Доклад, изготвен от Групата специалисти по обществените медии в информационното общество (mc-s-psm), ноември 2008 г

Търговските приходи идват от следните източници на доход:

- приходи от реклама

- спонсорство

- продажба на продукти (DVD-та, видео материали по поръчка, CD-та, телешопинг и тн.)

- продажба на услуги (интерактивни игри, осигуряване на технически ресурси, прехвърляне на права, свързани с програми)

- абонаменти

- продажба на достъп до архивни материали (приходите може да се използват за покриване на цената на архивирането, за осъвременяване на информацията и т.н.)

Когато се разчита на възможностите на частното финансиране се разкриват големи различия с публичното финансиране.

От една страна, отслабват връзките между обществените медии и държавата и така се осуетява политическият контрол от правителството върху обществените услуги.

От друга страна, тези системи на финансиране правят въпросните медии зависими от конкуренцията и техните приходи може да се различават значително в зависимост от пазарните тенденции. Тези вариации са недостатък, тъй като обвиват изготвянето на бюджета в несигурност, но ако пазарните акции се покачат, те предлагат възможности за развитие, които общественото финансиране би ограничило или предотвратило.

Обратно - система, основана изцяло на частни средства не остава съвсем без ефект върху програмите, тъй като поставя обществените медии под възможен икономически натиск и оправдава разпространението на програми, насочени предимно към повишаване на пазарната стойност на въпросния медиен разпространител. С други думи, изцяло частното финансиране вероятно би оставило отпечатък върху програмите и би ги тласнало към предавания, които се харесват на масовата аудитория, в ущърб на малцинството или по-слабо представената част от аудиторията, като така отдалечат обществените медии от изпълнението на тяхната мисия.

Някои може да попитат дали изцяло частното финасиране би изключило риска от всякаква форма на зависимост от държавата: в Испания, например, обществените медии се финансират изцяло от търговски източници. През 2006г. бе приет закон от парламента, който забранява прекомерното задлъжняване на обществените медии, които дотогава търсеха компенсации от държавата, за да покрият дефицита си. Този пример е интересен с това, че показва как една национална медия, финансирана само от частни средства, може да се изкуши да търси извънредни обществени средства.

Още повече, информацията за ресурсите, получени от частни средства, обикновено е по-трудно достъпна и по-непрозрачна от тази за държавно отпуснатия, официално определен бюджет, поради което може да бъде по-трудно да се получи точна информация за частното им финансиране.

Този модел на финансиране смекчава недостатъците на всяка от първите две системи и се подкрепя от ЕBU, тъй като гарантира на обществените медии стабилна основа на финансиране, като в същото време им се предоставят ресурси, които им позволяват да се адаптират към бързите промени в сектора.

Във Франция близо 2/3 от ресурса на обществените телевизии идва от публични средства, докато съотношението нараства до 86% за обществените радиа, на които е позволено и спонсорство. В допълнение, конкретни финансови мерки са предвидени за подкрепа на проекти, свързани с развитието на нови технологии (HDTV, mobile TV, видео материали при поискване, цифрово излъчване и т.н). В Естония над 90% от финансовия ресурс идва от официално отпуснати средства, като рекламите са забранени по радиото и ограничени по телевизията. Що се отнася до Италия, RAI се финансира 50% от лицензионна такса и 40% от реклама. След 2007 г. се предвижда намаление на рекламите по обществените канали, като в същото време се планира допълнително финансиране, с оглед развитието на нови технологии. RAI е получила от правителството на Италия малко над 30 млн. евро за покриването на разходите в периода на симулкаст. В Чехия също е в сила смесена система. Докато приходите от търговска дейност намаляват от 45% на 30% в периода 2005-2007г. официално отпуснатите от държавата средства нарастват значително от 55% през 2005г. до близо 70% през 2007г. Чешкото законодателство съдържа специална разпоредба гласяща, че обществената телевизия трябва да използва част от приходите си за финансирането на симулкаст и за цифровизация.

Наблюдават се големи различия в нивата на лицензионните такси между отделните страни. Във Франция, която има над 63 млн жители, лицензионната такса е общо около 1,5 млрд евро годишно, докато за Германия (80 млн жители) и Обединеното кралство приходите от лицензионни такси надхвърлят 5 млрд евро. Можем да сравним тези цифри с Швейцария, която е съставена от 3 езикови региона и където бюджетът на обществените радио и телевизия е около 700 млн евро, 70% от които идват от лицензионни такси, а 30% от търговско финансиране.

Тази смесена система на финансиране е възприета в много страни, но е критикувана от частните компании, които виждат в нея генетично заложен риск от неблагоприятни за правилата на конкуренцията практики. За примерът може да се приведе жалба, подадена на 5 април 2004 г. в Германия от Асоциацията на частните радиа и телевизии (VPRT) срещу обществените канали, които са обвинени в закупуването на права за спортни събития на цени отвъд финансовите възможности на частните оператори.

Този метод на финансиране крие риск от презастъпване на финансирането, ако използването на обществени средства отива за покриване на част от разходите, вече покрити от частни средства и обратно.

Трябва да се отбележи, че понякога се наблюдават преходи от една система на финансиране към друга. В момента във Франция се обсъжда възможността за забрана на рекламите по обществените телевизионни канали и въвеждането на данъци върху телекомуникациите, които да компенсират съответната загуба на приходи. Изготвен е проектозакон, който гласи, че от януари 2009 г. ще бъдат премахнати рекламите след 20 ч., след което забраната ще се разпростре върху цялото програмно време. Подобен дебат протича и в Белгия.

Ограниченията на тази система за финасиране създават ситуации, като тази в Холандия, където обществените медии трябва да връщат десетки милиони евро на държавата. В Дания общественият оператор – канал TV2, който според Европейската комисия е получил неоправдана държавна помощ, бе принуден да възстанови сума от десетки милиони евро.

Трябва да се отбележи още, че в някои страни общественото финансиране се използва и за финансиране на някои от частните медии, които частично са натоварени с изпълнение на обществена мисия. В Швейцария, например, регионалните радио и телевизионни оператори имат задължението да отразяват местна информация, свързана със съответната област. Във Франция, данъчните служби налагат данък върху търговските приходи на радио и телевизионните оператори, като парите впоследствие се преразпределят в полза на радиостанции на различни общности, чиито принос например, се изразява в даване на ефир на малцинствата.
Някои примери за национални промени
Лицензионната такса, използвана за финансирането на Чешката телевизия, бе увеличена през 2007 г., за да се покрият новите изисквания за телевизията. След завършване на цифровизацията, телевизионните реклами ще бъдат забранени. В Швейцария лицензионната такса също бе увеличена през 2007 г. в по-малка степен, отколкото бе желанието на обществената медия, която се ползва от нея. Всъщност правителството смята, че обществените медии могат да оползотворят по-добре съществуващите финансови средства след извършване на вътрешни структурни подобрения. Така ще стане възможно финансирането на някои от новите изисквания.

Въпросът за дуалистичения характер на средствата (лицензионната такса и рекламите) е предмет на настоящия дебат особено във Франция и Белгия, след като бе повдигнат въпросът за възможното премахване на рекламите по обществените канали във Франция. В момента се обсъжда въвеждането на нови данъци върху телекомуникационните компании, които да компенсират загубените приходи. Тези нови данъци обаче са оспорвани, защото са в ущърб на сектор от икономиката, който стимулира растежа й.

През 2007 г. Холандия увеличи бюджета на обществените радиа, с цел създаването на нови програми. В Испания държавата предвижда допълнително финансиране за всяка финансова година. В Турция нов закон регламентира отпускането на държавна финансова помощ за въвеждането на цифрова наземна телевизия (DVB-T) и излъчването на всички програми на цялата национална територия.

В Молдова в момента се провеждат дискусии относно въвеждането на лицензионна такса, като допълнително средство за финансиране без да се отхвърля и възможността за чуждестранни инвестиции.

В Швеция от обществените радио оператори се изисква цените на продуктите, резултат от вторичната им дейност, да бъдат фиксирани в съответствие с пазарните стойности, за да не се допуснат отклонения.
Определяне на финансовите нужди и използване на средствата
Предизвикателство пред всяка система за финансиране е гарантирането на необходимите финансови средства, които да позволят на обществените медии да продължат своята дейност, да се развиват и адаптират към новата медийна среда и обществените нужди и по този начин да изпълнят обществената си мисия. Наистина, продължаването на дейността е пряко свързано с гарантирането на необходимите средства. Още повече – принципът, че обществените радио и телевизия трябва да изпълняват своята мисия при пълна независимост включва и финансова независимост. В частност, Препоръката на Съвета на Европа относно гарантирането на независимост на обществените радио и телевизия гласи, че операторът трябва да се ползва от механизъм за финансиране, който гарантира продължаването на дейността му и му позволява да планира действията си в дългосрочен план (Препоръка R(96) 10).

Съветът на Европа в своята Препоръка R(96) 10, Раздел V, установява ясно принципите относно финансирането на обществените радио и телевизия. Тя гласи, че:

„Правилата, регламентиращи финансирането на обществените радио-телевизионни организации трябва да се основават на принципа, че страните членки поддържат и където е необходимо, създават подходяща, сигурна и прозрачна рамка за финансиране, която гарантира на обществените радио-телевизионни организации необходимите средства за изпълнението на мисията им.

Следните принципи трябва да се прилагат в случаите, когато финансирането на дадена обществена радио-телевизионна организация се основава изцяло или частично на редовна или извънредна финансова помощ от държавния бюджет или на лицензионна такса: […]

• 
  размерът на финансовата помощ или на лицензионната такса трябва да се определи след консултации с въпросната обществена радио-телевизионна организация, като се вземат предвид тенденциите в разходите, свързани с дейността й и по начин, който позволява организацията да продължи да изпълнява изцяло различните си мисии;
  
• 
  плащането на финансовата помощ или на лицензионната такса трябва да става по начин, който гарантира продължаването на дейността на обществената радио-телевизионна организация и който би й позволил да планира дългосрочно дейността си;
  
• 
  използването на финансовата помощ или на лицензионната такса от обществената радио-телевизионна организация трябва да зачита принципа на независимост и автономност…”
  

Размерът на финансирането за изпълнение на обществени услуги зависи от мисията, с която са натоварени обществените медии. Обхватът на обществената мисия пък зависи от задълженията, наложени от националното законодателство. Определени ограничения или свободи могат да имат отношение към размера на средствата, необходими за пълното финансиране на услугите. Като примери могат да се посочат:

• 
  обхватът на задълженията, свързани с развитието на нови програми и на нови начини на разпръскване
  
• 
  възможността, забраната или ограничението за излъчване на реклами или ограничението на времето за реклама или на съдържанието (насочени към деца, политически реклами, реклами на алкохол, цигари, лекарства, религиозни вярвания и т.н.)
  
• 
  допълнителни задължения (грижа за хора със зрителни или слухови увреждания, данъци, налагани от държавата за финансиране на медийни проучвания, задължението за участие във финансирането на филмови или аудиовизуални продукции).
  

Както се подчертава от Съвета на Европа, финансовите нужди трябва да се определят след консултации с въпросната обществена радио-телевизионна организация.

За да се гарантира цялостното функциониране на системата на финансиране, във Франция са приети разпоредби относно няколко инструмента. Договори за целите и средствата се сключват между държавата и обществените медии, всяка година се определят основните насоки в развитието, прави се оценка на предполагаемите разходи, изчисляват се обществените приходи и търговската печалба и се правят икономически прогнози.

Интересен е примерът с Германия. Финансовите нужди на обществените радио и телевизия се определят на базата на информация, която те предоставят за оценка на независима комисия (KEF). Комисията се състои от независими експерти. Оценката се основава на нуждата от запазване на съществуващите програми, както и необходимостта от допълнително развитие. Тя се базира също и на цялостното ценово развитие, включително и развитието в медийния сектор. На всеки две години Комисията докладва за финансовата ситуация в обществените радиа и телевизии и когато това е необходимо, предлага увеличение на лицензионната такса.

Националното законодателство предвижда различни начини, по които финансовите средства могат или трябва да се използват, за да се гарантира изпълнението на обществената мисия, като например:

• 
  основна дейност - продуциране и излъчване на програми (радио, телевизия)
  
• 
  създаване на нови програми/предавания
  
• 
  развитие на нови цифрови мрежи за разпръскване
  
• 
  създаване на база данни за архивиране на предавания
  
• 
  финансиране на сумата за излъчване (или разпространение)
  

По принцип, обхватът на обществените медии трябва да покрива цялата национална територия и те да бъдат достъпни за всички, което води до високи цени за разпространение. Разнообразието от носители, богатството на съществуващите технологии и тези, които са в процес на развитие, както и новите модели на консумация сред обществото, принуждават обществените медии да прекрачат в цифровата епоха. Това генерира допълнителни разходи, които могат да бъдат компенсирани или чрез нови средства за финансиране, или чрез намаляване на законовите задължения в посока облекчаване на задачите, с които е натоварена обществената медия. От друга страна, изваждането от употреба на технологии, които вече са ненужни, позволява известни икономии. В Швейцария например, националната телевизия прекрати аналоговото излъчване на своите програми и премина към цифрово наземно телевизионно разпръскване (наричано още DVB-T). Франция, както и повечето страни избра период на симулкаст -едновременно излъчване на аналоговите и цифровите технологии, при което те функционират извествно време заедно, до премахването на първата. Това поражда допълнителни разходи, но ще допринесе за икономии в дългосрочен аспект. В Австрия обществените медии са задължени да предлагат онлайн услуги, свързани с дейностите по разпръскването. Качването на тези услуги в интернет е гарантирано чрез използването на смесена система на финансиране с лицензионни такси и реклами. Същата схема е възприета и в Хърватска и Гърция. Смесена система, която обаче е свързана не с лицензионна такса, а с пряко държавно финансиране, подкрепено от търговска помощ за технологични нововъведения, се използва в Белгия, Кипър, Литва, Латвия, Молдова, Холандия, Португалия, Украйна, Турция и Испания.

В Дания обществените оператори трябва да предлагат - посредством радио, телевизия и интернет или друг канал за електронна комуникация - предавания, посветени на актуални събития, забавление, изкуство, култура, обща информация и т.н. В Португалия обществените медии са принудени от франчайзинговия им договор да въвеждат технологични иновации, свързани с начинания, подети в рамките на международни организации.

Ad hoc разпоредби трябва да гарантират, че използването на средства не води до нелоялна конкуренция спрямо частните компании. Подобни разпоредби могат да се отнасят до:

• 
  начина и условията, при които обществените медии (и/или техните филиали) могат или не могат да доставят услуги на трети страни (т.е да създават аудиовизуални продукти за трети страни; консултации).
  
• 
  условия, при които обществените медии могат да създават и развиват други компании
  

Друг въпрос, който възниква, е свързан с недостатъчното и прекомерното финансиране на обществените медии. Когато цялото или част от финансирането идва от държавата, трябва да се гарантира, че средствата са достатъчни, за да се подсигури изпълнението на обществената мисия, определена от лицензиращите власти. Ако държавата не дава в нужната степен своята подкрепа за обществените медии, съществува риск от недостатъчно финансиране. Така обществената радио-телевизионна организация няма да може да изпълни надлежно задачите, с които е натоварена и в резултат качеството би пострадало. Затова в някои страни смесеното финансиране би могло да бъде алтернатива на финансирането само от лицензионни такси.

Противоположно на недостатъчното финансиране е прекомерното финансиране. На практика рискът от прекомерно финансиране е минимален. Все пак, задължение на обществените медии е да постигнат заявените цели и да гарантират изпълнението на обществената мисия по икономичен начин. В Швейцария правителството редовно проверява счетоводството на обществените медии, за да се гарантира правилното използване на средствата. Швейцарската федерална Сметна палата е направила детайлно проучване на финансовото положение и ефективност на SRG/SSR. Заключението на доклада, като се вземе предвид специфичната ситуация в Швейцария, е че SRG/SSR използва средствата по рационален и целенасочен начин. С други думи, използва средствата си икономично. Въпреки това, регулаторните власти ще продължат да следят редовно изпълнението на тези цели от страна на SRG/SSR. По този начин се демонстрира, че Швейцарските обществени радио и телевизия могат да предприемат мерки с оглед подобряване на централизирането на тяхната администрация, като се създава взаимодействие между различните части на корпорацията (между трите езикови територии). Лиценционната такса се преизчислява редовно, за да се гарантира изпълнението на обществената мисия.
Предизвикателства и възможности
Технологичното развитие и промените в медийната среда имат своето отражение върху начина на финансиране на обществените радио и телевизия. Програмите на обществените медии могат да бъдат приемани посредством множество устройства, което увеличава обхвата и аудиторията, особено за конкретни части от населението. С развитието на технологиите броят на устройствата, различни от радио и телевизионните апарати, които могат да приемат радио и телевизионни програми се увеличава. По отношение на качеството на приемането, тези многофункционални устройства (като компютрите и мобилните телефони) са достатъчно усъвършенствани, за да позволяват приемане с добро качество. Въпреки това, в повечето европейски държави не е ясно дали използването на такива нови мултифункционални устройства (като компютрите и мобилните телефони) са основание за въвеждане на задължително плащане на радио и телевизионна лицензионна такса. В бъдеще съществува риск основата за изчисление на лицензионната такса да бъде разклатена, което би могло да има негативен ефект върху нивото на общественото финансиране. От друга страна, трябва да се вземе предвид и фактът, че тези устройства все още се използват преобладаващо за други цели.

Промяната в медийната среда и в навиците на зрителите и потребителите, заедно с постоянните проблеми около недостатъчното финансиране на обществените медии, също повдигат въпроса за услугите, предлагани срещу заплащане и условията, при които една обществена програма може да се предлага само срещу индивидуално заплащане. Индивидуалното заплащане може да бъде още една форма на смесено финансиране и да позволи развитието на нови услуги за потребителите, без нарастване на необходимостта от други видове финансиране (обществено или търговско). За някои услуги това може да се разглежда като нова възможност, която допринася за финансирането на обществените медии. Съветът на Европа подчертава нуждата от подсигуряване на финансиране за обществените медии:

„Страните членки трябва да намерят начини за гарантиране на сигурно и подходящо финансиране на обществените медии от различни източници – които могат да включват лицензионни такси, обществено финансиране, търговски приходи и/или индивидуални плащания – необходимо за изпълнението на тяхната демократична, обществена и културна функция.” (Препоръка2 (2007г.) за медийния плурализъм и разнообразието на медийно съдържание, параграф 3.5)
Съветът на Европа подчертава централната роля на обществените медии в новата медийна среда и факта, че адаптирането към новите комуникационни услуги включва и възможността за предлагане на персонализирани интерактивни услуги или такива по поръчка (Препоръка 3 от 31 януари 2007г., параграф 5), както и за събиране на пари за персонализираните услуги. В частност Съветът на Европа смята, че:

“Предвид развитието на новите цифрови технологии, страните членки могат да разгледат възможността за допълнителни варианти за финансиране, като се отдели необходимото внимание на въпросите за пазара и конкуренцията. В частност, в случая с новите персонализирани услуги, страните членки могат да обмислят възможността обществените медии да събират парични такси. Също така, страните членки могат да се възползват от обществени и общностни инициативи за създаването и финансирането на нови видове обществени медии. Все пак, нито едно от тези решения не трябва да застрашава принципа на универсалност на обществените медии или да води до дискриминация спрямо отделните групи в обществото. Страните членки трябва да обърнат необходимото внимание на характера на програмите, които се предлагат в интерес на обществото и в общ интерес.” (параграф 30)

Също така, трябва да се вземат мерки връзките между обществените медии с техния основен доставчик на услуги да се подчиняват на пазарните закони. Това се отнася особено за случаите, когато обществените медии контролират дъщерни компании: тогава трябва да се проучи дали съществуват необходимите гаранции, за да се предотврати каквото и да било кръстосано субсидиране между обществените и търговските дейности.

Целта е да се провери дали използването на отпуснатите ресурси наистина покрива нуждите по изпълнението на обществената мисия и не служи пряко или непряко за подпомагане на странични цели.

В частност трябва да се провери:

- дали публичното финансиране е съобразено с нуждите на обществените медии и е достатъчно за изпълнението на обществената мисия;

- дали отговорностите на обществените медии не се подценяват или надценяват и дали съответства на автентични, оправдани ценности, които няма да доведат до опорочаване на принципа на конкуренция;

- дали счетоводството е прозрачно и разделя основната дейност от допълнителните търговски дейности.

Финансов одит на обществените медии (или на данъкоплатците в обществото по отношение на коректността при плащането на лицензионната такса) може да бъде направен:

- от независими регулаторни власти

- от държавата - при условие, че това не накърнява способността на обществените медии сами да определят програмното съдържание.

- от надлежно упълномощени за целта структури
В Швейцария регулаторните власти са задължени да правят финансов одит на обществените медии и могат да изискат обяснение относно представените отчети.

Прозрачността при използването на средствата е необходима, за да се гарантира доброто управление на обществените медии. Доброто управление на средствата може да бъде значително подпомогнато, ако съществува прозрачност при отчетността и се публикуват подробно годишните отчети.

В името на прозрачността, обществените медии се насърчават да възприемат метод на осчетоводяване, при който дейностите, свързани с изпълнението на обществената мисия, са ясно разграничени от търговските дейности. Това гарантира подходящото използване на средствата и улеснява финансовия одит. Като цяла, този метод на действие е в синхрон със задълженията на страните членки на ЕС и с решенията относно конкуренцията в тази сфера.