Фрмс консулт



страница2/9
Дата22.07.2016
Размер1.38 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9

Структурните компоненти на АТУ в България са два вида административно-териториални единици (АТЕ) – области и общини.

Съгласно ЗАТУРБ в рамките на общината се предвижда създаването на съставни административно-териториални единици (САТЕ) – райони и кметства.

Териториални единици (ТЕ) са населените места и селищните образувания. Те са градивни елементи на АТЕ и САТЕ.

Всички структурни компоненти на АТУ са подробно разгледани в следващите раздели на доклада.




  1. Характеристики на съществуващото административно-териториално устройство в страната5

Действащото АТУ на Р България може да се характеризира както следва:

  • Съществуващото АТУ на страната е стабилно.

  • За разлика от редица страни в ЦИЕ в българските общини не се наблюдава процес на раздробяване.

  • Обособени са два вида АТЕ – области и общини, в съответствие с конституционните разпоредби (чл. 135, ал. 1 от КРБ).

  • Формирани са кметства от едно или няколко населени места като САТЕ в общините.

  • Формирани са райони в Столичната община и двата големи града над 300 хил. души като САТЕ в общините.

  • Дефинирани са населените места и селищните образувания като териториални единици (ТЕ).

  • Населените места са разграничени на градове и села, като се посочват редът и условията за тяхното трансформиране.

  • Селищните образувания се делят на национални и местни, като се посочва редът на тяхното определяне.

  • Прилагат се единен подход и общи принципи при определянето на основните елементи на АТЕ и ТЕ - територия, граници, наименование, административен център, население.

  • В процесите на АТП взема участие населението, като се прилагат форми на пряката демокрация.

  • Допускат се алтернативни възможности за осъществяване на специфичните видове АТП.

  • Общият брой на основните АТЕ в Р България са 264 общини и 28 области, в т. ч. и Столичната община, която е със статут на област.

  • В периода след 1995 година има 9 новосъздадени общини и промени в дължината на областните граници до около 5% от общата дължина.

  • Сравнителните данни за българските общини по население и територия в европейски контекст показват, че те са съпоставими със средно големите европейски общини.

  • Количествените характеристики за население и територия на областите в България ги отнасят към групата на единици NUTS 3 съгласно европейската статистическа категоризация.

  • При обща територия на страната от 111 001,9 км2 и население 7 563 710 души (31.12.2009 г.) основните параметри на двата вида АТЕ (без Столичната община) са:

  • За областите: по население - средно 240 264 души (от 117 809 до 707 570), по територия – средно 4061,2 км2 (от 2023,0 до 7748,1). В рамките на една област средно се включват около 10 общини (от 4 до 22 броя);

  • За общините (без Столична): по население - средно 24 666 души (от 1188 до 34 1873), по територия - средно 416,9 км2 (от 44,4 до 1366,6). В състава на една община средно се включват 20 населени места.

  • Столичната община има население 1 249 798 души към 31.12. 2009 г. и обща територия 1 348 902 км2. В състава на общината са включени 38 населени места, като 32 от тях са кметства, градовете Банкя и Нови Искър и село Панчарево са центрове на райони. Общият брой райони в общината е 24.

  • Групирането на областите по брой население извежда на предно място групата области с население до 200 хил. души. Тя обхваща 14 области, следвана от групата области с население от 200 до 400 хил. души, която включва 11 области.

  • Групирането на общините по брой на населението откроява две групи общини – първата включва общините до 10 хил. души, а втората – от 10 до 30 хил. души. Първата група обхваща 103 общини (39% от всички общини в страната). В рамките на тази група общини живеят около 8,1% от населението на страната и тези общини включват 25% от общата територия на страната. Втората група обхваща 112 общини (42% от общия брой). Общините от тази група обитават 25,4% от населението, територията на включените в нея общини представлява 46% от територията на страната.

  • Броят на САТЕ в страната е както следва: кметства - над 2500, райони - 35, в т. ч. в Столична община – 24 района, Пловдив – 6, и Варна – 5.


III. ОБЩ ПРЕГЛЕД НА ИЗВЪРШЕНИТЕ АДМНИНИСТРАТИВНО ТЕРИТОРИАЛНИ ПРОМЕНИ СЛЕД ПРИЕМАНЕ НА ЗАТУРБ
1. Административно-териториални промени на ниво област

Конституцията от 1991 г. реабилитира традиционната за българската правна система фигура на областния управител. Съгласно чл. 142 от Конституцията областта е административно-териториална единица за провеждане на регионална политика, за осъществяване на държавно управление по места и за осигуряване на съответствие между националните и местните интереси. Управлението на областта се осъществява от областен управител, подпомаган от областна администрация (чл. 143, ал. 1). Статутът на областния управител е уреден в Закона за администрацията. Правна уредба на неговите компетенции се съдържа както в Устройствения правилник на областните администрации, така и в редица нормативни актове, които разписват функции и възлагат правомощия на областните управители в отделни фази на процеса на изпълнение и управление на различните секторни политики. С проведената в края на 1998 г. реформа в административно-териториалното деление на страната съществуващите тогава 9 области бяха трансформирани в 28 области. По същество новите области възпроизведоха съществуващите до 1987 г. окръжни структури. При самото им създаване възникна сериозен спор дали увеличаването на техния брой и приближаването им до общините ще доведе до синхронизация на процесите на децентрализация и деконцентрация или обратно - това ще доведе до засилване на централизацията и по-силна намеса на държавата в местното самоуправление. Появиха се и опоненти на реформата, които я обявиха за силно политизирана, поради уеднаквяване на областните структури с избирателните райони. Дискусията продължава и еднозначно становище по този въпрос все още отсъства.



Според законодателя областта е административно-териториална единица, която се състои от една или повече съседни общини. За създаването на областите няма предвидени условия и определен ред. В чл. 5 на ЗАТУРБ са посочени две изисквания, които следва да се отчитат при създаването на области: 1) физико-географска особеност на територията; 2) наличието на град - традиционен културен и стопански център с изградена социална и техническа инфраструктура и транспортна достъпност до него от населените места на областта. Тези условия, обаче, са много общи и остават като текст без практическо приложение. Този факт се подсилва още повече от съдържанието на чл. 6 от Закона, който определя броя на областите в страната и че границите им се определят с Указ на президента по предложение на Министерския съвет. На практика тази разпоредба означава, че при формиране на областите водещ е държавният интерес и създаването им е с оглед на обективните политически условия в страната към даден момент. Съгласно ЗАТУРБ областите могат да бъдат предмет на три вида АТП както следва:

  • Промяна в границите на областите;

  • Промяна на административния център;

  • Промяна на наименованието на областта.

И за трите промени не са предвидени условия и ред за извършването им. Единственото, което е необходимо да се спазва, е промяната в границите на области да се извършва само по границите на съществуващи общини. Това изискване е свързано с принципната постановка, че всяка административно-териториална промяна в дадена единица не може да доведе да нарушаване на статута на единица от друг вид, включена в състава й (§ 1., т.7 от Допълнителните разпоредби). Липсата на ясно регламентирани условия и ред за тяхното извършване позволява неправилно тълкуване на типа АТП, при който едно или няколко населени места могат да се отделят от една община и да се присъединят към друга съседна община, намираща се на територията на друга област (чл. 28, (2) в ЗАТУРБ). Процедурата за извършването на тази промяна е идентична на процедурата, при която се отделя населено място и се присъединява към съседна община на територията на една и съща област. На практика, обаче, става въпрос за две различни промени, при които едната води до обособяването на различни областни граници. С интерпретирането на двете промени като една се възпрепятства извършването на качествена оценка за техния ефект и се затруднява планирането на бъдещи реформи на областно ниво поради липса на релевантна аналитична информация. С цел ефективно протичане на административно-териториалните процеси и формулиране на адекватни политики в тази сфера е необходимо ясно да се детайлизират условията и реда за извършване на АТП на областно ниво. По този начин ще се улесни и прилагането на т. 4 от “Препоръка Rec (2004)12 относно процесите на реформи на териториалните граници и/или структурата на местните и териториалните власти” за предприемане на широка и обективна оценка за резултатите от извършени административно-териториални реформи на местно и регионално ниво. Регламентирането на условията и реда за предприемане на АТП на областно ниво ще осигури и нормативна прозрачност в синхрон с принципите на ЕХМС. От друга страна, ясно разписаните правила ще спомогнат и за ограничаване на политическия натиск при извършване на АТП на областно ниво. Не на последно място, важността от нормативно регламентиране на тези промени става достатъчно очевидна и при реализацията на бъдещи реформи по посока децентрализация на власт, ресурси, правомощия и отговорности към областните администрации при получаване на степен на самоуправление.

До момента има само една извършена промяна на областни граници и това е отделянето на Община Кнежа от област Враца и присъединяването й към област Плевен. Промяната е извършена по ред, който участват всички заинтересовани лица и институции от територията на общината и двете области и съгласно принципите за демократично, консултативно и граждански-ориентирано местно самоуправление. В този смисъл нейният ред за извършване няма принципни разлики с разпоредбите на ЗАТУРБ по извършването на други АТП. Следователно, макар областната администрация да е деконцентрирана структура на централната изпълнителна власт, връзката й с гражданите и местните процеси на развитие е относително силна. Това предполага необходимост от широк консултативен процес в предприемането на АТП на областно ниво и редът на тяхното извършване не следва да се различава от разписаните процедури в ЗАТУРБ.

Промени на административни центрове на области и наименования на области не са извършвани.
2. Административно-териториални промени на ниво община

Общината е основна административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление в Република България. До 1979 година са съществували 1389 общини. След проведената в периода 1978-1979 години мащабна административно-териториална реформа броят на общините е намален до 291. След промяната, засягаща основно общините, динамиката на промените значително намалява и при следващата реформа (1989-1999), свързана с въвеждането на 28 области, броят на общините е 262.

Общините (и областите) са АТЕ, които имат територия, граници, население, наименование и административен център. Различията в някои от тях (територия, население) предопределят и различия (често големи) между общините в страната. Най-голямата по територия община (Сливен) например притежава повече от тридесет пъти по голяма територия от най-малката община в страната (Челопеч). По брой на население съотношенията в екстремалните стойности са далеч по-големи.

Извършването на АТП на това ниво е свързано основно с промени на две от техните характеристики – граници, наименование и административен център.

Законодателната рамка, характеризираща видовете АТП на ниво община, е определена в ЗАТУРБ. Законът дефинира условията и реда за създаване на АТЕ и извършване на промени на това ниво, като:

1. създаване на нова община

2. промяна, водеща до закриване на община поради разделяне (чл.27, ал.1);

3. промяна, водеща до разделяне на съществуваща община на две или повече общини (чл.27, ал.2);

4. промяна, водеща до закриване на община поради сливане (чл.27, ал.3);

5. промяна на границите на община, поради отделяне на населено място и присъединяването му към съседна община на територията на една област, с която има обща граница (чл.28, ал.1);

6. промяна на границите на община при която едно или няколко населени места могат да се отделят от една община и да се присъединят към друга съседна община, намираща се на територията на друга област (чл.28, ал.2);

7. промяна на административния център и на наименование на община (чл.29).

След приемането на ЗАТУРБ през 1995 г. (обн. ДВ бр. 63 от 14 юли 1995г.) промяна в условията и реда за създаване на община и извършване на АТП в тази насока са правени четири пъти (изм. ДВ. бр.51 от 14 юни 1996г.; изм. ДВ, бр. 27 от 1998 г.; изм. ДВ, бр. 154 от 1998 г.; изм. ДВ, бр. 56 от 2000 г.). Най-съществени могат да се приемат измененията, извършени през 1998 г., когато се установяват съществуващите (настоящите) и към момента условия и ред за създаване на нова община (чл.8 и чл.9 от Закона) и условията и редът за извършване на промени (чл.27 и 28 от Закона).

Нормативната регламентация от 1998 г. установява условията за съществуването на община, най-важните от които са:



  • наличие на население над 6000 души общо в населените места, които ще бъдат включени в общината;

  • максимална пътно-транспортна отдалеченост на населените места от центъра на общината не повече от 40 км;

  • доказана възможност за финансиране на разходите на новосъздаващата се община със собствени приходи в размер не по-малко от половината от средния за общините, предвиден в утвърдения за съответната година републикански бюджет.

Установява се правилото тези условия да важат и за общината, от която се отделят населените места.

Запазва се правото на органа на изпълнителната власт – Министерски съвет – да взема решения за създаване на нова община и при липсата на някои от посочените в Закона условия.

С промени на Закона от началото на 1998 г. се установява и сегашният ред за създаване на нова община и извършването на промени на границите на общини поради разделяне, закриване и сливане.

През 2000 г. Законът регламентира и случаите, когато едно или няколко населени места могат да се отделят от една община и да се присъединят към друга съседна община, намираща се на територията на друга област при условие, че промяната е свързана с осигуряването на по-благоприятна среда за задоволяване на6 ежедневни потребности на населението от здравни, социални, културни, търговски, транспортни, финансови, съдебни и други услуги.

С приемането на правната регламентация за административно-териториалното устройство и реда за извършване на промени започват да постъпват множество искания за това, предизвикани и аргументирани от наследени устройствени проблеми, от една страна, и, от друга, от съществуващи или формиращи се междуобщностни нагласи по места, понякога и инспирирани.

По информация от Националния регистър на населените места на НСИ към 10.11.2010 г. и Информация от МРРБ „Таблица за извършените АТП, 2000 – 2010 г.” на ниво община са извършени 1056 устройствени промени. Най-голямата група промени е свързана с „промяна на граници/състав” на община – 1015 промени (96,1%), следвана от промяна „закриване” на община - 24 промени (2.27%), „създаване на община” – 9 промени, „отделяне” от община - 6 промени и 2 промени, свързани с „промяна на наименование” на община.



Извършените промени на граници/състав на общини са концентрирани във времето след влизането на ЗАТУРБ в сила 18.07.1995 г. Следващите времеви концентрации на промени са извършени през 2003 и 2007 години. Тези промени са свързани предимно (96,4%) с промени в САТЕ на общината (кметства и населени места). Това се дължи на голямата динамика при закриване и откриване на кметства поради промените в условията за създаването им. Реалните промени в границите на общини са сравнително малко - едва 3,6%.

Промяната на граници на община е обособена в две групи промени: 1) промяна на границите на община поради отделяне на населено място и присъединяването му към съседна община на територията на една област, с която има обща граница (чл.28, ал.1); и 2) промяна на границите на община, при която едно или няколко населени места могат да се отделят от една община и да се присъединят към друга съседна община, намираща се на територията на друга област (чл.28, ал.2).

Промените в рамките на първата група (на територията на една област) са 33 на брой, при които 42 населени места преминават към територията на съседни общини, което води до промяна на границите на 33 общини. Този тип промяна се наблюдава на територията на цялата страна и не може да се очертаят ясни регионални проявления. Характерното за този тип промени е, че в почти всички регистрирани случаи се отделят населени места от по-малка, по-слабо развита община и се присъединяват към по-голяма и с по-добре изградена техническа и социална инфраструктура АТЕ. В около 90% от случаите това е община – областен център. През анализирания период ролята на общини „магнити” се очертава например за Бургас (за сметка на по-малката община Созопол, която е загубила пет свои населени места) , Шумен (за сметка на общините Каспичан и Хитрино), Русе (за сметка на Сливо поле и Ветово), Ловеч, Варна, Разград, Монтана.

Промяната на границите в рамките на втората група промени (преминаване към съседна община, намираща се на територията на друга административна област) е уредена с изменението на Закона през 2000 г.

Досега на основание текстовете на чл.28 (2) от ЗАТУРБ са извършени четири промени (две – през 2001-а и две – през 2003 година). При тези промени 16 населени места са сменили своите общини, преминавайки на територията на общини от съседна област. Тези промени, освен до промяна на общинските граници, на практика водят до промяна и на областните такива, въпреки че не се отчита и приема като такава, съгласно ЗАТУРБ. Интересно е наблюдението, че всички промени са концентрирани в Североизточна България - в областите Търговище, Разград и Русе. Някои от населените места по тези промени са образували общини, които са били закрити и населените места включени в състава на съседни общини и области.



Създаване на нови общини

През анализирания период АТУ на страната е обогатено с нови девет административно-териториални единици – общини. Всички новосъздадени общини (Приморско, Долна баня, Гурково, Николаево, Кричим, Перущица, Стамболийски, Куклен и Сопот) са от типът „създаване чрез отделяне”. Седем от извършените промени са реализирани в периода юли 1997 – април 1998 г., като последната извършена промяна е създаването на община Сопот през 2003 година.

След приемането на ЗАТУРБ не са регистрирани7 промени със събития „създаване при сливане”, „създаване при разделяне”, „създаване при ново административно-териториално устройство”

Общините „донори” на нови общини са четири (Самоков, Мъглиж, Родопи и Карлово) като най-много нови общини (44,4%) са създадени на основата на отделяне от община „Родопи” – Перущица, Кричим, Стамболийски и Куклен. От община Мъглиж се отделят и образуват общините Гурково и Николаево. Последната създадена община Сопот се отделя от община Карлово през 2003 г. С това общият брой на общините достига 264.



Административно-териториалните единици – общини с променено наименование са само две - община Искър (1998 г.) и община Добрич - селска (1999г.) Въпреки че в НРНМ е регистрирана промяна в наименование на община Добрич – селска при проучването не се установи наличие на указ на Президента за тази промяна. Промяна на административния център на община след приемането на ЗАТУРБ не е извършвана.

Закриване на общини. В рамките на анализирания период са регистрирани двадесет и четири промени по закриване на общини. Всички промени обаче са свързани с въвеждането на районите като съставни административно-териториални единици (САТЕ) в гр. София и закриването на съществуващите до момента 24 столични общини. Промяната е извършена непосредствено след влизането в сила на Закона. Промени, водещи до реално закриване на общини, не са извършвани, дори не е известно да е имало регистрирана инициатива за това.

В националния регистър на населените места не са намерени и общини със събитие „закриване при сливане”, „закриване при разделяне”, „закриване при присъединяване” и „заличаване”.

Ако приемем, че общината като основната единица на местното самоуправление в България е носител на правните и организационни възможности за участието на гражданите в управлението, то можем да направим извода, че промените през този период водят до развитие на местната демокрация и по-широко въвличане на гражданите в управлението.

Анализирайки интензивността и динамиката на извършените АТП на ниво община в периода след приемането на ЗАТУРБ и особено след изменението му през 1998 г. (изм. ДВ, бр. 154 от 1998 г.) може да се направи изводът, че е налице сравнително модерно законодателство, обхващащо в голяма степен обществените процеси в областта на АТУ на страната. Същевременно следва да се отбележи, че съществуващата правна уредба не разглежда процесите в развитие, което е особено важно при силно динамична социално-икономическа среда, в частност – извършващите се демографски и урбанистични промени през последните десет години.

Макар и затихнала, тенденцията на увеличаване броя на АТЕ е еднопосочна и отразява нерационалността на отделни субективни решения и някои диспропорции в териториалното устройство на страната през последните десетилетия.

Създаване или закриване на общини поради „сливане”, „разделяне”, „присъединяване” и „заличаване” са форми, които не се използват в практиката за извършване на АТП на ниво община. Използването в бъдеще на някои от тези форми е добре да се насърчи чрез осигуряването на икономическа заинтересованост, използвайки инструментариума, с който централната власт разполага (напр. взаимоотношения с републикански бюджет, достъп до ресурси от структурните фондове и други).

През анализирания период не е налице нито един случай на закриване на община. Сравнителните данни за българските общини по население и територия в европейски контекст показва, че те са съпоставими със средно големите европейски общини, което се отчита като благоприятен фактор за тяхното успешно развитие и функциониране. Ето защо подобряването на ефективността на териториалното управление трябва да бъде за сметка на качественото развитие на процеса на децентрализация в страната, без като цяло да бъде поставян под съмнение установеният модел. Въпреки това в редица общини (особено отделни общини, които към момента не покриват условията за самостоятелно съществуване), се наблюдават негативни тенденции в състоянието им, като силно влошени демографски характеристики и процеси, ограничен и постоянно намаляващ ресурсен потенциал (в т.ч. човешки и финансов), слабо икономическо развитие и ниска данъчна база. Това са пречки, които силно ограничават бъдещото им развитие и поставят въпроси, свързани с предприемане на мерки за повишаване на ефективността от тяхното съществуване.

Налице е тенденция на привличане на периферните населени места от състава на малки и относително по-слабо развити общини към по-големите общини. Това е много силно изразено в случаите, когато приемащата община е и областен център.

Съществуват няколко общини (Родопи, Марица, Тунджа и Добричка), чиито наименования не отговарят на изискването на чл.7(3) от Закона. – „Наименование на общината е наименованието на населеното място – неин административен център”. С разбирането, че това е най-малкият проблем, свързан с тяхното функциониране, коректността предполага да се направи промяна в Закона, която да допуска и изключения от тази норма, освен ако не се предприемат действия, свързани с тяхната реорганизация.
3. Административно-териториални промени на ниво райони и кметства

Районът (в контекста на ЗАТУРБ) и кметството представляват съставни административно-териториални единици (САТЕ) в общините. Районите се създават в градове с население над 300 000 души, т.е. София, Варна и Пловдив, като с решение на Общинския съвет райони могат да се създадат и в градове с население над 100 000 души. Територията на района е част от територията, включена в строителните и землищните граници на града. Районирането на София, Варна и Пловдив се урежда по Закона за териториалното деление на столична община и големите градове, докато условията и редът за създаване на район са регламентирани в ЗАТУРБ. Целта на района и кметството като САТЕ е да се скъси в максимална степен разстоянието между администрацията, като доставчик на публични услуги и гражданите, като потребител на тези услуги. До момента няма извършени АТП на ниво район.

Кметството е най-малката САТЕ. Законодателят е предвидил то да се състои от едно или повече съседни населени места. По данни на ЕКАТТЕ към месец ноември 2010 г. съществуват 2910 кметства в общо 5302 населени места, което означава, че средно едно и половина населено място образува кметство. Тенденцията, обаче, следва да бъде в посока създаване на жизнеспособни кметства, обединяващи повече населени места и осигуряващи по-добро обслужване на населението си. Неефективното съществуване на кметствата допълнително се утежнява от липсата на ясна концепция за развитие на кметското управление в страната. За разлика от района, който не търпи административно-териториални промени, АТП, свързани с кметствата, са най-често извършваните промени, които, съгласно ЗАТУРБ, се обобщават в три групи:


  1. Закриване на район или кметство – 1955 закрити кметства в периода 1995-2010 г.;

  2. Промяна в границите на район или кметство – 48 промени за същия период;

  3. Промяна на административния център на кметство – 1 извършена промяна.

1   2   3   4   5   6   7   8   9


База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2016
отнасят до администрацията

    Начална страница