Доклад, изготвен от Групата специалисти по обществените медии в информационното общество (mc-s-psm), ноември 2008 г

Генерална дирекция по права на човека и правни въпроси

Съвет на Европа

Страсбург, юни 2009г.

Мандат и работа на групата…………………………………………………………….....

Съдържание и структура на доклада……………………………………………………..

Препоръката………………………………………………………………………………..

Обществената мисия в информационното общество – предизвикателства и възможности…………………………………………………………………………….....
Обществената мисия в информационното общество: правно определение……………………………………………………………….........................

Обща ситуация около обществената мисия в страните членки………………………..

Примери…………………………………………………………………………………....
Обществената мисия в информационното общество: финансови аспекти……………………………………………………………………............................

Общи аспекти……………………………………………………………………………......

Модели на финансиране…………………………………………………………………....

Определяне на финансовите нужди и използване на средствата…………………….......

Предизвикателства и възможности…………………………………………………….......

Финансов одит и осчетоводяване………………………………………………………......

Въведение..................................................................................................................................

Универсалност на достъпа.......................................................................................................

Отговорност за техническото качество..................................................................................

В крак с развитието..................................................................................................................

Цифровизацията и циклите в технологичното развитие......................................................

Цифровизация на наземното телевизионно излъчване........................................................

Резюме на някои стратегии за цифровизация на наземното телевизионно излъчване.....

Техническите условия, които да позволят „задължителното качване на програми” (must-carry) на платформи за разпространение, като например кабелните мрежи.............
Прозрачност и отчетност на организациите на обществените медии............................

Препоръката.................................................................................................................................

Прозрачност и отчетност на обществените медии – предизвикателства и възможности...

Обща ситуация в страните членки............................................................................................

Въведение...................................................................................................................................

Преглед на практическата реализация на обществената мисия...........................................

Примери за добри практики.................................................................................................

Мултимедийните услуги на RTVE, Испания........................................................................

Езиковата програма на NRK-P2, Норвегия...........................................................................

Мултимедийните услуги, предлагани от Télévision Suisse Romande……………………..

La Chaîne Parlementaire et Public Sénat, Франция..................................................................

Услугата уеб радио на DR, Дания...........................................................................................

CT24 мултиплексът, Чехия......................................................................................................

ZDF Mediathek………………………………………………………………………………...

ORF, Австрия.............................................................................................................................

Проект „Мултимедията среща радиото”.................................................................................

Eurosonic………………………………………………………………………………………
Заключения..............................................................................................................................

Резюме
В Препоръка 3 (2007г.) на Комитета на министрите към страните членки, относно мисията на обществените медии в информационното общество, Съветът на Европа разглежда деликатния въпрос за необходимостта да се осигурят правните, финансовите, техническите и другите подходящи условия, които да позволят на обществените медии да изпълняват своята мисия. Препоръката очертава основните предизвикателства и възможности за предефиниране на обществената мисия, с оглед адаптирането й към новия технологичен и социално-културен контекст.

Днес трябва да сме наясно, че аудиторията на традиционните електронни медии намалява и хората, особено младите, все повече и повече използват новите медии и интерактивните услуги. За да се изправят пред това ключово предизвикателство, на обществените медии трябва да се осигурят подходящите условия.

Колкото до правните условия, мисията на обществените медии трябва да се разпростре и върху важни нови платформи, за да могат те да достигнат до своята аудитория и следователно да изпълнят предназначението си, като се избегне ситуация, при която обществените медии остават обвързани с традиционните електронни медии, докато тяхната аудитория се отдръпва.

Относно финансовите условия, страните членки трябва да гарантират, че обществените медии получават необходимите финансови средства за изпълнението на мисията им. Независимостта на обществените медии изисква и финансова независимост, което включва гаранция за запазване на услугите, адаптиране към новите обществени нужди и новата медийна среда, както и способността да се планират дългосрочни дейности. Следователно, специално внимание трябва да се обърне на риска от недостатъчното или прекомерното финансиране.

Що се отнася до техническите условия обществените медии ще имат нужда от редица технически елементи за изпълнение на мисията им, като например HDTV и телевизия за мобилно приемане. За да се гарантират най-ниските цени и най-голям избор за зрителите и слушателите, страните членки трябва да приемат общи технологични стандарти в Европа за цифрова телевизия и радио. Повечето държави днес почти не участват в изследвания за стандартизация, които вследствие на това са фрагментирани, а това не е в интерес на Европа.

За да се осигури пълна и структурирана картина на моментната ситуация в страните членки и да се даде представителен брой примери на добри практики, този доклад се фокусира върху следните основни теми: а) правната дефиниция на мисията на обществените медии в страните членки, като се вземе под внимание Препоръката, както и развитието на медийния сектор и технологичните условия; б) финансовото състояние на обществените медии; в) техническото състояние на обществените медии; г) практическата реализация на обществената мисия, особено по отношение на новите медии и новите комуникационни инструменти. На последно място, с оглед необходимостта от по-голяма легитимност на обществените медии в новата медийна среда и натиска от законодателството по въпросите на конкуренцията, докладът изследва и един допълнителен елемент, свързан с прозрачността и отчетността на обществените медии. Страните членки и самите обществени медии, все още се придържат предимно към традиционните механизми за осигуряване на прозрачност и отчетност на обществените медии, на първо място - използването на управленските структури за постигане на тези цели. Редовните отчети от страна на обществените медии и редовният контрол от външни регулатори също се увеличават. Това отново може да бъде свързано с необходимостта от по-голяма легитимност на обществените медии в новата медийна среда и с натиска от законодателството по въпросите на конкуренцията.

За да се изготви докладът, на първата среща на групата през 2007г. е създаден въпросник, базиран на основните елементи от Препоръката за мисията на обществените медии в информационното общество. Отговорите на този въпросник – предадени от 23 страни членки и резюмето, подготвено от консултант на Съвета на Европа, стават основата за дискусията на втората среща на Групата през 2007г., на която е обсъдена и приета базисната структура на доклада. С цел събирането на повече значима информация, Съветът възлага допълнително експертно проучване на въпроса, подето от г-ца Евелин Ленцен.

На срещата на Управителния комитет по медии и нови комуникационни услуги през ноември 2007г. бе решено, по искане на Групата по обществените медии, тя да разглежда въпроса за прозрачността на обществените медии, в рамката на нейния доклад за правните, финансовите, техническите и другите необходими условия. За да се събере нужната информация, Групата подготвя нов въпросник, като са получени няколко отговора.

Първият проект на настоящия доклад – изготвен от ad-hoc работна група, в която влизат Австрия, Германия, Швейцария и Европейският съюз за радио и телевизия (EBU), с подкрепата на Секретариата – бе представен и обсъден на първата среща на Групата през 2008г. Преработен и допълнен проект на доклада е подготвен за втората среща на Групата през 2008г. За основа му служат главно отговорите на страните членки на въпросниците на Групата, както и резюметата към тях, изготвени специално за групата и доклада на г-ца Ленцен. В допълнение, различна информация бива взета и от предишни доклади, като доклада на Съвета “Обществените медии в информационното общество” (изготвен от Кристиан С. Нисен, N/Inf (2006) 3) и специалния доклад “Културата на обществените радио и телевизия” на правния бюлетин IRIS на Европейската аудиовизуална обсерватория.

Препоръка 3 от 2007 г. на Комитета на министрите към страните членки относно мисията на обществените медии в информационното общество е последният и най-пълен документ на Съвета на Европа, установяващ стандарти по въпросите, които настоящият доклад разглежда. Въпреки че на доклада не трябва да се гледа като на доклад по изпълнението на Препоръката – като се вземе под внимание, че той е приет едва в началото на 2007 г. и следователно е минало прекалено малко време, за да позволи обективна оценка на приложението или дори и на искрените намерения на страните членки да я приложат – темите, които са засегнати в Препоръката са до голяма степен отразени и в мандата на Групата и стават основа на въпросника, разпратен до страните членки. Следователно, те са и в основата на настоящия доклад. Все пак, за да се гарантира структурирана и пълна картина на моментната ситуация в страните членки и да се изведат представителен брой примери за добри практики, както и за да се отрази голямото разнообразие въпроси, които Препоръката разглежда, Групата първоначално решава да се фокусира върху 4 главни теми, а именно:

- правната дефиниция на мисията на обществените медии в страните членки, отчитайки Препоръката, както и развитието на медийния сектор и технологичните условия;

- практическото осъществяване на обществената мисия, особено що се отнася до новите медии и новите комуникационни инструменти;

- финансовото състояние на обществените медии

- техническото състояние на обществените медии

„Обществената мисия е все по-важна в информационното общество и тя може да се изпълнява от обществени организации посредством различни платформи и предлагането на различни услуги, което води до създаването на обществени медии, които за целите на настоящата Препоръка не включват печатните медии.”

В съответствие с целите и задачите на Групата, концепцията за обществена медия е в основата и на настоящия доклад.

Комитетът на министрите на СЕ препоръчва на страните членки разнообразни мерки за адаптиране на мисията на обществените медии към нуждите и ограниченията на информационното общество, позволявайки им по този начин да запазят и увеличат, в една много динамична и предизвикателна медийна и технологична среда, своята значима роля, като важна част от медийната среда и възможността да продължат да изпълняват своите задължения в обществен интерес, както са определени, наред с други документи и в няколко акта на Съвета на Европа.

В частност, страните членки биват призовани “ясно да очертаят мисията на обществените медии и (да им позволят) да използват нови технологични средства, за по-доброто й осъществяване и за да се адаптират към бързите промени в съвременната медийна и технологична среда, както и към промените в зрителския и слушателския профил и очакванията на аудиторията.”

Следователно, те трябва “да включват […] в тяхното законодателство/устав специфични разпоредби относно мисията на обществените медии, покриващи в частност и новите комуникационни услуги […]”, като по този начин позволят на “обществените медии изцяло и обективно да отговорят на предизвикателствата на информационното общество”, а в същото време гарантират, “че всички хора и социални групи получават възможност за универсален достъп до обществените медии […] посредством разнообразни, технологични средства”, като се “уважава дуалистичната структура - обществни/частни медии, на европейската електронна медийна среда и се обърне внимание на въпросите около пазара и конкуренцията”.

Сред по-детайлните елементи на Препоръката, може да се отбележи, че “обществената мисия трябва да се изпълнява посредством подходяща за целта свръх-модерна технология.” Основните елементи на понятието обществени медии не са се променили и съгласно Резолюция N1 за бъдещето на обществените радио и телевизия, приета на IV-тата Европейска министерска конференция за политиката на масмедиите, включват:

- да бъдат отправна точка за всички членове на обществото, предлагайки универсален достъп;

- да бъдат фактор за социално обединение и интеграция на всички индивиди, групи и общности;

- да бъдат източник на безпристрастна и независима информация и коментари, както и на новаторско и разнообразно съдържание, което да е в съответствие с високи етични и качествени стандарти;

- да бъдат форум за плуралистична публична дискусия и средство за насърчаване на по-широкото демократично участие на индивидите;

- да бъдат активен участник в създаването и продуцирането на аудиовизуални произведения, както и да спомагат за по-високото оценяване и разпространение на богатството на националното и европейското културно наследство.

Когато определят мисията на обществените медии, на първо място страните членки трябва да си дадат сметка, че аудиторията на традиционните електронни медии намалява и застарява и че новите и по-млади групи от аудиторията предпочитат новите електронни медии, като интернет и все по-усъвършенстваните мобилни услуги, които надхвърлят традиционните услуги като телефонни разговори и текстови съобщения. В същото време, медийното използване се фрагментира и в бъдеще няма да бъде възможно да се достига до цялата аудитория или дори до голяма част от нея посредством единична услуга, както чрез радиото или телевизията в миналото. Вземайки предвид една от основните функции на обществените медии, очертана в Препоръката, а именно, да бъдат отправна точка за цялото общество и да насърчават социалната кохезия и интеграция, това прави задачата пред обществените медии още по-трудна.

На второ място, липсата на “естествен” ограничител на дейността на обществените медии в цифровата ера – този ограничител в миналото бе осигурен от ограничения брой аналогови честоти, които обикновено водеха до създаването на радио и телевизионни канали от смесен тип или такива от общ характер – както и увеличаващото се припокриване на традиционно различни медии (т.е. телевизия и печатна преса) при навлизането им на нови пазари, пораждат страх от опорочаване на конкуренцията от страна на обществено финансираните медии. На тези страхове, особено на ниво ЕС, се отговаря чрез прилагането на правилата за лоялна конкуренция, които водят до по-пълно определяна на обществената мисия, отколкото в миналото, до нови ограничения на дейностите и допълнителни процедурни гаранции, каквито са тестовете за обществената полза, както и до нарастващо обвързване с традиционните ценности на обществените медии. Докато се занимават с легитимните въпроси на конкуренцията и вероятно спомагат за по-голямата легитимност на самите обществени медии, в същото време прилагането на тези правила носи риска от прекомерното ограничаване на спектъра на дейност на обществените медии, като по този начин застрашават продължаващата им значимост в новата медийна среда.

Обществената мисия в информационното общество: правно определение
Обща ситуация около обществената мисия в страните членки
Като общо правило отговорите, получени в Съвета на Европа от страните членки, както и от други източници (особено специалния доклад “Културата на обществените електронни медии” на правния бюлетин IRIS) показват, че страните членки, при определянето на обществената мисия, все повече вземат под внимание необходимостта обществените оператори да предлагат своите обществени услуги на нови медийни платформи. Въпреки това, точната дефиниция за обществена мисия варира широко от много общото разрешение обществените радио и телевизия да използват новите медии при осъществяването на мисията си – често разглеждано просто като допълнение към традиционните задължения на операторите – до подробни, не рядко двустепенни определения на обществената мисия, адресиращи различните платформи по различен начин и обикновено, предоставящи различни материални и процедурни гаранции (като Теста за обществените ползи на BBC), за да гарантират, че обществените радио и телевизия/обществените медии могат да се възползват от новите информационни възможности за изпълнението на тяхната мисия, поверена им от законодателя и в същото време да се избегне неконтролираната експанзия на обществената дейност в сфери, където не е заложен никакъв обществен интерес и където, осъществими търговски операции могат да бъдат застрашени (по този начин, в съответствие с Препоръката, става ясно, че една жизнеспособна дуалистична система от обществени и частни медии е в интерес на обществото).

Без съмнение свързани с нуждата да се определи по-точно обществената мисия – за да се ограничи негативният ефект върху частните конкуренти и отчасти в резултат на правилата на ЕК за Държавната помощ, така както са определени от Европейската комисия – могат да се посочат няколко примера на страни членки, където мисията на обществените медии е дефинирана по двустепенно или многостепенно, като общата мисия обикновено е определена от законодателя, а по-прецизните разпоредби са съгласувани на друго ниво – отново от законодателя, от администрацията, чрез споразумение между държавата и обществените медии, посредством договор или на базата на саморегулацията или на ко-регулаторни инструменти (ообществената медия изготвя документи за реализацията на обществената мисия).

Много малко на брой отговори показват развитие на нови обществени медии и инициативи на локално ниво и особено местните общности.

Колкото до реалния обхват на обществената мисия, попълването на въпросника от страните членки води до следните отговори.

Понастоящем, голям брой обществени електронни медии могат или са задължени да предлагат интернет или други нови комуникационни услуги, като част от тяхната обществена мисия. Такъв е случаят с Австрия, където интернет услугите трябва да са свързани с радио-телевизионната дейност, с изключение на спортния канал, посветен основно на по-малко атрактивни спортове (в този случай онлайн информацията може да бъде свързана само с канала). В Дания съвкупната обществена дейност трябва да осигурява посредством радио, телевизия и интернет, широко разнообразие от програми и услуги, включващи новини, обща информация, образование, изкуство и развлечение. Обществените програми (текст, звук и картина) на всички технологични платформи трябва да отговарят на културните, обществените и демократичните нужди на датското общество.

В Португалия, въпреки че няма конкретна препратка към новите комуникационни услуги, настоящият договор за обществена концесия задължава обществения концесионер да въвежда технологични новости, резултат от специфични ангажименти, препоръки или решения на международни организации, на които концесионерът е член и които подобряват ефикасността и качеството на предоставяните обществените услуги. В Чехия обществените радио и телевизия са задължени да изпълняват предвидените обществени задължения чрез развитието и предлагането на иновативни услуги и използването на технологичния прогрес. Наскоро променените закони за Чешката телевизия и Чешкото радио, разширяват обхвата на обществената мисия, като надхвърлят традиционните радио и телевизия и включват разпоредби за цифрови канали, които могат да се придружават от допълнителни услуги и мултимедийно съдържание, осигурено в рамките на обществения медиен мултиплекс.

В Белгия (Фландрия) VRT следи отблизо технологичното развитие, така че когато е необходимо, тя също може да предлага своите програми на зрители и слушатели посредством новите медии. Управленското споразумение на VRT съдържа правила относно технологичното развитие на нови комуникационни услуги, включително задачата да се достига възможно най-голяма медийна аудитория чрез разнообразни висококачествени програми, които привличат и отговарят на интересите на медийната аудитория: информация, култура, образователен и развлекателен сектор.