Доклад №0300001311 за извършен одит на дейността на Министерството на финансите по организация и управление на бюджетния процес за периода от 01. 01. 2008 г до 30. 06. 2011 г
Изтегляне 1.41 Mb.
|
|
За периода от 2008 г. до 2010 г. са извършени общо 3 528 корекции по бюджетите на ПРБК, като средно половината от тях през ІV-то тримесечие на съответната година (51 на сто за 2008 г.; 39 на сто за 2009 г. и 60 на сто за 2010 г.). Средният брой на корекциите за един ПРБК за периода е 32 броя. Изразходването на значителни по обем средства в края на годината крие сериозни рискове за тяхната ефективност и ефикасност. Корекциите по бюджетите на министерствата и ведомствата за одитирания период са осъществени при спазване на изискванията на нормативната уредба. Корекциите са извършени след мотивирани искания на разпоредителите с бюджетни средства. хил.лв.
Източник: Справка на МФ за одобрените бюджетни кредити по реда на чл. 34 и чл. 35 от ЗУДБ за периода от 2008 г. до 2011 г. Корекциите са извършени на ниво параграфи, групи и функции от ЕБК. При корекции, свързани с предоставяне на средства от Централния бюджет са издавани съответните нормативни и вътрешни актове в зависимост от характера на предоставените средства. При корекции, свързани с капиталови разходи в обичайния случай са представяни обяснителни записки от министерството/ведомството и е извършвано съгласуване със съответната дирекция на МФ (Дирекция „Управление на средствата от ЕС” за 2008 г. и 2009 г. и Дирекция „Икономическо планиране и анализи” за 2010 г. и 2011 г.). Анализът сочи, че на осем от ПРБК са извършени най-много на брой корекции и същите са на най-висока стойност. През 2008 г. по техните бюджети са извършени 574 корекции (44.23 на сто от всички извършени корекции) на обща стойност 1 667 993 хил. лв., което съставлява 61.98 на сто от общата сума на корекциите. За 2009 г. и 2010 г. стойността на корекциите възлиза съответно на 1 215 697 хил. лв. или 91.99 на сто и 1 950 490 хил. лв. или 84.49 на сто от общата стойност на извършените през съответната година корекции. Най-много на брой корекции са извършени по бюджета на МОМН, съответно 129 за 2008 г., 110 за 2009 г. и 110 за 2010 г. Като абсолютна стойност най-големи са извършените корекции по бюджета на МО – 625 327 хил. лв. или 41.11 на сто от бюджета на министерството за 2008 г., 409 867 хил. лв. или 33.01 на сто за 2009 г. и 563 059 хил. лв., което е 46.95 на сто от бюджета на министерството за 2010 г.122 Извършването на многобройни корекции по бюджетите е утвърдена тенденция през последните години, като значителна част от извършените корекции са нормативно обусловени – между Централния бюджет и адресните бюджети; при предоставяне на трансфери от един бюджет на друг; при получаване на дарения, независимо от размери и др. В този смисъл е целесъобразно да се извърши анализ на видовете корекции и се предприемат нормативни промени за тяхното намаляване. Също така, да се въведе нормативно ограничение във времето, до което биха могли да се правят корекции, тъй като утвърдена практика е голям брой корекции да се извършват с дата 29 или 30 декември, което предполага, че или разходите вече са извършени или средствата няма да могат да се усвоят. За 2011 г. е въведено такова ограничение за корекциите, които се извършват на основание на чл. 34, ал. 3 от ЗУДБ – не по-късно от 10 декември. Окрупнена е и класификацията, по която МФ извършва корекции. Възможен вариант е също и ограничаване на стойността на корекциите до не повече от определен процент спрямо утвърдения бюджет. Подобна идея е заложена в програмата за финансова отчетност на разходите в публичния сектор (PEFA), създадена като многостранно донорско партньорство между Световната банка, Европейската комисия, Министерство на Обединеното кралство за международно развитие, Швейцарски Държавен секретариат за икономически въпроси, Министерство на външните работи на Франция, Министерство на външните работи на Кралство Норвегия и Международния валутен фонд.123 Една от целите на програмата е да оцени състоянието на разходите в публичния сектор. В методологията на програмата е включен индикатор, който измерва способността за изпълнение на заложените в бюджета разходи, чрез измерване на действителните общи разходи в сравнение с първоначално одобрените разходи в бюджета. Най-висока оценка се дава в случаите, когато стойността на отклонението на действителните разходи спрямо заложените в бюджета е равна на повече от 5 на сто от бюджетираните разходи в не повече от една от последните три години (оценка А). Следващата степен включва случаите, в които стойността на отклонението на действителните разходи от заложените в бюджета е равна на повече от 10 на сто от бюджетираните разходи в не повече от една от последните три години (оценка В). С още по-ниска оценка са тези, при които стойността на отклонението на действителните разходи от заложените в бюджета е равна на повече от 15 на сто от бюджетираните разходи в не повече от една от последните три години (оценка С). С най-ниска оценка са случаите, при които стойността на отклонението е равна на повече от 15 на сто от бюджетираните разходи в две или всички от последните три години. Практически неограничените възможности за извършване на корекции по всяко време и за всякакви стойности не стимулира ПРБК да планират средствата по бюджетите си с необходимата отговорност, позволява да се променят целите, за които първоначално са планирани средствата и съответно да се измества вниманието от резултатите от вложените ресурси към стремежа за тяхното изразходване. Извършвани са многобройни корекции на обща стойност средно около една трета от изразходваните за съответните години бюджетни средства, голяма част от които са нормативно обусловени. Поради големите правомощия на министъра на финансите и на МС за извършване на промени по утвърдения бюджет, тези разходи са извършени, с изключение на незначителна част за 2008 г., без санкцията на Народното събрание. По този начин се намалява прозрачността при разходването на средствата. Липсва икономическа оценка на разходите и ползите, не са публични аргументите за извършване на един или друг вид разход и съществува риск от изместване или неизпълнение на целите, заложени с годишния закон за бюджета.124 4.1.4. За 2008 г. и за 2009 г. извън случаите, предвидени в ЗУДБ, министърът на финансите може да разреши допълнителни бюджетни кредити по бюджетите на държавните органи, министерствата и ведомствата над разчетените със ЗДБ за съответната година при изпълнение на определени условия: а) при преизпълнение на приходите по съответния бюджет – в размер до 50 на сто от преизпълнението; б) при преизпълнение на приходите от продажба на дълготрайни материални активи над разчетените със закона, след решение на МС – в размер до 100 на сто от преизпълнението само за придобиване на дълготрайни активи; в) очакваният годишен размер на положителното салдо по консолидираната фискална програма превишава 3 на сто от прогнозата за годишния брутен вътрешен продукт и не се влошава утвърденото бюджетно салдо по РБ.125 Допълнителните бюджетни кредити, които могат да бъдат предоставени по този ред не се вземат предвид при определяне на общия размер на допълнителни бюджетни кредити, които може да одобри МС, и не се включват при изчисляване на преизпълнението на приходите по Републиканския бюджет. Това означава, че същите увеличават размера на кредитите, отпуснати без санкцията на Народното събрание.
При планирани приходи в размер на 1 005 406.8 хил. лв. са отчетени 1 307 514.3 хил. лв. по бюджетите на държавните органи, министерствата и ведомствата или преизпълнението възлиза на 302 107.5 хил. лв. Отпуснатите допълнителни бюджетни кредити са доста под нормативно допустимите 151 053.75 хил. лв. (50 на сто от преизпълнението на приходите) и представляват 27.98 на сто от общото преизпълнение на приходите на ПРБК. От 27 ПРБК, по бюджетите на които са планирани приходи, 19 реализират преизпълнение на приходите. НА „Пътна инфраструктура” няма план за собствените приходи, но по отчет по бюджета й постъпват 46 520.6 хил. лв. На 8 ПРБК и на НАПИ са отпуснати допълнителни бюджетни кредити, като в най-висок размер – 19 460.3 хил. лв. или 41.84 на сто от преизпълнението е отпуснатия кредит на НАПИ. хил.лв.
Източник: Справка на МФ за предоставените допълнителни бюджетни кредити на държавните органи, министерствата и ведомствата на основание параграф 54 от ПЗР на ЗДБ на РБ за 2008 г. С най-висок относителен дял – 50.42 на сто е Министерството на правосъдието, на което са отпуснати допълнително 14 837.9 хил. лв., или 8 на сто от разходите, утвърдени със ЗДБ за годината. Министерството на здравеопазването увеличава бюджета за разходите си със 7 467.8 хил. лв., което е 45.54 на сто от реализираното преизпълнение на собствените приходи, а МВР със 7 200 хил. лв. или 41.96 на сто. Най-малко средства като относителен дял спрямо преизпълнението на приходите получава МИЕ – 2.51 на сто или 1 771.5 хил. лв. Най-ниската абсолютна сума е на ДКЕВР – 270 хил. лв., което е 8.55 на сто от преизпълнените приходи.
хил.лв.
Източник: Справка на МФ за предоставените допълнителни бюджетни кредити на държавните органи, министерствата и ведомствата на основание параграф 54 от ПЗР на ЗДБ на РБ за 2008 г. Националната служба за охрана няма планирани приходи от продажба на ДМА, но реализира приходи от 905.3 хил. лв. по отчет, 765 хил. лв. от които са й върнати обратно, което представлява 84.51 на сто от преизпълнението. Министерството на държавната администрация и административната реформа (закрито) през 2008 г. при планирани 248.5 хил. лв. са отчетени 3 229.5 хил. лв. Предоставените на министерството средства в размер на 12 350 хил. лв. значително надвишават сумата на преизпълнението, която е 2 981 хил. лв. или 414.29 на сто. Общата сума на планираните от ПРБК приходи от продажба на ДМА е 22 519 хил. лв. при отчетени 83 359.5 хил. лв. или 370 на сто повече. Преизпълнението в абсолютни числа е 60 840.5 хил. лв., а отпуснатите допълнителни средства са 62 115 хил. лв. или 102.1 на сто. Превишението само за ПРБК, които получават допълнителни средства е 56 445.7 хил. лв. или са им предоставени 110.05 на сто спрямо преизпълнението на приходите. При предоставяне на допълнителните средства не е спазена разпоредбата на ЗДБ на РБ за 2008 г., допълнителните бюджетни кредити да не надвишават 100 на сто от преизпълнението на приходите от продажба на ДМА.126 Включването в годишните закони за държавния бюджет на разпоредби за предоставяне на допълнителни средства от преизпълнение на приходите стимулира занижаването на планираните собствени приходи с оглед получаване на допълнителни средства по бюджета на съответното ведомство и създава предпоставки за увеличаване на размера на отпусканите средства без санкцията на Народното събрание, което не стимулира ефективното и ефикасното изразходване на публичните средства. Корекциите, които позволяват министерствата и ведомствата да реформират дейността си чрез продажба на недвижими имоти и използването им за финансиране на нови капиталови разходи са необходими. Дава се свобода на министерствата и ведомствата да управляват ефективно своите активи, което следва да намали натиска за искане на средства за капиталови разходи от държавния бюджет. 4.2. Брой на корекциите по програми 4.2.1. Министърът на финансите извършва едновременно с корекциите по реда на ЗУДБ и корекции на утвърдените от МС бюджети по програми на МС, на министерствата и на държавните агенции. Той може да дава съгласие за вътрешни компенсирани промени на разходите между одобрените разходи по бюджетите на министерствата и ведомствата по политики, по други програми, непопадащи в рамките на провежданите политики и по програма „Администрация” по реда на чл. 34, ал. 3 от ЗУДБ.127 Съгласно указанията на МФ128 при отразяване корекциите на бюджетите в програмен формат, ПРБК следва да отразят настъпилите промени в приходната част на бюджета, в разходите на всяка програма и да изискат при необходимост информация от министерствата и ведомствата, с които взаимодействат при изпълнение на политиките си, във връзка с отразяване на настъпилите промени. Министрите и председателите на агенции едновременно с корекциите по параграфите на ЕБК следва да представят на министъра за финансите и предложения за извършване на корекции по утвърдените с постановлението за изпълнението на държавния бюджет на Република България за съответната година програми и обяснителна записка за необходимостта от извършването на корекциите и тяхното въздействие върху очакваните резултати по изпълнението на съответните политики и програми. С писмо на МФ129 е предоставен на ПРБК примерен стандарт във връзка с изготвяне на предложенията за промени по съответните бюджети, включително по програми. При извършените проверки на ПРБК от одитната извадка е установено, че във всички случаи едновременно с корекциите по параграфи, групи и функции на ЕБК, министърът на финансите извършва корекции на утвърдените от МС бюджети по програми. Обяснителни записки за необходимостта от извършването на корекции и тяхното въздействие върху очакваните резултати при корекции, свързани с изпълнението на съответните политики и програми не са представяни.130 4.2.2. Анализът показа, че за одитирания период аналогично на корекциите по параграфите на ЕБК са извършени и множество корекции по утвърдените програми. През 2008 г. корекциите са 1 147 броя или по 4.78 средно за една програма, през 2009 г. те са 1 018, което е средно 3.69 бр., а за 2010 г. общият им брой възлиза на 1 068 или 4.42 бр. средно за една програма. До 30.06.2011 г. са направени 336 корекции по програмите на ПРБК, което е 1.58 бр. средно на програма. Няма програма, на която да не е правена корекция за одитирания период. При 9 ПРБК (43 на сто) през 2008 г. са направени над 5 корекции на една програма.
Източник: Справка на МФ за извършените корекции на разходите по програми за периода от 01.01.2008 г. до 30.06.2011 г. по министерства/ведомства, прилагащи програмен формат на бюджета Една програма има НАПИ (закрита), на която през 2008 г. са извършени 11, а през 2009 г. 13 корекции. С над 7 корекции средно на програма за 2008 г. са МК – 99 корекции на 13 програми или 7.62 средно за една програма, ДАМС – 67 корекции на 9 програми и МОМН – 129 корекции на 18 програми, което е средно 7.17 броя. През 2009 г. при 7 ПРБК (28 на сто) са извършени средно по над 5 корекции на една програма. Освен НАПИ с много висок среден брой корекции са ДАНС (8 корекции на една програма) и МК (93 корекции на 13 програми или средно 7.16 бр.). В ДАНС през 2010 г. за извършени 17 корекции по единствената програма на ведомството, а на Държавната агенция „Държавен резерв и военновременни запаси” също на една програма са извършени 15 корекции. С много висок среден брой корекции на една програма е и МРРБ, където са извършени 114 корекции на 16 програми или средно по 7.13 бр. Общо 8 ПРБК или 44 на сто са с над 5 корекции за една програма през 2010 г. За периода 2008 г. – 2010 г. системно с над 5 корекции на програма са: МК – средно 6.7 бр. за периода; МРРБ – 6.35 бр.; МОМН – 6.24 бр.; МФ – 6.19 бр. и МВР – 5.65 корекции за една програма.131 За одитирания период системно са извършвани многобройни корекции на програмите на държавните органи, министерствата и ведомствата без да има оценка за въздействието на тези корекции върху изпълнението на програмите и политиките. Това е индикатор за недобро планиране и съставяне на бюджета в програмен формат от страна на ПРБК и създава риск от изместване на приоритетите, заложени в програмния бюджет. 5. Отчетност, информираност и публичност при изпълнението на бюджета 5.1. Отчети за касовото изпълнение на бюджета Отчетите за касовото изпълнение на бюджета се изготвят на базата на националната бюджетна класификация, която е разработена в съответствие с изискванията на международната методология за държавните финанси. Класификацията е задължителна за всички бюджетни единици. Първостепенните разпоредители с бюджетни кредити съставят периодични и годишни отчети за касовото изпълнение на бюджетите си по пълна бюджетна класификация, включвайки и отчетите на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити. Министерството на финансите съгласувано със Сметната палата определя реда и сроковете за съставянето и представянето на отчетите.132
Месечните отчети за касовото изпълнение на бюджета се представят от бюджетните организации до 10-то число на месеца, следващ отчетния период. Те се съставят по агрегирани икономически показатели и дават оперативна информация за управлението на паричните потоци. 5.1.2. Тримесечните и годишните отчети за изпълнението на бюджета се изготвят от бюджетните организации по пълна бюджетна класификация. За всеки тримесечен/годишен отчетен период от Дирекция „Държавно съкровище” на МФ са издавани указания за изготвянето и представянето на отчетите за касовото изпълнение на бюджетите и извънбюджетните сметки и фондове на министерствата, ведомствата и самостоятелните бюджети.134 При неизпълнение на разпоредбите на действащото законодателство или констатирани нарушения на финансовата дисциплина, включително и при неспазване на сроковете за представяне на периодичните отчети за изпълнението на бюджетите и на извънбюджетните сметки и фондове на бюджетните предприятия, министърът на финансите може да преустанови трансферите на определените с годишния закон за ДБ субсидии, както и да блокира сметките на бюджетните организации.135 При проверката относно спазването на сроковете за представяне на периодичните отчети за касовото изпълнение на бюджетите и извънбюджетните сметки и фондове на бюджетните предприятия за ПРБК от одитната извадка е установено, че в част от случаите входящият номер на отчета е с дата след определения с указанието срок за представяне. Закъсненията са в рамките на един или два работни дни, като отчетите са предоставяни предварително на електронен носител. По този начин не са нарушени установените срокове за публичното предоставяне на информация за изпълнението на ДБ. Разпоредбата за преустановяване на трансферите и блокиране на сметките на бюджетните организации не е прилагана. Отчетите са представени на хартиен и електронен носител и съдържат всички изискуеми форми, справки, разшифровки, обяснителни записки и анализи. 136
В съответствие с указанията, за одитирания период, отчетите се изготвят под формата на попълнени таблични макети, приложени към указанията на МФ. Същите се представят на хартиен и електронен носител до края на месеца, следващ отчетното тримесечие в Дирекция „Държавни разходи” и в Дирекция „Бюджет” на МФ. От ПРБК, включени в одитната извадка, са представяни тримесечни финансови отчети за степента на изпълнение на утвърдените политики и програми за одитирания период. От общо 41 представени отчета, в 25 или 61 на сто от случаите, срокът за представяне (края на месеца следващ отчетното тримесечие) не е спазен.137 Определените от министъра на финансите ред и форма за представяне на отчетите са спазвани. Общият размер на разходите, посочени в отчетите съответства на данните от съответния касов отчет по бюджета за същото тримесечие. Изключение прави МТСП, в тримесечните финансови отчети за 2008 г. на който общият размер на разходите не съвпада с данните от касовия отчет по бюджета, като разликите са от 19 533 хил. лв. за І-то тримесечие до
Прегледът на интернет страниците на ПРБК от одитната извадка показа, че от 5-те министерства само от МТСП е спазено изискването за публикуване на тримесечните финансови отчети за степента на изпълнение на утвърдените политики и програми. На страниците на МК и на МТИТС са публикувани 12 от 14 отчета за одитирания период, докато на страниците на МЗ и МВнР няма публикувани тримесечни финансови отчети. Спазването на сроковете не може да се установи, тъй като не е видима датата на публикуване.139 5.2.3. Министерствата и ведомствата, които прилагат и програмен формат на бюджета изготвят и представят в Дирекция „Държавни разходи” и в Дирекция „Бюджет” на МФ, отчети за изпълнението на политиките и програмите си за полугодието и годишни отчети в срок до 45 дни след отчетния период. Отчетите за полугодието и годишните отчети следва да съдържат информация за степента на изпълнение на провежданите политики и разходите за тяхното изпълнение. Отчетите се предоставят за информация на НС и на Сметната палата. Редът и формата за представяне на отчетите са определени от министъра на финансите със специални указания. Формата на отчета е доклад за степента на достигане на планираните целеви стойности по показатели за изпълнение на стратегически и оперативни цели, програми и предоставяне на обществото продукти/услуги. Отчетът се изготвя съгласно структурата на програмния бюджет на организацията. От 2009 г. е въведено изискване едновременно с годишните отчети ПРБК да подготвят и кратко резюме, което да се внася под формата на доклад за обсъждане в подкомисията по отчетност на публичния сектор към Комисията по бюджет и финанси в НС и за информация в МФ и в Сметната палата. Това е добър подход за ангажиране вниманието на Народното събрание и поощряване на дискусията относно изпълнението на целите на заложените в програмните бюджети политики и програми. При проверката на отчетите на ПРБК от одитната извадка е установено, че системно не са спазвани сроковете за представяне на отчетите. От 31 представени отчета, срокът не е спазен при 22 или в 71 на сто от случаите.140 Отчетите на разходите по програми отговарят на съпоставимата информация от отчета на ведомствените и администрираните разходи по програми към съответния полугодишен/годишен период, както и на съответните финансови отчети с изключение на посочения в предходната точка. В документацията на ПРБК към отчетите не са налични кратки доклади/резюмета, за подкомисията по отчетност на публичния сектор на Комисията по бюджет и финанси, независимо, че съществува изискване за тяхното изпращане за информация в МФ и в Сметната палата. Изключение прави МТИТС за два отчета (годишния отчет за 2010 г. и полугодишния отчет за 2009 г.), за които са приложени в документацията резюмета, изпратени на подкомисията по отчетност на публичния сектор на Комисията по бюджет и финанси към НС.141 5.2.4. Отчетите за изпълнението на политиките и програмите за полугодието и годишните си отчети организациите следва да публикуват на интернет страниците си в срок до 10 дни от представянето в МФ при спазване изискванията на Закона за защита на класифицираната информация.142 На интернет страниците на МЗ и МВнР не са публикувани отчети за одитирания период. Министерството на труда и социалната политика и МТИТС спазват изискването за публикуване на отчетите за изпълнението на политиките и програмите за полугодието и годишните отчети. На интернет страницата на МК са налични 3 от общо 7 отчета за одитирания период. Спазени са определените от министъра на финансите ред, форма и съдържание за представяне на тримесечните финансови отчети за степента на изпълнение на утвърдените политики и програми и на отчетите за изпълнението на политиките и програмите за полугодието и годината, с изключение на срока за представяне, който системно не е спазван от ПРБК. Не са налични в документацията кратки доклади/резюмета до подкомисията по отчетност на публичния сектор на Комисията по бюджет и финанси към Народното събрание, което с неспазването на сроковете за представяне на отчетите е индикатор за подценяване от страна на ПРБК на значението на отчетността, свързана с изпълнението на програмните бюджети. Не всички разпоредители с бюджетни средства спазват нормативните изисквания за публичност на годишните и полугодишни отчети за изпълнението на политиките и програмите.143 5.3. Текущо наблюдение и публичност на държавния бюджет. Доклади по изпълнение на бюджета. Организацията, координацията и наблюдението на текущото изпълнение на държавния бюджет се осъществява от Дирекция „Държавно съкровище”. В тази връзка са одобрени „Вътрешни правила за организация на документооборота и общи изисквания и процедури за касовото изпълнение на централния бюджет”. Утвърдени са и „Вътрешни правила за финансово управление и контрол при изпълнението и отчитането на централния и държавния бюджет. Осъществява се наблюдение на ежедневните касови потоци, ежемесечно се одобрява прогноза/план-график за постъпленията и плащанията от/по централния бюджет, публикува се информация за нетните касови потоци на единната сметка. Текущо се предоставят данни и справки за ежедневните, месечните и годишните касови потоци на средствата по единната сметка на ръководството на министерството и на съответните директори. 5.3.1. В ПМС за изпълнението на държавния бюджет на Република България за съответната година е заложено изискване за предоставяне на информация, от министъра на финансите на Министерския съвет, относно изпълнението на Републиканския бюджет за всяко тримесечие, в срок до края на месеца, следващ отчетния период.144 На основата на отчетните данни за изпълнението на бюджета и оперативното наблюдение на параметрите по текущото изпълнение на бюджета всяко тримесечие от одитирания период до Министерския съвет е изпращан доклад и информация за изпълнението на Републиканския бюджет, както и съобщение до средствата за масово осведомяване с молба за включване в заседание на Министерския съвет. За сведение материалите са изпращани до председателя на Комисията по бюджет и финанси към Народното събрание на Република България. В докладите и информацията към тях са анализирани основните параметри на консолидираната фискална програма по предварителни данни от месечните отчети за касовото изпълнение на ПРБК, както и изпълнението на републиканския бюджет. На основата на анализа на данните са направени изводи за перспективите за изпълнение на основните параметри на бюджета за съответния период. Докладът относно информацията за изпълнението на републиканския бюджет за съответното тримесечие е приеман за сведение на заседание на Министерския съвет.145 5.3.2. С преходните и заключителни разпоредби на ЗДБ на РБ за съответната година е регламентирано внасянето от МС на Доклад за изпълнението на консолидираната фискална програма към 30 юни на съответната година в Народното събрание.146 При спазване на определения срок с придружително писмо са изпращани доклад и проект на решение на МС за приемане на Доклад за изпълнението на консолидираната фискална програма към 30 юни на съответната година, както и съобщение за средствата за масово осведомяване. С решение на МС са приети докладите за изпълнението на консолидираната фискална програма към 30 юни на съответната година. С докладите е предоставена информация на МС за макроикономическата среда и фискалната политика, основните параметри на консолидираната фискална програма за съответното полугодие и нейното изпълнение по съставни бюджети. Направено е заключение за тенденциите в развитието на икономиката и основните макроикономически показатели. Публичността и прозрачността относно отчитането и управлението на бюджета би се повишила ако полугодишния отчет за изпълнението на бюджета стане публичен изцяло, а не само чрез кратко съобщение до средствата за масово осведомяване, както е за одитирания период.147`148 5.3.3. Съгласно изискванията на ЗУДБ годишният отчет за изпълнението на ДБ се разглежда от МС по показателите, по които е бил приет за съответната година.149 Министърът на финансите всяка година утвърждава График за изготвяне на отчета и доклада за изпълнение на държавния бюджет на Република България и внасянето им в Министерския съвет. С графика са регламентирани общите изисквания за подготовката на необходимите материали и сроковете за тяхното представяне за целите на изготвяне на консолидирания доклад към Отчета за изпълнението на държавния бюджет на Република България за съответната година. Отчетът за изпълнението на държавния бюджет и Докладът за изпълнение на държавния бюджет на Република България за съответната година са изготвени при спазване на изискванията и определения с графика срок. Внесен е проект на РМС за разглеждане на негово заседание и е взето решение за предложение до Народното събрание за приемане на отчета за изпълнението на държавния бюджет на Република България за съответната година. С решението е приет отчета и е предложено на Народното събрание да го разгледа и приеме. Отчетът е предоставен на Сметната палата. На интернет страницата на МФ150 са достъпни отчета за изпълнението на държавния бюджет, доклада по отчета за изпълнението на държавния бюджет, а също и кратък анализ на изпълнението на политиките и програмите по бюджетите на министерствата и ведомствата, публикуването на които осигурява прозрачност и публичност за изпълнението на бюджета. Във връзка с повишаване на информираността на обществото относно изпълнението на държавния бюджет е изготвен календар за публикуване на статистическа информация за изпълнението на бюджета. Освен посочените материали е осигурен публичен достъп и до ежемесечни данни за изпълнението на републиканския бюджет, прогнозите за нетните касови потоци на единната сметка в БНБ, фискалния резерв по месеци и тримесечия, данни по консолидираната фискална програма (по националната методология и съгласно Държавна финансова статистика, GFSM 2001), просрочените задължения и др.151
На основата на оценките за очакваното изпълнение на бюджета на ниво ресорен зам.-министър и директори на дирекции се правят предложения за вземане на адекватни управленски решения. За одитирания период са предприети следните действия: а) В резултат на текущото наблюдение за изпълнението на бюджета за 2008 г. и тенденцията за преизпълнение на приходите по консолидирания бюджет на годишна база е създадена възможност за финансиране на допълнителни разходи за сметка на преизпълнение на приходите. Изготвени са доклад и проект на Решение на МС за предложение до Народното събрание за одобряване на допълнителни бюджетни кредити по консолидираната фискална програма за 2008 г.153 Решението е прието от Народното събрание и е издадено постановление на МС за одобряване на допълнителни бюджетни кредити;154 б) Във връзка с финансовата и икономическата криза и неизпълнението на приходите, заложени с бюджета през 2009 г. неколкократно са изготвяни доклади и са предлагани проекти на постановления за ограничаване на нелихвените разходи и трансферите по републиканския бюджет;155 в) Регулярно са изготвяни разчети и други материали, подпомагащи взимането на оперативни и други управленски решения.156
От проучените практики в 10 държави на основата на докладите на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) за бюджетния процес на Австрия, Естония, Швеция, Холандия и Унгария и от отговорите, получени от сметните палати на Словакия, Малта, Холандия, Унгария, Чехия, Кипър, Гърция и Естония по отношение на планирането, съставянето, приемането и изпълнението на държавния бюджет, могат да се направят следните изводи: 1. В 8 от страните устройството на държавния бюджет се регламентира чрез специален закон (без Кипър и Швеция). 2. При разработването на макроикономическите показатели се прилага различен подход от отделните държави. Независими институции изготвят прогнозите на макроикономическите показатели в Австрия и Холандия, както беше у нас преди закриването на Агенцията за икономически анализи и прогнози. В Естония рамката се разработва за 4 години от Министерството на финансите. В Унгария, от Министерството на националната икономика, се изготвя прогноза за основните макроикономически показатели, като Националната банка изготвя самостоятелно своя прогноза. 3. Три от държавите (Гърция, Естония и Холандия) разработват бюджетните си прогнози за четири, а останалите за три годишен период.
4. Началото на бюджетната процедура за Естония, Кипър, Холандия и Швеция започва от месец януари, а за останалите държави през първото тримесечие на календарната година. В Унгария, Естония и Кипър министрите на финансите издават указания за определяне на бюджетни графици. В Чехия, както и у нас, бюджетната процедура започва с решение за одобрение на правителството. Шест от държавите (Швеция, Холандия, Чехия, Кипър, Естония и Унгария) внасят предложенията си за държавни бюджети до края на месец септември, а три от тях – до средата или края на месец октомври (Австрия, България и Словакия). Гърция внася проектозакона за бюджета в Парламента до 22 ноември, а Малта – през четвъртото тримесечие на годината. Сравнението показва, че бюджетната процедура у нас започва сравнително по-късно, поради което и законопроектът за държавния бюджет се внася в Народното събрание не по-късно от края на м. октомври. По този начин се скъсява времето за дискусии в комисиите и в пленарната зала. Сроковете на процедурата не са фиксирани, а се променят всяка година с решението на Министерския съвет за бюджетната процедура, което намалява предвидимостта и ефективността на процеса. 5. Програмен формат на бюджета не прилагат в Гърция, Кипър, Малта и Унгария (в Гърция е в процес на въвеждане от 2012 г., а Кипър планират въвеждането на програмното бюджетиране през 2014 г.). Словакия и Холандия регламентират съставянето на бюджета в програмен формат в законите за държавния бюджет за съответната година, а в Австрия, България, Естония, Малта, Унгария - в други нормативни актове. 6. Извършването на корекции след приемането на държавния бюджет се одобрява от Парламента в Австрия, Естония, Гърция, Кипър, Холандия, Швеция и Малта. В Унгария и Чехия измененията са под формата на бюджетни кредити, които предварително са заложени в закона за бюджета. В Словакия, Австрия, Кипър, Чехия и Гърция, министърът на финансите в зависимост от характера на изменението и след разглеждане на мотивирани становища може да разрешава малки корекции. 7. По отношение на възможността за преразпределение на брутния вътрешен продукт чрез бюджета в Закона за бюджетната отчетност на Словакия са заложени ограничения за размера на БВП. Ограничение за дефицита са заложили в Холандия - сигнална стойност на минус едно на сто спрямо планирания дефицит, а в Чехия с бюджетни правила се поема ангажимент дефицитът да не надхвърля 3 на сто с Конвергентната програма. Таван за дефицита ще бъде въведен от Словакия през 2012 г. Останалите държави нямат нормативно ограничение за преразпределение на БВП и евентуалния дефицит по бюджетното салдо. България възприема правилен управленски подход със заложените ограничения относно БВП и дефицита, с последните промени в ЗУДБ. 8. Във всички страни публичността и прозрачността на бюджетния процес е регламентирана. В Естония и Гърция съществуват закони за публичността на информацията. В Малта, Чехия и Холандия прозрачността е регламентирана с основния закон за управлението на държавния бюджет. В Унгария е приета Наредба на правителството за гарантиране на прозрачност, и закон с който се дефинират правилата за публичност на класифицирана информация. Словакия предвижда създаването на нов закон за публичността и прозрачността от 2012 г. 157158 Сравнителният анализ на практиките по някои основни въпроси на бюджетния процес показва, че България в много отношения е сравнима с практиките на други европейски страни. Положителен момент е приемането с устройствения закон на ограничение на дефицита по бюджета и на възможността за преразпределение чрез бюджета на брутния вътрешен продукт. Добрата практика изисква законодателят да получи предложението за бюджет не по-малко от три месеца преди да започне фискалната година.
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||