gurgur and Shah (2005). За аргументация на противоположната теза, че корупцията на местно равнище се засилва от децентрализацията вж. Tanzi (1995) Prud’homme (1995), Treisman (2000). За данъчната корупция в България вж. Пашев, (2005) 6 В противен случай фискалните облекчения под формата на данъчно отчисление (приспадане на платения местен данък от основата на централния) или в още по-голяма степен данъчен кредит (приспадане на платения местния данък от данъчното задължение по централния) без да се ограничи дискрецията на местната власт в определянето на ставката би било равносилно на възможност за неограничено “източване” на централните приходи от местната власт. 7 За предимствата и недостатъците на различните видове презумптивното облагане в българските условия вж. Pashev, 2006 Каталог: abgr -> docs docs -> Закон за местните избори глава първа общи положения docs -> Лекция подготвена от: Желез Съботинов, абгр айрин Ибрямова, абгр с благодарност към docs -> Програма 9: 30 10: 00 Регистрация 10: 00 10: 10 Откриване на форума: Найден Зеленогорски docs -> Опазване на околната среда – рационални идеи и реализация доц д-р Петър Ст. Петров – ниггг – бан, басет docs -> Екологията и инфраструктурата приоритет на общинското развитие docs -> Доклад този доклад се изготвя и подписва от Ръководителя на проекта docs -> В качеството си на управител на Глобус България еоод гр docs -> Развитие на човешки ресурси docs -> Уважаеми гости, дами и господа! Изтегляне 399.59 Kb. Сподели с приятели:
|
