Доклад №0300001311 за извършен одит на дейността на Министерството на финансите по организация и управление на бюджетния процес за периода от 01. 01. 2008 г до 30. 06. 2011 г
Изтегляне 1.41 Mb.
|
|
рез 2008 г. при заложени с проектобюджетите приходи в размер на 1 093 121 хил. лв., са утвърдени със ЗДБ 1 036 778 хил. лв. или 5.44 но сто по-малко. Изпълнението на приходите за годината възлиза на 1 462 563 хил. лв., което е 141.09 на сто спрямо утвърдените със закона и 113.55 на сто спрямо уточнения план (1 288 066.5 хил. лв.). П Планът за приходите по УП за 2010 г. също както през предходната година не е достигнат. Изпълнението е 90.75 на сто спрямо УП или с 9.25 на сто по-малко от утвърденото и 101.27 на сто спрямо ЗДБ. За 2011 г. при предложени от ПРБК приходи в размер на 786 865 хил. лв. са гласувани със закона 1 241 695 хил. лв. или 57.81 на сто повече. Към 30.06.2011 г. с УП същите са увеличени незначително на 1 246 894 хил. лв., а изпълнението е 53.88 на сто за полугодието спрямо заложеното в УП.100 2.1.2. Анализът на собствените приходи по ПРБК следва същата тенденция, както и при общия размер на приходите за одитирания период. Осем ПРБК не планират собствени приходи и такива не им се утвърждават със ЗДБ. На Администрацията на президента, Държавната агенция „Национална сигурност” (ДАНС) (само за 2008 г.) и Комисията за защита от дискриминация с УП са заложени приходи, които те са преизпълнили. На ДАНС от 2009 г. регулярно се планират и утвърждават собствени приходи, които те преизпълняват значително над утвърденото със закона и коригираното с УП (за 2009 г. 10 пъти преизпълнение спрямо ЗДБ и УП; за 2010 г. 364.65 на сто спрямо ЗДБ и 185.57 на сто спрямо УП; за 2011 г. при ЗДБ и УП от 164 хил. лв., към полугодието са събрани 144.2 хил. лв. или 88 на сто от планираните и утвърдените приходи). Част от тях планират силно занижен размер на собствените приходи, който преизпълняват значително – МО за 2008 г. при утвърдени със ЗДБ 48 700 хил. лв., колкото е и тяхното предложение, са отчетени 103 418 хил. лв. или 212 на сто изпълнение. Министерството на здравеопазването за целия одитиран период показва значително преизпълнение на приходите – 186 на сто за 2008 г., 173 на сто за 2009 г. и 156 на сто за 2010 г. Към 30.06.2011 г. при планирани и утвърдени 40 000 хил. лв. са събрани
Министерствата и ведомствата, които не изпълняват утвърдените им собствени приходи са по-малко от тези, които отчитат изпълнение. Системно неизпълнение на собствените приходи има НСИ – 61 на сто спрямо ЗДБ и 88 на сто спрямо УП за 2008 г.; 56 на сто от утвърдените със закона и коригираните с УП за 2009 г. За 2010 г. неизпълнението е само спрямо УП и не е толкова съществено – 89 на сто. Неизпълнение на приходите за периода от 2008 г. до 2010 г. спрямо УП показва и Министерството на земеделието и храните – 98 на сто за 2008 г., 90 на сто за 2009 г. и 86 на сто за 2010 г. Към 30.06.2011 г. изпълнението е 35 на сто от годишната програма, което е индикатор, че и през 2011 г. няма да бъде изпълнен плана за собствените приходи.101 Извън обективните причини за неточното планиране на собствените приходи от някои министерства и ведомства като например структурни промени, извършвани през годината, от всички ПРБК се прилага консервативен подход при планирането на приходите с цел избягване неизпълнението на плана, както и осигуряване на издръжката на министерството/ведомството чрез субсидия от държавния бюджет.
Анализът сочи, че 6 министерства и ведомства събират по бюджетите си повече приходи от разходите, които извършват. Б Основните причини за високия размер на собствените приходи, постигнати от посочените ведомства и министерства е в предмета на тяхната дейност и нормативно заложената възможност да събират съответните такси, приходи от собственост, лицензи и др. Част от тези приходи са с целеви характер и следва да постъпват във фондови сметки, от които да се финансират определени разходи (СЕМ, АЯР, КРС). По бюджета на СЕМ постъпват приходи, които следва да постъпват във фонд „Радио и телевизия”, който не функционира. Приходите, постъпващи по бюджета на АЯР се изразходват чрез фондовете „Радиоактивни отпадъци” и „Извеждане от експлоатация на ядрени съоръжения”. С първоначалния проект за собствени приходи на ПРБК залагат занижени стойности на приходите, които впоследствие се завишават с годишните закони за държавния бюджет и УП. Изпълнението спрямо УП като цяло не е постигнато, с изключение на 2008 г. Част от ПРБК преизпълняват значително плана за приходите си, докато други системно не постигат заложените числа. Посоченото е индикатор за недобро планиране на собствените приходи от ПРБК. 2.2. Разходи 2.2.1. Анализът на общия размер на разходите за одитирания период на държавните органи, министерствата и ведомствата показва тенденция на намаление на изразходваните средства. хил. лв.  П
рез 2008 г. общата сума на предложенията на ПРБК възлиза на 8 523 909 хил. лв. Със ЗДБ са утвърдени около 25 на сто по-малко разходи или 6 427 937 хил. лв. В резултат на извършените корекции през годината сумата на общите разходи по УП се доближава в голяма степен до проектопредложенията на министерствата и ведомствата (98 на сто) и възлиза на 8 329 683 хил. лв. Утвърдените средства не са усвоени изцяло и в края на годината са отчетени 8 175 882 хил. лв., което е 127 на сто повече от утвърдените със закона и 98 на сто спрямо УП. Независимо, че планираните от ПРБК разходи за 2009 г. са с 804 328 хил. лв. (10 на сто) по-малко спрямо предходната година – 7 719 581 хил. лв., със ЗДБ са утвърдени 7 109 536 хил. лв. или с около 9 на сто по-малко от проекта. Одобрените с УП средства, както и в предходната година, се доближават в по-голяма степен до планираните от разпоредителите разходи (99 на сто). В края на годината са отчетени като усвоени 6 776 208 хил. лв. или изпълнението на разходите е 87 на сто. Основна причина за невъзможността да се усвоят предоставените средства е фактът, че голяма част от корекциите се извършват в последното тримесечие на годината, което усложнява извършването на разходите при спазване на необходимите процедури основно по Закона за обществените поръчки и др. През 2010 г. исканията на ПРБК драстично се разминават с утвърдените разходи със ЗДБ. При заявени 8 285 286 хил. лв. са утвърдени 5 239 128 хил. лв. или едва 63 на сто. С УП средствата са завишени и възлизат на 6 994 349 хил. лв. В края на годината са отчетени като изразходвани 6 895 743 хил. лв. или 98.6 спрямо УП. Проектите за бюджети на ПРБК за 2011 г., възлизащи на 5 070 206 хил. лв., са значително намалени както в сравнение с тези през предходната година (едва 61 на сто спрямо проекта за 2010 г.), така и спрямо отчета за същата година (73 на сто), независимо, че през 2011 г. не са осъществени сериозни структурни промени спрямо предходната година. Това е показател за значително свиване на разходната част на бюджета през 2011 г. Със закона са утвърдени 5 815 997 хил. лв. или повече от предложенията на разпоредителите с бюджетни кредити. Към 30.06.2011 г. с УП разходите са увеличени с още 266 404 хил. лв., и възлизат на 6 082 402 хил. лв. За същия период са изразходвани 2 919 956 хил. лв. или 48 на сто от годишния бюджет.
Установени са случаи, при които са налице сериозни различия между планирани, утвърдени и усвоени средства. На МОМН за 2008 г. са утвърдени с УП 46 на сто повече средства от планираните от самото министерство. При проект от 319 545 хил. лв. са утвърдени със ЗДБ 357 210 хил. лв. или 12 на сто повече. Сумата нараства на 466 341 хил. лв. с УП, от които са усвоени 462 335 хил. лв., което представлява 99 на сто от одобреното с УП за годината. Сериозни различия има и при МОСВ. Системно от министерството са искани суми, надвишаващи драстично одобрените със закона и УП разходи. За 2008 г. при проект от 117 619 хил. лв., са одобрени със закона 56 256 хил. лв. (48 на сто), УП е за 72 270 хил. лв. (28 на сто повече от закона), а усвоените средства възлизат на 69 367 хил. лв. (96 на сто спрямо УП). През следващата 2009 г. ситуацията е аналогична – при план от 200 571 хил. лв., са одобрени със ЗДБ 57 236 хил. лв. (28 на сто), като последните са намалени с УП на 43 845 хил. лв., усвояването на които възлиза на 81 на сто. От МРРБ през 2008 г. са планирани разходи в размер на 285 904 хил. лв., от които със ЗДБ са утвърдени едва 69 078 хил. лв. или 24 на сто. С УП сумата е завишена три пъти и половина до 241 441 хил. лв., от които са усвоени 235 932 хил. лв. или 98 на сто. През 2009 г. при планирани 102 521 хил. лв. и утвърдени със закона 72 765 хил. лв. (71 на сто), с УП средствата са завишени на 369 145 хил. лв. или 5 пъти спрямо закона, а усвоените са 208 639 хил. лв. (57 на сто от утвърдените с УП). За 2010 г. разликите са още по-драстични – при проект от 100 229 хил. лв., одобрени със закона 248 216 хил. лв., УП възлиза на 900 228 хил. лв. (9 пъти повече от исканите от министерството), а усвоените са 872 763 хил. лв. (97 на сто). Една от причините за тези големи разлики са натрупаните задължения през предходния отчетен период, които се разплатени в следващата година, както и преминаването на Агенция „Пътна инфраструктура” от 2010 г. като второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към МРРБ. 2.2.3. По отношение на общия размер на разходите за персонал за одитирания период не са установени големи амплитуди между планираните, утвърдените и изразходваните средства. Отчетените средства за 2008 г., 2009 г. и 2010 г. плътно се доближават до планираните с проектите на министерствата и ведомствата (2008 г. - 99.43 на сто, 2009 г. – 99.52 на сто и 2010 г. – 98.18 на сто). При общия размер на издръжката утвърдените със ЗДБ средства са намалени с 16 на сто за 2008 г., 5 на сто за 2009 г. и 60 на сто за 2010 г. След извършените корекции утвърдените със закона числа са увеличени съответно с 12 на сто за 2008 г., едно на сто за 2009 г. и 25 на сто за 2010 г., но не достигат планираните от разпоредителите стойности. През всичките години на одитирания период са реализирани икономии на средства за издръжка, като за 2008 г. и 2010 г. те са незначителни. През 2009 г., когато са отчетени 2 566 388 хил. лв. при одобрени с УП 3 189 037 хил. лв. икономиите са около 20 на сто.
2.2.4. Анализът на планирането, утвърждаването и усвояването на капиталовите разходи показва съществени различия между планираните и утвърдените разходи. З 2.2.5. При министерствата и ведомствата се наблюдават съществени различия. Например за 2009 г. МС планира капиталови разходи в размер на 31 046 хил. лв., със закона са одобрени 6 146 хил. лв., по УП те са 8 558 хил. лв., а са усвоени едва 1 903 хил. лв. (22 на сто спрямо УП). За 2010 г. при планирани 26 569 хил. лв., със закона са утвърдени 5 190 хил. лв. (5 пъти по-малко), но с УП същите са завишени на 36 386 хил. лв. (37 на сто повече от планираните и 7 пъти повече спрямо ЗДБ). През 2008 г. по бюджета на МОМН са планирани 17 800 хил. лв. за капиталови разходи, от които със закона са утвърдени 16 830 хил. лв. (95 на сто). С УП сумата нараства над 7 пъти и възлиза на 135 715 хил. лв., които са усвоени изцяло. За 2009 г. при утвърдени със ЗДБ 16 830 хил. лв., по УП са отпуснати 109 913 хил. лв. (653 на сто), които не са усвоени (85 на сто). В бюджета на Министерството на околната среда и водите през 2009 г. са планирани 92 111 хил. лв. за капиталови разходи, от които са отпуснати едва 10 829 хил. лв. (12 на сто). С УП сумата се намалява на 3 794 хил. лв. (285 на сто), от които са усвоени едва 1 278 хил. лв. (34 на сто). Усвоената сума е над 7 пъти по-малка от исканите от МОСВ средства за капиталови разходи. О В програмата на правителството са заложени цели за „Оптимизиране на правителствените разходи и повишаване на тяхната ефективност и ефикасност чрез реализиране на структурни реформи.“ и „Значителна редукция на неефективни разходи в структурата на държавния бюджет.“103 Изпълнението на тези цели изисква систематичен подход към публичните разходи, включително анализи и прегледи на публичните разходи. В много страни е възприето да се прави преглед на публичните разходи – или през няколко години, или в моменти на криза и бюджетен недостиг. Заради кризата, например, от Холандия104 и Ирландия105 е направен пълен преглед на публичните разходи с цел повишаване на качеството на публичните услуги при същевременно намаление на бюджетните разходи и повишаване на фискалната стабилност. Постоянна практика за преглед на публичните разходи има и в страни като Австралия (вкл. специална дирекция за преглед на публичните разходи106), Великобритания и др. При общия размер на разходите за одитирания период, освен свиване на разходите като цяло, което е обусловено от финансовата и икономическата криза, се наблюдава тенденция действителните разходи значително да надвишават тези, одобрени с годишните закони за държавния бюджет. През 2008 г. са разходвани 1 747 945 хил. лв. над тези, които са одобрени от Народното събрание със Закона за държавния бюджет, а за 2010 г. сумата е 1 656 614 хил. лв., което не способства за подобряване на фискалната прозрачност и не ни приближава до добрите практики в Европейския съюз. Утвърждаването на средствата в много по-нисък от искания размер, последвано от отпускането чрез УП на многократно повече или по-малко средства, е индикатор за непоследователни действия при управлението на тези средства, както и за липса на стратегия за инвестициите. Посоченото не допринася за ефективното и ефикасно използване на средствата. Това важи с още по-голяма сила за инвестиционните проекти, финансирани със средства от държавния бюджет, които в обичайния случай обхващат повече от една календарна година, и за които се създават сериозни рискове от липса на ритмично финансово обезпечаване на проектите за целия период на тяхната реализация. Регламентирането на извършване на регулярен преглед на публичните разходи би допринесло за повишаване на качеството на публичните услуги и ефективното изразходване на бюджетните средства.107 3. Изпълнение на бюджета на държавните органи, министерствата и ведомствата/ ПРБК по политики и програми Модернизацията на бюджетния процес в България изисква устойчиво преминаване към програмно и ориентирано към резултатите бюджетиране, основаващо се на стратегическите цели и приоритети на правителството за съответния мандат. Бюджетирането по програми следва да обвързва приоритетите на правителството с бюджетните разходи и да повишава ефикасността от използването на ресурсите. Правилното прилагане на програмното бюджетиране създава условия за измерване на ефективността на разходите чрез преминаване от планиране/отчитане на ресурси към планиране/отчитане на продукти и услуги. Законът за устройството на държавния бюджет не регламентира съставянето и изпълнението на бюджети в програмен формат. За одитирания период с годишните закони за държавния бюджет са определени държавните органи, министерствата и ведомствата, които съставят програмни бюджети през съответната година. Със закона се утвърждават техните разходи по политики, по други програми, непопадащи в рамките на провежданите политики и по програма „Администрация” съгласно приложение към закона.108 С постановлението за изпълнение на държавния бюджет за съответната година Министерският съвет утвърждава разходите по програми на министерствата и ведомствата в рамките на утвърдените им разходи по политики, по други програми, непопадащи в рамките на провежданите политики, и по програма „Администрация”.109 С ежегодните Указания за изпълнението на държавния бюджет – ДР № 1 се дават допълнителни указания за изпълнението на бюджетите по програми на министерствата и другите ведомства.
Процесът на пилотно въвеждане на подхода на ориентирано към резултатите бюджетиране стартира през 2002 г., когато МОСВ за първи път пилотно разработва бюджета си в програмен формат. През следващите години се включват нови министерства, като през 2008 г. за първи път Народното събрание одобрява разходите на всички министерства и 4 агенции по политиките, които са в компетентността и отговорността на съответния министър/председател на агенция. По този начин се поставя акцент върху управлението на публичните разходи от гледна точка на резултатите от изпълнението на политиките. 3.1.1. През 2008 г., съгласно ПМС за изпълнение на ДБ, 16 министерства и 4 агенции (ДАИТС, Държавната агенция по горите (ДАГ), ДАМС и Държавната агенция по туризма (ДАТ) изпълняват бюджет и в програмен формат, което представлява общо 20 от 36 или 56 на сто от държавните органи, министерствата и ведомствата. Б Изпълнението на общия размер на разходите по програмните бюджети за 2008 г. се движи между 94 на сто за МВнР и МТСП и 471 на сто за ДАТ. С изпълнение над 150 на сто са и МРРБ (342 на сто), МДААР (закрита - 198 на сто), ДАМС (171 на сто) и МТИТС (152 на сто). С изключение на МВнР и МТСП, всички останали ПРБК показват преизпълнение на разходите по програмните си бюджети спрямо утвърдените им със ЗДБ за 2008 г. средства. Анализът сочи, че от общо 72 политики и 5 „други програми”, изпълнението на 47 или 61 на сто от тях е с отклонение по-голямо от 10 на сто в посока преизпълнение.
3.2.2. През 2009 г. от 23 ПРБК, прилагали програмен бюджет, 15 или 65 на сто са показали неизпълнение, като ДАГ е усвоила едва 51 на сто от утвърдените й със закона средства. С преизпълнение на разходите са 8 ПРБК (35 на сто), от които МРРБ е с 287 на сто, МТИТС с 233 на сто и ДАТ, която е изпълнила разходите по програмния си бюджет 153 на сто. Анализът по политики/”други програми” показва значително намаление на броя на политиките/”другите програми”, за които изпълнението е над 10 на сто спрямо бюджета. От общо 82 броя (77 политики и 5 „други програми”) 23 са с изпълнение над 110 на сто. Едновременно с това е увеличен броят на тези политики/”други програми”, които показват неизпълнение повече от 10 на сто – те са 31 или 38 на сто от общия им брой. Между 90 на сто и 110 на сто са 28 бр., което представлява 34 на сто от общия брой на политиките/”другите програми”, една от причините за което са предприетите фискални рестрикции през 2009 г. 3.2.3. Изпълнението на общия размер на разходите за 2010 г. сочи, че само два ПРБК са реализирали икономии спрямо заложеното в закона – МОСВ с 84 на сто и МОМН с 90 на сто изпълнение на разходите. Останалите 17 ПРБК (89 на сто) са отчели повече разходи от утвърдените им със закона за бюджета, като най-съществено е преизпълнението на МРРБ – 351 на сто, на МТИТС – 262 на сто и на МС – 181 на сто. МРРБ и МТИТС са с най-високи стойности на преизпълнение на общия размер на разходите по програмните си бюджети за целия одитиран период. Броят на политиките/”другите програми” при които изпълнението на разходите е над 110 на сто отново се увеличава през 2010 г. – от 23 той нараства на 41 или 52 на сто от общия брой. Намалява броят на политиките/”другите програми”, които са с под 90 на сто изпълнение на разходите спрямо предходната година – от 31 бр. през 2009 г., същият става 18 през 2010 г. или 23 на сто. Двадесет и пет на сто е броят на политиките/”другите програми”, за които изпълнението се движи между 90 и 110 на сто от утвърдените със ЗДБ разходи. 3.2.4. Подробният преглед и анализът на политиките и програмите на ПРБК за одитирания период показва, че има съществени различия между планирани, утвърдени и изпълнени показатели за разходите по политики и програми. хил.лв.
3.2.4.1. Установени са случаи, при които с проектобюджета ПРБК залага висок размер на разходите, които са намалени със ЗДБ. В течение на годината разходите са променени в посока намаление или увеличение. Крайният резултат е, че макар и значително редуцирани, средствата не са усвоени. Видно от таблицата е, че за Програма 3 с проектобюджета на МВнР са заложени над 5 пъти повече от утвърдените със закона средства, независимо от което изпълнението е едва наполовина (55 на сто) спрямо УП, който е над 4 пъти по-малко от проектобюджета. Аналогична е ситуацията и при другите посочени примери, което показва, че част от разпоредителите с бюджетни средства не планират адекватно разходите по програмните си бюджети. 3.2.4.2. В други случаи ПРБК са заложили с проектобюджетите си значителни разходи по определени политики и програми, които са намалени многократно при приемането на ЗДБ за съответната година. С корекции в бюджета на съответната политика/програма размерът на разходите значително е увеличен спрямо утвърдените със ЗДБ, като същите са усвоени почти изцяло. хил.лв.
Различията между числата за разходите, заложени в проектобюджета, приетите със ЗДБ и окончателните суми по УП са значителни в посочените примери. Утвърдените със закона разходи по програма 1 на МТИТС за 2008 г. са над 33 пъти по-малко от предвидените с проекта на министерството, след което са увеличени около 8 пъти спрямо утвърдените със ЗДБ на РБ за 2008 г. 3.2.4.3. Установени са много случаи, в които независимо, че предвиденото по проектобюджета на министерството/ведомството е утвърдено със ЗДБ, с УП средствата се увеличават в значителна степен. хил.лв.
бюджет
план
По политика „Създаване и изпълнение на национална програма за превенция и организиране на въздействието на свлачищните процеси, ерозията и абразията” при предвидени с проектобюджета на МРРБ 3 866 хил. лв. и утвърдени със ЗДБ на РБ за 2010 г. два пъти и половина по-малко – 1 490 хил. лв., с УП са отпуснати 15 949 хил. лв., което е над 10 пъти повече от закона и над 4 пъти повече от поисканото от министерството. Отчетени са 15 665 хил. лв., което е 98 на сто спрямо УП. 3.2.4.5. Анализът на планираните, утвърдените и отчетените средства за капиталови разходи по политики и програми показва значително разминаване между предварително заложените разчети, утвърдените и изразходваните средства за капиталови разходи, ефективното усвояване на които има съществено значение за постигане на целите на съответната политика/програма. Установени са случаи, при които: а) министерствата/ведомствата не са планирали средства за капиталови разходи по собствените си проектобюджети, такива не са им утвърдени и със ЗДБ за съответната година. През годината са извършени корекции по политиките/програмите, в резултат на които с УП са утвърдени средства за капиталови разходи, които са усвоени в определена степен; б) в други случаи не са планирани от ПРБК средства за капиталови разходи, със ЗДБ са им утвърдени незначителни по размер средства, но с УП този размер нараства неколкократно; в) често срещана практика е, разпоредителят с бюджетни средства да предвижда с проекта си значителни по размер средства за капиталови разходи по съответната политика/програма, средствата да са утвърдени със закона, но впоследствие същите са значително намалени с УП. През 2008 г., когато не съществува проблем с финансирането на бюджета, причините за неусвояването на средствата следва да се търсят изцяло в лошото им управление от страна на ПРБК; г) по част от политиките/програмите разпоредителите със средства залагат незначителни по размер суми за капиталови разходи, които са утвърдени със ЗДБ. През съответния отчетен период се извършват корекции, в резултат на което средствата за капиталови разходи нарастват многократно спрямо планираните от ПРБК. В обичайния случай средствата са отчетени като усвоени.111 За одитирания период силно е подценена ролята на програмното бюджетиране. Анализът сочи формален подход при съставянето на програмите и политиките от страна на министерствата и ведомствата, прилагащи и програмен формат на бюджета. В резултат на извършените корекции по програми, в част от тях показателите (общ размер на разходите, капиталови разходи) се различават многократно от първоначално планираните и утвърдените стойности. Липсва последователна политика за осъществяване на инвестиции по отделните програми и политики, на дългосрочна стратегия при извършване на капиталовите разходи. Посоченото не способства за адекватно формулиране и ефективно изпълнение на стратегическите и оперативните цели на програмните бюджети и е индикатор за лошо управление и за неефективно и неефикасно разходване на средствата, утвърдени с програмните бюджети от разпоредителите с бюджетни средства. 3.3. Изпълнение на индикаторите, заложени в програмните бюджети 3.3.1. В предоставените на Сметната палата по съответния ред отчeти на програмните бюджети за одитирания период, ползвани като източник на информация, в четири от 5-те министерства от одитната извадка (с изключение на МК) са посочени стратегическите и оперативните им цели, както и дейностите за тяхното постигане. Не е дадена категорична оценка за степента на постигане на целите. Поради липсата на аргументирана връзка между заложените цели и избраните инструменти за нейното постигане, голяма част от индикаторите са насочени към измерване на вложените ресурси/изпълнените дейности или на направените разходи, вместо на постигането на целите. От МТСП е направено кратко описание на степента на изпълнение на заложените стратегически и оперативни цели по политики. От МТИТС е направен преглед на напредъка по отделните политики. 3.3.2. За 2008 г. министерствата формулират показатели за полза/ефект по политики, които в по-голямата си част са качествени (МВнР, МЗ, МТИТС). Целеви стойности на показателите за полза/ефект са определени от МК и МТСП. През одитирания период се наблюдава развитие, като през 2010 г. 4 от изследваните 5 министерства имат количествени показатели, но не по всички политики. В МТИТС не са приети показатели за полза/ефект за всички политики, с изключение на Политика „Развитие на електронното общество” и Политика „Устойчиво развитие на пощенския сектор“, за които през 2010 г. са съставени количествени индикатори за измерване на ползата/ефекта. Количествените индикатори по политики, заложени от МК и МВнР (за 2009 г. и 2010 г.) преповтарят част от показателите за изпълнение на програмите по съответната политика. В отчета на МЗ е направен опит да се даде оценка за изпълнението на показателите за полза/ефект, но оценките са еднакви за всички години от одитирания период, което индикира формален подход при изготвяне на отчета. Единствено от МТСП е спазен правилният подход при формулирането на индикаторите за полза/ефект, като последните в значителна степен отразяват очакваното въздействие върху потребителите на услугите от изпълнението на съответната политика и имат връзка с постигането на стратегическите цели, заложени в програмния бюджет. 3.3.3. Формулирани и отчетени са качествени/количествени индикатори за измерване на изпълнението за всички програми от 3 министерства – МК, МТСП и МЗ. По една програма МВнР (Програма 3 „Насърчаване на ролята на България в международното сътрудничество в икономическата, социалната, културната и научно-техническата и хуманитарните области”) не са формулирани показатели, а вместо това са отчетени извършените дейности. От МТИТС през 2008 г. и 2009 г. за част от програмите не са формулирани показатели за изпълнение („Развитие на инфраструктурата във водния транспорт”, „Развитие на инфраструктурата във въздушния транспорт”, „Политика в пътната инфраструктура”). Министерството на труда и социалната политика и МТИТС (за програмите за които има формулирани показатели) отчитат, че голяма част от тях са изпълнени, докато МК отчита неизпълнение на някой показатели, най-вече по Програма „Национален фонд Култура”. От МВнР е отчетен напредък при изпълнението на качествените показатели, но в някои програми се констатират големи амплитуди в посока изпълнение/неизпълнение по част от показателите – от 90 на сто неизпълнение до 800 на сто преизпълнение (2008 г. - Програма 6 „Последователно развитие на двустранните партньорства с европейските държави”). В отчета на МЗ при голяма част от програмите има драстични разминавания, в десетки пъти, между планираните и отчетените стойности на част от показателите, най-вече за 2008 г. (до 120 пъти). По някои програми в отчета фигурират показатели, които не са предварително заложени, но са отчетени постигнати резултати, а в други случаи не е планирана целева стойност по даден показател, но по същия е отчетен резултат. Това показва недобро планиране, формален подход към определяне на целевите стойности на показателите или избор на неподходящи показатели. Също така може да бъде показател за липса или недобра методология на отчитане на показателите, което е от съществено значение за отчетността особено в случаите, когато изпълнението се основава на обобщаване на резултатите на много разпоредители с бюджетни средства. 3.3.4. В нито един от отчетите на министерствата от одитната извадка не е посочена обобщена информация за това каква част от показателите са изпълнени, в редки случаи са посочени факторите и причините, оказали въздействие върху непостигането на планираните целеви стойности. Не са обяснени разликите в изразходваните средства, както и в индикаторите за изпълнение. Тъй като не съществува изрично задължение за преразглеждане на програми със значително неизпълнение в предходен период, се обезсмисля в значителна степен програмния подход, който следва да е инструмент, подобряващ процеса на взимане на управленски решения. При извършване на корекции в разходите по програми, не са извършвани промени в целевите стойности на показателите за изпълнение. Анализът показа, че като цяло не е установена пряка връзка между целевите стойности по съответната програма и размера на предвидените средства по същата програма. Във всяко от министерствата от одитната извадка могат да се посочат примери за това. По Програма „Национален фонд Култура” в МК през 2008 г. показателят „брой подкрепени творчески проекти“ е изпълнен 74 на сто, а средствата за тях са усвоени 97 на сто спрямо уточнения план. През 2009 г. същият показател е изпълнен 73 на сто, докато средствата са усвоени 48 на сто. Още по-голяма е разликата през 2010 г., когато показателят е изпълнен едва 32 на сто, а средствата са усвоени 100 на сто спрямо уточнения план по програмата. При непостигане на целевите стойности на показателите за изпълнение по Програма „Театрално изкуство” и за 3-те години на одитирания период е отчетено значително увеличение на усвоените спрямо утвърдените със ЗДБ/ПМС за изпълнението на бюджета средства – за 2008 г. – 139 на сто; за 2009 г. – 106 на сто и за 2010 г. – 130 на сто. В част от програмите на МТСП, изпълнението на целевите стойности на показателите е пропорционално на размера на изразходваните средства. Като отрицателен пример може да се посочи Програма „Интеграция на хората с увреждания” за 2008 г., когато при неизпълнение на 8 от 13-те показателя, средствата по програмата са увеличени значително – ЗДБ/ПМС за изпълнението на бюджета средства – 149 691 хил. лв.; УП – 202 474 хил. лв.; отчет 202 918 хил. лв. или усвоените средства са с 36 на сто повече от утвърдените. Основната причина за установената диспропорция е неправилно планираният размер на целевите помощи на хора с увреждания – при утвърдени 63 440 хил. лв. са изразходвани 97 513 хил. лв. или 54 на сто повече. По Програма „Реализиране на българските интереси чрез задълбочаване на двустранните партньорства в Югоизточна Европа” по програмния бюджет на МВнР през 2010 г. от 4 показатели е изпълнен само един, като при останалите неизпълнението е между 2 и 7 пъти. При утвърдени средства в размер на 10 860 хил. лв., с УП същите са увеличени с 19 на сто, от тях са усвоени 99.6 на сто. Неоснователно като причини за неизпълнението са посочени бюджетни ограничения. През същата година по Програма „Утвърждаване на положителния образ на България” – от 4 показателя е изпълнен само един, като при останалите неизпълнението е между 2 и 5 пъти. Утвърдените средства са 781 хил. лв., по УП – 871 хил. лв. (11 на сто повече), усвоени са 625 хил. лв или 72 на сто от отпуснатите. Като причини за неизпълнението неоснователно са посочени намалено финансиране и бюджетни ограничения; По програма „Регулиране на достъпа до пазара и професията” на МТИТС за 2008 г. са преизпълнени 9 от 13 показатели, някои от които значително, докато средствата по програмата са намалени почти наполовина. При утвърдени 857 хил. лв., УП е 444 хил. лв., а изпълнението 443 хил. лв. (52 на сто спрямо утвърдените със ЗДБ/ПМС за изпълнението на бюджета средства). През 2010 г. по Програма „Развитие на електронното управление” на същото министерство от 10 показателя, 5 са с нулево изпълнение, докато средствата са увеличени почти 5-кратно – от 1 123 хил. лв. на 5 688 хил. лв с УП, като са отчетени 5 402 хил. лв.112 Формулират се предимно качествени индикатори за оценката на ползата/ефекта от провежданите политики, поради което не може да се измери в достатъчна степен въздействието върху потребителите на услугите и постигането на целите. В значителна степен липсват адекватни количествени измерители на изпълнението, а тяхното отчитане в много случаи е извършено формално и не се основава на приета методология. Не е дадена оценка от ПРБК за степента на изпълнението на индикаторите. Няма обвързаност между целевите стойности на показателите и размера на изразходваните средства. Това показва формален подход при формулирането, оценката и отчитането на индикаторите за оценката на ползата/ефекта от провежданите политики и на индикаторите за изпълнение по отделните програми.113
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
ланираните от ПРБК приходи за 2009 г. са 807 169 хил. лв., а утвърдените са 1 172 982 хил. лв. или 45.32 на 
а одитирания период, с изключение на 2011 г., се наблюдава като цяло съществено намаление на средствата за капиталови разходи със ЗДБ за съответната година. През 2008 г. са поискани от министерствата и ведомствата 2 171 708 хил. лв. за капиталови разходи, а са утвърдени 861 877 хил. лв. или едва 40 на сто. За 2009 г. са одобрени 68 на сто от планираните средства или 949 688 хил. лв. За 2010 г. средствата за капиталови разходи са драстично намалени на 15 на сто от заявените от ПРБК – при искани 1 668 382 хил. лв. са утвърдени едва 254 853 хил. лв. През 2011 г. са планирани 354 072 хил. лв., при утвърдени 342 081 хил. лв. или около 97 на сто. Тези числа биха могли да намерят логично обяснение в предприетите мерки за ограничаване на разходите поради финансовата и икономическата криза и необходимостта от запазване на финансовата стабилност на държавата (с изключение на 2008 г.). Анализът обаче показва, че след извършените корекции за съответните години с УП са утвърдени дори повече от исканите от ПРБК средства за капиталови разходи за 2009 г. и 2011 г. За 2009 г. са одобрени с УП разходи в размер на 103 на сто от планираните и 150 на сто спрямо утвърдените със ЗДБ, като са усвоени 97 на сто от тях. За 2011 г. при планирани 364 072 хил. лв. са одобрени с УП 452 944 хил. лв. към 30.06.2011 г. или с 24 на сто повече. Усвоени са между 84 на сто (за 2009 г.) и 97 - 98 на сто (съответно за 2008 г. и 2010 г.). Към 30.06.2011 г. от утвърдените с УП за цялата 2011 г. година средства за капиталови разходи са усвоени 51 на сто. 
т МРРБ през 2008 г. са планирани 213 811 хил. лв. за капиталови разходи, от които са утвърдени със ЗДБ 31 728 хил. лв. (15 на сто). С УП сумата е увеличена на 188 059 хил. лв., от които са усвоени 185 416 хил. лв. или увеличението спрямо ЗДБ е 6 пъти. През 2009 г. при планирани 55 959 хил. лв. са утвърдени от закона 33 499 хил. лв. (60 на сто), но с УП са одобрени 195 159 хил. лв., което е отново около 6 пъти повече от приетото със ЗДБ. Отпуснатите средства не са усвоени в значителна степен (59 на сто). За 2010 г. при планирани 41 424 хил. лв. са утвърдени 86 696 хил. лв. (209 на сто), като с УП сумата е завишена 675 на сто. От тях са усвоени 97 на сто.