Доклад за политиката на конкуренция за 2009 година
SEC(2010)666
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА
Доклад за политиката на конкуренция за 2009 година
Въведение
В първата част на настоящия доклад се съдържа преглед на начина, по който бяха доразвити и прилагани инструментите на политиката на конкуренция, а именно правилата в областта на контрола на държавните помощи, антитръста и концентрациите. Във втората част се обсъжда как тези и други инструменти бяха приложени в подбрани сектори. В третата част се прави преглед на дейностите, свързани с потребителите, които са били разработени през изминалата година. Четвъртата част е посветена на сътрудничеството в рамките на Европейската мрежа по конкуренция (ЕМК) и с националните съдилища, докато в петата част се разглеждат международните дейности. Шестата част съдържа кратко описание на междуинституционалното сътрудничество.
Подобно на доклада за миналата година, годишният доклад за конкуренцията включва глава, посветена на тема, за която се смята, че е от особено значение в областта на политиката на конкуренция. Избраната тема за тази година е „Политиката на конкуренция и финансовата и икономическата криза“.
Въз основа на това в тазгодишния доклад се отделя специално внимание на оценката на Европейската комисия за националните мерки, приети в отговор на финансовата и икономическата криза, които могат да бъдат национални схеми или мерки, насочени към отделни дружества във финансовия сектор. По подобен начин се отделя специално внимание на мерките, приложени в обхвата на временната рамка, които да намалят последиците от кризата за реалната икономика. Такова искане бе отправено от Европейския парламент в неговия проект на резолюция относно годишния доклад за политиката на конкуренция за 2008 г. в съответствие с протичащото към този момент обсъждане за финализиране на това издание на годишния доклад за конкуренцията1.
Повече информация се съдържа в подробния работен документ на службите на Комисията2 и на интернет страницата на Генерална дирекция „Конкуренция“3.
На 1 декември 2009 г. влезе в сила Договорът от Лисабон. Оттогава редица от членовете бяха изменени. За областта на антитръста членове 81, 82 и 86 от Договора за Европейската общност стават съответно членове 101, 102 и 106 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) и разпоредбите по същество са идентични. При все това в целия документ са запазени препратките към старата номерация, когато са свързани с процедури, предприети преди 1 декември 2009 г. По подобен начин са запазени стари препратки към членовете от Договора за ЕО в областта на държавните помощи (членове 87 и 89 от Договора за ЕО), когато процедурните мерки са предприети преди влизането в сила на Договора от Лисабон.
Също така от 1 декември 2009 г. Първоинстанционният съд (ПИС) се нарича Общ съд. Въпреки това в настоящото съобщение терминът „Първоинстанционен съд“ се запазва за постановените преди тази дата решения на съда.
Глава, посветена на политиката на конкуренция и финансовата и икономическата криза
Каква бе ролята на политиката на конкуренция в контекста на кризата?
През 2009 г. Европейският съюз заедно с останалата част от света се изправи пред изключително тежка финансова и икономическа криза. Това бе една година на предизвикателства за икономиката и за бизнеса, както и за политиците. Правителства, централни банки и финансови регулатори заедно с Европейската комисия работиха упорито за стабилизиране на финансовата система и за да се гарантира, че в бъдеще няма да настъпи отново подобна криза. Политиците се стремяха да изготвят политики, които да сведат до минимум влиянието на кризата върху реалната икономика.
От началото на кризата Комисията си постави две цели при прилагане на правилата в областта на конкуренцията. Първо, да подпомогне финансовата стабилност, като по възможно най-бърз начин предостави правна сигурност за оздравителните мерки, предприети от държавите-членки на ЕС. Второ, да поддръжа равнопоставено отношение в Европа и да гарантира, че националните мерки няма да прехвърлят проблеми към други държави-членки.
Действително в началния етап на кризата държавите-членки решиха да инжектират големи суми държавна помощ във финансовия сектор. Европейската комисия взе участие чрез своите правомощия за внимателно проучване на държавните помощи съгласно разпоредбите на Договора във връзка с конкуренцията. От началото на кризата политиката на конкуренция и защита играе съществена роля за запазване на един от най-големите активи на ЕС — вътрешния пазар.
Какъв бе отговорът на Комисията във връзка с политиката?
Между октомври 2008 г. и август 2009 г. Комисията прие четири съобщения, в които посочи как ще прилага правилата за държавна помощ към национални мерки за подпомагане на финансовия сектор в контекста на настоящата криза. На 13 октомври 2008 г. Комисията прие насоки относно прилагането на правилата за държавна помощ към схеми за подпомагане от държавата и индивидуална помощ за финансови институции (Съобщение относно банковия сектор)4. Насоките бяха издадени във връзка с фалита на Lehman Brothers на 15 септември 2008 г., необходимостта от спасяване на важни участници на пазара като Fortis, Dexia, Bradford&Bingley и Hypo Real Estate и обявяването на мерки за гарантиране на ликвидността на банките или гаранционни схеми от държави-членки като Дания и Ирландия.
Комисията трябваше да се занимае с голям брой уведомления за мерки за спешна помощ от държави-членки. Тя реагира в рамките на много кратки срокове, като пренасочи висококвалифициран персонал и временно набираше нови ресурси.
Рекапитализация на банки
За да се справят с кризата, държавите-членки намериха различни видове решения — от основани на гаранция схеми до рекапитализация. Проведоха се задълбочени обсъждания с Европейската централна банка и държавите-членки и на 5 декември 2008 г. Комисията прие Съобщението относно рекапитализацията5.
В Съобщението относно рекапитализацията се прави разграничение между банки, които като цяло са стабилни, и банки в затруднение. В него се определят насоки за оценяване на финансовите инжекции, които представляват помощ. Логично е, че банки в затруднение, при които съществува опасност от обявяване в несъстоятелност, следва да плащат по-високи лихвени проценти за получената държавна помощ и те ще бъдат обект на по-внимателно проучване. Банките в затруднение, които са получили помощ, трябва да бъдат преструктурирани, така че да възстановят дългосрочната си жизненоспособност.
Както съобщението относно банковия сектор, така и съобщението относно рекапитализацията дадоха възможност за запазване на финансовата стабилност и намаляването на ограниченията относно кредитирането, като същевременно се поддържа минимално ниво на нарушаване на конкуренцията. По-специално мерките за рекапитализация доказаха, че са от съществено значение за осигуряване на достатъчна капиталова база на банките, така че да могат да продължат да изпълняват ролята на кредитор за реалната икономика. В същото време предвиденото ниво на възнаграждение за държавния капитал, в комбинация с подсилващи механизми в схеми и отделни мерки гарантира, че капиталът е изплатен веднага щом икономическите обстоятелства го позволяват.
Между октомври 2008 г. и 31 декември 2009 г. Комисията одобри гаранционни схеми за 12 държави-членки6. Седем държави-членки приложиха схеми, изцяло насочени към рекапитализация7, докато седем държави-членки разработиха смесени/холистични схеми8. Испания, Словения, Обединеното кралство, Унгария и Германия също приложиха други форми на схеми за подпомагане.
С оглед да се помогне на отделни предприятия, през 2009 г. Комисията одобри рекапитализация и други мерки за подпомагане за 29 предприятия9.
В случая с рекапитализацията на Commerzbank (CoBa)10, Комисията одобри помощ в размер на 18 милиарда EUR нов капитал от германското правителство въз основа на стабилен бизнес план за преструктуриране. Представеният бизнес план е фокусиран върху основната дейност на CoBa, а именно банкиране на дребно и корпоративно банкиране, включително в Централна и Източна Европа. Нестабилното инвестиционно банкиране на банката ще бъде намалено и търговските дейности, свързани с недвижими имоти ще бъдат продадени. В плана се предвиждат прехвърляния в голям размер (оценени общо на 45 % от настоящия счетоводен баланс на CoBa) и прекратяване на плащането на дивиденти и лихви. За да ограничи нарушаването на конкуренцията, CoBa ще бъде обект на обща тригодишна забрана относно придобивания на финансови институции или други евентуални конкурентни бизнес дейности. В допълнение, с плана се налага забрана за ценово лидерство по отношение на първите три конкурента на CoBa на пазарите/при продуктите, където пазарният им дял е около 5 %. Комисията заключи, че чрез представения бизнес план дългосрочната жизненоспособност на банката изглежда ще бъде възстановена.
Обезценени активи
Въпреки факта, че схеми за рекапитализация бяха приложени в много държави-членки, в началото на 2009 г. инвеститорите не показаха признаци на доверие в системата. Банковите гаранции и рекапитализацията не бяха преобразувани в кредити, които да се влеят в икономиката, запази се несигурността от неразкрити загуби във връзка със загубили своята стойност активи. Изправени пред тази ситуация, някои държави-членки предложиха „схеми за защита на активите“. Правителството на Обединеното кралство представи предложение за схема за защита в размер на 500 милиарда GBP, докато холандското обяви 40 милиарда USD за защита на активи за ING.
На 25 февруари 2009 г. след подробни обсъждания с държавите-членки Комисията прие Съобщение относно обработването на обезценените активи в банковия сектор на Общността („Съобщение относно обезценените активи“)11. Съобщението относно обезценените активи отговори на нарастващата степен на единодушие относно необходимостта от справяне с основните причини за кризата под формата на токсични активи по отношение на счетоводните баланси на банките. В това съобщение Комисията излага как ще оценява мерките за освобождаване от обезценените активи за финансовите институции съгласно правилата за държавна помощ. Към днешна дата единствено Германия има одобрена от Комисията национална схема за освобождаване от обезценените активи.
Съобщението се основава на принципите на прозрачност и оповестяване, адекватно споделяне на тежестта между държавата и получателя и разумна оценка на активите въз основа на тяхната реална икономическа стойност. Предвид сложността, която съпътства подходящата оценка на активите, Комисията реши да потърси технически експерти, които да извършат оценката по независим начин. Тези експерти са избрани съгласно рамков договор след процедура за възлагане на обществена поръчка.
На 12 май Комисията одобри допълнителни мерки за помощ за Fortis Bank и Fortis Holding12. Допълнителната помощ от Белгия и Люксембург е в резултат на изменения, довели до споразумение между Fortis Holding, BNP Paribas, Fortis Bank и властите на Белгия и Люксембург. Пакетът от мерки включва облекчение на Fortis Bank от определени обезценени активи. В съответствие със Съобщението за обезценените активи, Fortis Bank поддръжа значителна част от загубите, тъй като цената, заплатена от Белгия за закупуване или гарантиране на структурирани кредити, е значително под тяхната реална икономическа стойност. Също така, като начин за предотвратяване на възможно нарушаване на конкуренцията, Fortis пое ангажимент да не се разраства чрез придобивания на банковия пазар в Белгия и Люксембург.
Далновиден подход за преструктуриране
С течение на времето Комисията започна да търси в средносрочен план начин, по който получателите на помощта биха могли да започнат изплащането на получените средства и да укрепят своето състояние. Поради това на 14 август Комисията прие Съобщение относно връщане на жизненоспособността и оценка на мерките за преструктуриране във финансовия сектор според правилата за държавна помощ в настоящата криза („Съобщението относно преструктурирането“)13.
В Съобщението относно преструктурирането се съдържат идеите на Комисията за едно бъдеще отвъд настоящата криза с жизненоспособен банков сектор. В него се залагат принципите, приложими за тези получатели, които не само имат нужда от помощ за оздравяване в краткосрочен план, но и които се нуждаят от помощ за извършване на структурни промени в техните бизнес модели.
В съобщението са запазени основните принципи от Насоките на Общността относно помощта за оздравяване и преструктуриране на дружества във финансови затруднения, но то е адаптирано към нетипичните икономически условия на финансовата криза. Подходът на Комисията за преструктуриране предполага спазване на няколко условия. На първо място, банките, които са задължени да се преструктурират, е необходимо да докажат капацитета си за връщане към дългосрочна жизненоспособност без помощ от държавата. На второ място, те трябва да участват в разходите за преструктуриране (споделяне на тежестта). На трето място, трябва да приемат мерки за ограничаване на нарушаването на конкуренцията, независимо дали чрез прехвърляния към основни пазари и/или намаляване на счетоводните баланси.
Горепосочените принципи допринасят за разглеждане на въпроса за моралния риск. С цел да се избегне рискованото поведение в миналото, в съобщението се разяснява, че ще се изисква подходящо изплащане на помощта, като се наложат временни ограничения на изплащането на купони и дивиденти на притежателите на облигации и акционерите. За да може всяка помощ да бъде съвместима с Договора са необходими също така индивидуално разработени, специално предназначени за случая мерки за ограничаване на нарушаването на конкуренцията в резултат на помощта, които са определени предимно от относителния/абсолютния размер на помощта и от позицията на бенефициента на съответните пазари. Наред с други са одобрени планове за преструктуриране на Commerzbank, ING, RBS, Lloyds' Banking Group и KBC, докато други се оценяват в момента в рамките на официални процедури за разследване.
На 18 ноември Комисията одобри план за преструктуриране и кредитна линия за подкрепа под формата на неликвиден капитал за холандската банка ING14. Въз основа на плана за преструктуриране, за който е подадено уведомление, ING ще заплати значителна част от разходите за преструктуриране, дългосрочната търговска жизненоспособност на ING ще бъде възстановена и помощта няма да доведе до неправомерно нарушаване на конкуренцията. В плана за преструктуриране се предвижда, че ING ще намали рисковия профил и сложността на своите операции и постепенно ще продаде застрахователните си дейности с течение на времето. Съгласно подробен план, контролиран от упълномощено лице, ING също така ще създаде бизнес подразделение (Westland Utrecht Hypotheekbank (WUH) / Interadvies), за да засили конкуренцията на холандския пазар за банкиране на дребно.
Финансовата криза обаче не се отнася само за държавната помощ
Финансовата и икономическата криза доведе също така до възникването на предизвикателства във връзка с правилата на ЕС в областта на антитръста и концентрациите. По същество бе важно да се поддържа стриктно прилагане на правилата в областта на концентрациите и антитръста, за да се запази конкурентноспособността на европейския бизнес и да се улесни неговото излизане от кризата.
В началото на финансовата криза Комисията бе изправена пред сложни юрисдикционни въпроси във връзка с Регламента на ЕО за сливанията. Възникнаха въпроси относно това дали наистина е необходимо Комисията да бъде уведомявана за национализацията на финансови институции съгласно Регламента за сливанията. Това зависи от факта дали национализираните субекти ще продължат да съществуват или не като стопански единици с независими правомощия за вземане на решения, или дали такива национализирани субекти могат да бъдат считани за съставна част от единен стопански субект с други контролирани от държавата предприятия.
В повечето случаи Комисията се задоволява с това, че холдинговите споразумения гарантират независимост и следователно не се извършва концентрация. В случая с банка German Hypo Real Estate15 обаче е необходимо да бъде направено уведомление за концентрация.
Икономическата криза не оказа съществено въздействие върху политиката и практиката на Комисията по отношение на ангажиментите при случаите на концентрация. Структурните ангажименти, и по-специално продажбата, остават най-подходящият вид коригиращи мерки с цел да се избегнат за продължително време опасенията за конкуренцията, които биха възникнали от дадена концентрация. В някои случаи, когато за оценяването е необходимо удължаване на крайния срок за прилагане на средства за защита, Комисията взе под внимание трудностите при намиране на купувачи в условията на преобладаващия икономически климат. По подобен начин процедурите за концентрация на Комисията доказват, че са много подходящи за целта им, дори и при трудни икономически условия. По-специално, Комисията предостави шест дерогации от задължения за изчакване в редица неотложни случаи във връзка с преобладаващия икономически климат, дори и при пълно съответствие с добре установени и строги практики.
В областта на антитръста Комисията бе призована да обсъди аргументи, свързани със затрудненията на компаниите при плащане на глобите, наложени им от Комисията съгласно правилата за антитръст. Комисията внимателно преразгледа условията за „неспособност за плащане“. Тези условия се съблюдават единствено ако плащането на целия размер на глобата ще накърни неправомерно икономическата жизненоспособност на съответното предприятие и ако води до загуба на цялостната стойност на неговите активи. В съответствие с този принцип Комисията оцени исканията въз основа на всеки отделен случай. Иск за неспособност за плащане бе приет по делото Топлинни стабилизатори, което доведе до значително намаляване на глобата.
Кризата засегна и реалната икономика
Тъй като банките намалиха степента си на задлъжнялост и станаха много по-чувствителни към риска отколкото през предходни години, дружествата започнаха да изпитват затруднения във връзка с достъпа до кредити. Като част от мерките си в отговор на това през януари 2009 г. Комисията прие „временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза“16. Тази временна рамка (приложима до края на 2010 г.) дава допълнителни възможности на държавите-членки да противодействат на въздействието от съкращаване на кредитирането върху реалната икономика.
Временната рамка представлява част от един по-обширен отговор на на икономическата криза от страна на Комисията: Европейският план за икономическо възстановяване, приет през ноември 2008 г. и одобрен от Европейския съвет. В контекста на финансовата криза Комисията измени временната рамка през февруари 2009 г.17, за да предостави на държавите-членки допълнителни възможности да противодействат на въздействието на съкращаването на кредитирането върху реалната икономика. В изменената рамка се взимат под внимание различни нива на допълнителни обезпечения (по-специално за категории с нисък рейтинг) при изчисляване на позволената премия за гаранция. През октомври Комисията прие изменение на рамката, за да разреши отделна съвместима ограничена помощ в размер на 15 000 EUR за селскостопански производители18. И накрая, през декември рамката бе изменена, така че допълнително да улесни достъпа до финансиране, особено в държави-членки с ниски разходи за труд19.
Временната рамка е фокусирана върху две цели: на първо място, да поддържа непрекъснатостта на достъпа на дружествата до финансиране (напр. като позволява на държавите-членки да отпускат държавни гаранции за заеми при намалена премия или субсидирани лихвени проценти за заеми и да отпускат до 500 000 EUR за дружество); на второ място, да насърчава дружествата да продължат да инвестират в едно устойчиво бъдеще (напр. като позволява субсидирани заеми за разработване на „зелени“ продукти). В допълнение към горепосочените нови мерки за помощ, временната рамка включва временни адаптации на съществуващите насоки, като опростяване на правилата за застраховане на краткосрочни експортни кредити и увеличаване на таваните за инвестиции в рисков капитал.
До 31 декември 2009 г. Комисията одобри 79 мерки в 25 държави-членки, насочени към стабилизиране на дружествата и на работните места в реалната икономика20.
Временната рамка е хоризонтален инструмент, който позволи на държавите- членки да подпомогнат всички засегнати от кризата сектори на икономиката, включително автомобилната индустрия. Временната рамка бе широко използвана за подпомагане на автомобилната индустрия. Както всеки друг сектор, автомобилната индустрия може да се ползва от помощ до 500 000 EUR за дружество за следващите две години (помощи в малък размер), държавни гаранции за заеми, субсидиране на заеми (включително специално за „зелени“ автомобили) и улеснен достъп до рисков капитал за малки и средни предприятия. Някои от предвидените мерки във временната рамка са от специално значение за автомобилната индустрия, тъй като те позволяват финансиране на проекти за разработване на нискоемисионни превозни средства.
Комисията одобри помощи за екологични продукти, за които е подадено уведомление от Франция, Обединеното кралство, Испания, Германия и Италия21. Освен това редица държави-членки, включително Франция, Обединеното кралство, Германия, Белгия (Фламандския регион) и Румъния въведоха гаранция и/или схеми за субсидирани заеми, от които автомобилната индустрия (както и други индустрии) може да има полза22. Например субсидиран заем от 1,5 милиарда EUR бе отпуснат от Германия на Opel, след съдебното производство по несъстоятелност на нейното дружество майка General Motors23, докато Франция отпусна субсидирани заеми в размер на 3 милиарда EUR на Renault и PSA24. В допълнение, през юни Комисията одобри държавна гаранция за заем от Европейската инвестиционна банка за Volvo Cars, за който е подадено уведомление от Швеция25.
Накрая, съгласно временната рамка до 31 октомври държавите-членки трябваше да предоставят на Комисията обратна информация, относно прилагането на рамката и ефективността при възстановяване на отпуснатите от банките кредити и подпомагането на дружествата26. Комисията изготви въпросник, който е публикуван на интернет страницата на ГД „Конкуренция“, за да получава и мнения от заинтересовани страни. Като цяло държавите-членки считат временната рамка за полезен инструмент, чрез който се осигурява съществена помощ за дружествата. Държавите-членки потвърждават, че дружествата все още срещат трудности при достъп до финансиране, поради което продължаването на временната рамка през 2010 г. е оправдано. Държавите-членки прилагат предимно мярката 500k (отпускането на 500 000 EUR за дружество) и субсидираните гаранции.
Постижения и съответни разходи
Между октомври 2008 г. и 31 декември 2009 г. Комисията прие 73 решения във връзка с 33 схеми и 68 решения относно индивидуални мерки за 38 банки. Тези 141 решения обхващат 21 държави-членки. Поради тяхната неотложност някои от тези решения бяха взети в последния момент с цел да се избегне ефектът на доминото и голям срив във финансовата система на ЕС.
Между октомври 2008 г. и края на 2009 г. Комисията одобри около 3,63 трилиона EUR (равняващи се на 29 % от БВП на EС-27) за мерки за държавна помощ за финансови институции.
Що се отнася до реалната икономика, до 31 декември 2009 г. Комисията одобри 79 мерки за държавна помощ в 25 държави-членки. От тях 18 бяха свързани с гаранции, 11 бяха за мерки за краткосрочни експортни кредити, девет за намаляване на лихвените проценти на заемите, шест бяха за мерки за рисков капитал и пет за намаляване на лихвените проценти на заеми за екологични продукти. Голям брой от одобрените мерки (30) са свързани с предоставянето на до 500 000 EUR за предприятие.
Докладът за държавните помощи от есента на 2009 г. показва, че общият размер на помощите през 2008 г. е нараснал от близо 0,5 % от БВП до 2,2 % от БВП, или 279,6 милиарда EUR, вследствие на финансовата и икономическата криза. Свързаната с кризата помощ представлява приблизително 1,7 % или 212,2 милиарда EUR и тя е свързана единствено с помощта за финансовите институции27. Помощта за реалната икономика съгласно временната рамка започна да се прилага от държавите-членки едва през 2009 г. За мерки, които не са свързани с кризата, помощта през 2008 г. възлиза общо на 0,5 % от БВП или на 67,4 милиарда EUR — ниво, подобно на това за 2007 г. и за предходните години. Помощта е била насочена предимно към хоризонтални цели от общ интерес (средно 88 %) от които регионалната помощ, помощта в областта на научноизследователската и развойна дейност и помощта в областта на опазване на околната среда представляват две трети, докато помощите за оздравяване и преструктуриране отпадат. Въпреки че данните за 2009 г. все още не са налични, не се очаква размерът и делът на нефинансовата помощ през 2009 г. да претърпят драстични промени.
Заключение
Ползите от отпуснатата държавна помощ за банковия и застрахователния сектор са несъмнени. Инжектирането на ликвидни средства предотврати срива на финансовата система и допринесе за повторното отваряне на пазари, осигури повече средства за реалната икономика и помогна на финансовите пазари да достигнат по-нормално ниво на пазарно функциониране. В контекста на кризата политиката на конкуренция допринесе за подпомагане на финансовата стабилност и създаде правилните условия за стабилни финансови пазари в краткосрочен и дългосрочен план. Навременната намеса на Комисията също така ограничи последиците от затрудненото кредитиране на реалната икономика. Не по-малко важна роля има използването на правилата в областта на конкуренцията, което спомогна за защита на парите на данъкоплатците.
Политиката на конкуренция не е статична и лишена от гъвкавост; тя отчита променящите се икономически реалности. Комбинацията от твърдо установени принципи и гъвкави процеси позволява на политиката на конкуренция и по-специално на държавните помощи да играят конструктивна и стабилизираща роля във финансовата система и реалната икономика на ЕС.
