I. Въведение

В настоящия доклад се представя анализ в перспектива на политиката на ЕС в областта на имиграцията и международната закрила въз основа на развитието през изминалата 2011 г., която бе важна за ЕС в много отношения, включително с отражение върху миграционната политика. Освен икономическата криза, която продължи да е бреме за икономиката и да възпрепятства растежа в ЕС, през изминалата година бяхме свидетели на драматичните събития на Арабската пролет и увеличаването на миграционния натиск по външните граници на ЕС, и по-специално по външните средиземноморски и югоизточни граници, в допълнение към последиците, произтичащи от злоупотребата с либерализирането на визовите режими. Тези събития бяха допълнително потвърждение на необходимостта от последователна, балансирана миграционна политика на ЕС, която е едновременно динамична, за да отговоря на краткосрочните нужди, и стратегическа, за да предлага дългосрочна визия.

В този контекст бяха предприети редица ключови инициативи като новата стратегическа рамка, създадена с глобалния подход към миграцията и мобилността (ГПММ), които носят добавена стойност към действията на ЕС и на държавите членки, по-специално във връзка с техните външни миграционни политики, както и началото на функционирането на Визовата информационна система, стартирането на Портала на ЕС за имиграция, предложенията за укрепване на управлението на Шенгенското пространство и представянето на проекта EUROSUR. Други важни постижения са политическото споразумение за разширяване на мандата на Frontex и във връзка с изменената директива за признаване на правото на убежище, сключването на партньорство за мобилност с Армения, откриването на Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO), както и създаването на нова европейска агенция за оперативното управление на широкомащабни информационни системи в областта на свободата, сигурността и правосъдието. Заедно със съзаконодателите, бе отбелязан известен напредък към постигането на целта за Обща европейска система за убежище през 2012 г.

Отбелязан бе напредък и в достиженията на правото на ЕС благодарение на приемането на директиви за издаване на единно разрешение за граждани на трети държави за пребиваване и работа в ЕС и относно общ набор от права за работници от трети държави¹, за разширяване на обхвата на статута на дългосрочно пребиваващ, за да включи лица, ползващи се с международна закрила², и за предотвратяване и борба с трафика на хора и защитата на жертвите от него³. Освен това държавите членки предприеха по-нататъшни стъпки, за да транспонират директивите за връщането и за санкции срещу работодателите.

Миналогодишният доклад⁴ бе публикуван след Съобщението относно миграцията⁵ от май 2011 г., в което бе представена перспектива за развитието на политиката с оглед на събитията към този момент. И двата документа послужиха като принос към заключенията на Съвета по правосъдие и вътрешни работи (ПВР)⁶ и тези на Европейския съвет⁷ от юни 2011 г., в които се определят насоки за развитието на миграционната политика на ЕС, по-конкретно с оглед на управлението на Шенгенското пространство, контрола на външните граници, развитието на партньорства с държавите от Южното съседство и завършването на Общата европейска система за убежище до 2012 г.

В тазгодишния доклад най-напред се прави преглед на миграцията в ЕС от статистическа гледна точка. След това се разглежда отговорът на ЕС на посочените по-горе ключови събития, които оказаха влияние върху миграционната политика, както и приносът на Европейската комисия за пътната карта в отговор на нарасналия миграционен натиск. Докладът отново се основава преди всичко на политическите оценки на Комисията и на държавите членки, заедно с фактологичен документ със статистическо приложение⁸, в който подробно се представят промените, настъпили на равнище ЕС и, благодарение на Европейската мрежа за миграцията⁹, на национално равнище в държавите членки.

Би било полезно най-напред да се разгледа миграционната обстановка в ЕС в по-широк глобален контекст. В годината, в която световното население надхвърли седем милиарда души, се счита, че мигрантите в световен мащаб са около 214 млн. души (или приблизително 3,1 % от общото население на света)¹¹, което означава, че 9,4 % (около 20 млн. души) от мигрантите в световен план са пребиваващи в ЕС граждани на трети държави. За сравнение в Канада пребивават около 3,4 % от мигрантите в световен план (или 7,2 милиона души, което представлява 21,3 % от нейното население), а в САЩ се намират около 20 % от общия брой мигранти в света (или 42,8 милиона души, което представлява 13,5 % от населението на САЩ)¹².

На 1 януари 2011 г. общото население на ЕС-27 наброяваше 502,5 млн. души (увеличение с 1,4 млн. в сравнение с 2010 г.), което съответства на годишен темп на растеж от +2,7 на 1000 жители, съставен от естествен прираст от 0,5 млн. души (+1,0 ‰) и нетна миграция от 0,9 млн. души (+1,7 ‰). Гражданите на трети държави, които пребивават в ЕС, наброяват 20,2 млн. души и представляват около 4 % от общото население на ЕС, като това е повече от броя на гражданите на ЕС, които са се преместили в друга държава членка (12,3 млн. души или 2,5 % от общото население на ЕС)¹³. През 2009 г. най-многобройните групи от граждани на трети държави, пребиваващи в ЕС, са били от Турция (около 2,4 млн. души), Мароко (около 1,8 млн.) и Албания (около 1 млн.)¹⁴. Ако се използва индексът на човешко развитие на ООН (ИЧР), около 47 % от мигрантите, които не са родени в ЕС, идват от държави с висок ИЧР, около 46 % — от държави със среден ИЧР и около 7 % — от държави с нисък ИЧР¹⁵.

Що се отнася до разрешенията за пребиваване, издадени на граждани на трета държава за първи път, през 2010 г. те възлизат на почти 2,5 милиона; разрешенията, издадени за платена трудова дейност, представляват 32,5 % от общия брой, в сравнение с 30,2 % по семейни причини, 20,6 % за обучение и 17 % по различни други причини (във връзка със закрила, пребиваване без право на работа и т.н.). При разбивка по националности най-много разрешения за пребиваване са били издадени на граждани на САЩ (около 212 000), Индия (около 200 000), Китай (около 172 000), Украйна (около 167 000) и Мароко (около 157 000).

През годината, в която се чества 60-та годишнина от Женевската конвенция, общият брой на кандидатите за убежище (малко над 302 000 души) значително нарасна с 16,8% в сравнение с 2010 г., което допълнително засегна системите за убежище на няколко държави членки. Кандидатите за убежище са предимно граждани на Афганистан (28 000 души), Руската федерация (18 200), Пакистан (15 700), Ирак (15 200) и Сърбия (13 900). По отношение на предоставената през 2011 г. закрила, общо 59 465 души получиха закрила на първа инстанция (бежанци (28 995), субсидиарна закрила (21 400) или по хуманитарни причини (9 065), около 25 % от всички взети решения¹⁶.

Както се посочва в раздел IV, незаконната миграция продължава да бъде основен компонент на миграция към ЕС. Поради самото естество на незаконната миграция не съществуват надеждни данни за броя на незаконните мигранти в ЕС, като най-често се цитират оценки от по-малко от 2 млн. души до 4,5 млн. души.¹⁷ Биха могли да се използват по-надеждни показатели като например отказ на разрешение, залавяне на незаконни мигранти и връщане към трети държави, въпреки че те са предмет на редица уговорки. През 2011 г.¹⁸ на около 343 000 души бе отказано влизане в ЕС, което представлява намаление с 13 % в сравнение с 2010 г., като по-голямата част от тези откази (почти 70 %) бяха дадени в Испания, а именно по външните сухопътни граници. Освен това през 2011 г. бяха задържани около 468 500 лица (спад в броя в сравнение с 2010 г., когато той беше около 505 000 души), а държавите членки върнаха около 190 000 граждани на трети държави (почти 15 % по-малко в сравнение с 2010 г.).

На пръв поглед поради настоящите икономически предизвикателства пред ЕС може да е трудно да се разбере необходимостта от законна миграция и канали за мобилност. Необходимо е обаче да се има предвид, че въпреки равнището на безработица от близо 10 % за ЕС (или 23,8 милиона души), което сред младежите до 25 годишна възраст достига 22,1 %²⁰, много от държавите членки са изправени пред недостиг на работна сила и умения²¹ в различни сектори и по различни причини²². Повечето държави членки съсредоточават усилията си върху борбата с безработицата и увеличаването на пригодността за заетост на своите жители и отдават предпочитание на граждани на Съюза, за да преодолеят недостига на работна сила. Понастоящем, в своя подход към икономическата миграция на граждани на трети държави, в повечето случаи държавите членки отдават предимство на (високо) квалифицираните работници, въпреки че редица държави членки имат нужда и от нискоквалифицирана работна сила, често обаче за ограничен период от време.

По този начин икономическата миграция е важна част от усилията за преодоляване на предизвикателствата, свързани с недостига на работна сила, особено с оглед на застаряването на населението на ЕС²³ и все по-конкурентната международна среда за привличането на таланти, където други държави извън Европа също са изправени пред недостиг на квалифицирани работници. Непризнаването на знанията и професионалната квалификация на гражданите на трети държави, които вече пребивават в ЕС, както и отсъствието на преносимост на социалноосигурителните права са допълнителни препятствия за пълноценното използване на този източник на работна сила.

Освен че допринасят за икономическия растеж²⁴, мигрантите дават на нашите общества и своя принос от социална и културна гледна точка.

Ето защо Комисията предлага до края на 2012 г. да даде ход на консултация, с която да прикани държавите членки, социалните партньори и заинтересованите страни към широк дебат за ролята на политиките на ЕС по отношение на възможностите за икономическа интеграция.

Всъщност ЕС вече е предприел редица ориентирани към бъдещето мерки в рамките на Глобалния подход към миграцията и мобилността²⁵ и ще проучи начините да се способства за по-доброто съответствие между работодатели и работници в рамките на един световен пазар на труда, като цели също така засилване на „движението на мозъци“ и извличане на взаимни ползи от това, вместо да се увеличава „изтичането на мозъци“. Партньорствата за мобилност са част от този подход. Такива партньорства вече действат с Република Молдова, Грузия и Кабо Верде, а през октомври 2011 г. бе сключено споразумение и с Армения²⁶. Комисията също така стартира преговори с някои държави от Южното Средиземноморие с цел да сключи партньорства за мобилност или други рамки на сътрудничество, като например общи програми за миграция и мобилност (вж. също раздел IV.1).

За по-доброто информиране на мигрантите за възможностите, предлагани от законната миграция, бе открит порталът на ЕС за имиграция²⁷. Понастоящем той е отправна точка за предоставяне на актуална, целенасочена и практическа информация за имиграционните процедури и политики на ЕС и на държавите членки. В него също така се обясняват правата и рисковете, свързани с незаконната миграция, с цел разубеждаване на мигрантите да влизат в ЕС по често пъти опасни маршрути.

В рамките на Глобалния подход към миграцията и мобилността, както и в придружаващия документ относно миграцията и развитието²⁸ бяха предложени също така редица мерки за максимално увеличаване на отражението на миграцията и мобилността върху развитието. Те включват насърчаване на съблюдаването на Кодекса на Световната здравна организация за международния подбор на персонал в здравеопазването²⁹ и наблюдаване на прилагането на директивата за „синя карта на ЕС“, която дава възможност на държавите членки да отхвърлят заявления, за да гарантират етично набиране на работници, така че да се противодейства на „изтичането на мозъци“. Друг аспект бе да се проучи създаването на инструменти за инвестиции на диаспората, които да канализират доброволния принос от диаспората, допълнени от средства на ЕС, за да се насърчат инициативите, ориентирани към подпомагане на развитието, и инвестициите в приоритетни държави, като тези от Южното Средиземноморие. Допълнителни мерки целят развитието на публично-частни партньорства за привличане на мигранти предприемачи и МСП в търговията, инвестициите и трансфера на умения между държавите членки и партньорските държави, проучване на ползите от провеждането на годишен форум, посветен на паричните преводи от мигранти към техните държави на произход, както и преценка на добавената стойност на общ портал на ЕС за тези парични преводи³⁰. Друг аспект е предоставянето на подкрепа за партньорските държави за набелязване и наблюдение на добросъвестни работодатели, така че мигрантите да разполагат с повече права, по-специално с цел да се улесни циркулярната миграция³¹. Накрая, бяха включени предложения за разширяване на традиционния дневен ред относно миграцията и развитието, за да бъдат разгледани по-добре такива въпроси като социалните последици от миграцията върху държавите на произход и защитата на правата на транзитно преминаващите мигранти. Комисията е готова да разгледа тези различни мерки посредством диалог и сътрудничество с държавите извън ЕС. В действителност това вече е неразделна част от всички политически диалози и рамки за сътрудничество, които ЕС е установил с трети държави и региони, които понастоящем наброяват седем регионални процеса, обхващащи над сто държави и над двадесет двустранни процеса.

Друго значително постижение беше приемането на директивата за „единно разрешение“³², която трябва да бъде транспонирана в националните законодателства до декември 2013 г. С нея се опростяват миграционните процедури и се гарантира, че законно пребиваващите граждани на трети държави се ползват от общ набор права на равна основа с гражданите на съответната държава членка. По отношение на друг законодателен акт някои от държавите членки транспонираха директивата за „синя карта на ЕС“³³. Въпреки това цялостният напредък беше ограничен, което накара Комисията да започне процедури за нарушение за неуведомяване за национални мерки. Бяха установени редица пропуски по отношение на студентите³⁴ и научните работници³⁵, които допринасят за икономиката на ЕС и сами по себе си представляват инвестиция. Така например по отношение на студентите бе установена необходимост от засилване на клаузите за мобилност в директивата, насърчаване на полезни взаимодействия с програмите на ЕС, които улесняват мобилността на граждани на трети държави в ЕС, както и засилване на процедурните гаранции. За научните работници, от друга страна, бе набелязана необходимостта да се осигурят ясни и недвусмислени определения на правата на научните работници, да се прави ясно разграничение между разрешенията за научни работници и други видове разрешения, както и да се предоставят по-добри указания и информация относно възможностите, които директивата дава. Следователно, за по-доброто използване на тези инструменти и допълнително засилване на привлекателността на ЕС, през декември 2012 г. се планира да бъде представено предложение за изменение и сливане на тези две директиви, с което се цели и насърчаването на по-голяма мобилност на студентите и научните работници.

Известен напредък беше постигнат в преговорите във връзка с предложените директиви за сезонните работници³⁶ и за лицата, командировани в рамките на вътрешнокорпоративен трансфер³⁷. С първото предложение ще се предоставят законни начини, чрез които сезонните работници могат да влизат и да работят в ЕС, ще бъде предотвратена експлоатацията и ще бъдат защитени безопасността и здравето на тези работници, като същевременно се гарантира, че работодателите в ЕС разполагат с необходимата им работна сила. С второто предложение се дава отговор на установената необходимост за многонационалните дружества по-лесно да командироват свои висококвалифицирани служители в други свои клонове или свързани предприятия в ЕС, като то спомага за преодоляване на значителния брой различни правила и бюрократични спънки в държавите членки. Така с предложението се дава възможност за укрепване на икономическия растеж, засилване на конкурентоспособността на ЕС, подобряване на способността за постигане на целите на стратегията на ЕС за 2020 г. и гарантиране на равен достъп и възможности за всички заинтересовани страни. Въпреки че все още съществуват редица проблеми, които следва да бъдат решени при преговорите, държавите членки се приканват да постигнат политическо съгласие във възможно най-кратък срок, така че тези инструменти на ЕС да станат част от средствата, необходими за справяне с настоящата икономическа криза и предстоящите предизвикателства.

Освен това в доклада за директивата за дългосрочно пребиваващите лица³⁸ се стига до заключението, че по редица причини потенциалът на този инструмент на ЕС не е оползотворен в пълна степен. Комисията ще засили усилията си, за да се гарантира правилното транспониране на директивата, преди всичко чрез провеждането на технически срещи с държавите членки, а ако е необходимо, и чрез откриване на процедури за нарушение.

Естествена последица от законната миграция е нуждата от ефективни политики за интеграция. Въпреки че разработването и прилагането на политики за интеграция попада в компетентността и отговорността на държавите членки, Комисията продължава своята спомагателна роля, която неотдавна бе призната от Съвета по правосъдие и вътрешни работи³⁹. Но при все че съществуват многобройни примери за амбициозни политики за интеграция⁴⁰, не всички мерки постигат своите цели. Все още са необходими повече усилия, за да се оползотворят в пълна степен възможностите, предлагани от 20,2 млн. граждани на трети държави, пребиваващи в ЕС. По отношение на водещите цели на стратегията „Европа 2020“⁴¹ през 2010 г. средното ниво на заетост сред гражданите на трети държави на възраст 20—64 години беше 58,5 %, в сравнение с 68,6 % от общия брой на населението на възраст 20—64 години. Около 19,4 % от гражданите на трети държави в тази възрастова група са безработни, в сравнение с 9,3 % от общото население, а 46,4 % от гражданите на трети държави са свръхквалифицирани за заеманото от тях работно място, в сравнение с 21,2 % от общото население. За гражданите на трети държави, които загубят работното си място, съществува допълнителен риск да загубят и правния си статут на постоянно пребиваващо лице. През 2010 г. 32,4 % от гражданите на трети държави на възраст 20—64 години са били изложени на риск от бедност, в сравнение с 15 % от общото население в същата възрастова група. Също през 2010 г. делът на преждевременно напускащите училище сред гражданите на трети държави на възраст 18—24 години е бил 33 %, в сравнение с 14,1 % от общото население в същата възрастова група⁴².

В Европейската програма за интеграция на граждани на трети страни⁴³ са изложени следващите стъпки, даващи възможност на мигрантите да използват в пълна степен своите знания и умения, а оттам и на ЕС да се възползва от потенциала на този човешки ресурс, въз основа на зачитането и утвърждаването на основните права. Предложените мерки, насочени към пълноценно използване на възможностите, предоставяни от миграцията, включват икономическо, социално, културно и политическо участие в приемащите общества на законно пребиваващите граждани на трети държави, както и познаване на техните права и задължения и положителна нагласа към многообразието. Комисията също така засилва своето сътрудничество с местните и регионалните органи и укрепва ролята на държавите на произход.

Друг свързан елемент засяга събирането на семейството, като някои държави членки изрично заявяват своето желание да ограничат тази форма на законна миграция. В този контекст през ноември 2011 г. бе стартиран обществен дебат⁴⁴, посветен на събирането на семейството и на начините за по-нататъшно развитие на тази форма на миграция, без да се забравя целта в Директива 2003/86/EО, включително опазването на основното право на семеен живот. Комисията ще вземе решение за следващите действия въз основа на получените отговори.

Въпреки че едва 4 % (или 27 465 от 706 000 души)⁴⁵ от хората, бягащи от гражданските бунтове в Либия, се насочиха на север към ЕС, този наплив, заедно с по-големите потоци от незаконни мигранти от Тунис⁴⁶ и от турско-гръцката граница⁴⁷, наред със значителното увеличаване на броя на кандидатите за убежище, пристигащи на южните външни граници на ЕС⁴⁸, бе доказателство за все по-големия миграционен натиск⁴⁹, пред който е изправен ЕС и който не се очаква да намалее в бъдеще⁵⁰. Наистина последиците от Арабската пролетта⁵¹, преди всичко в Италия, но също и в Малта, заедно с миграционните потоци от гръцко-турската граница през 2011 г., бяха повод за сериозни размисли за най-добрите начини, по които ЕС може да отговори на този миграционен натиск, като същевременно разполага с ефективни механизми за влизане, които да позволят законосъобразна и добре управлявана миграция.

Често незаконната миграция към ЕС е рисковано начинание, а за лицата, станали жертва на трафик или влезли в ЕС по незаконни канали, тя се превръща в ужасяваща експлоатация на човешки същества. Дори в рамките на ЕС мигрантите могат да се окажат в ситуация на незаконно пребиваване, в резултат например на пресрочване на разрешения от визата срок на престой или незавръщане в държавата на произход след издадено отрицателно решение по молба за убежище. ЕС винаги е поставял особен акцент върху определянето на мерки, насочени към намаляване на незаконната миграция, като през 2011 г. бяха приети няколко заключения на Съвета⁵² по въпросите на незаконната миграция. В съобщенията на Комисията от 4 май⁵³ и 24 май 2011 г.⁵⁴ бяха включени приоритети за намаляване на незаконната миграция. В тях също така беше разгледано настоящото положение по отношение на незаконната миграция, в това число съставът на миграционните потоци, естеството и мащабът на въздействието, както и мерките и най-добрите практики в ЕС и държавите членки. Въпреки че ситуацията в различните части на ЕС се различава поради географски и политически особености, в момента е необходимо по-ефективно прилагане на вече съществуващите процеси и мерки, приети на равнище ЕС. Отговорът на ЕС следва да бъде специално съобразен с различните предизвикателства, но целите, които следва да бъдат постигнати, и средствата, с които ЕС и държавите членки разполагат, остават същите.

Това е общо предизвикателство за ЕС и неговите държави членки. Нито една държава членка не е в състояние да отговори самостоятелно на тези предизвикателства, но всяка държава носи отговорност за гарантирането на ефективното прилагане на одобрените мерки. Ето защо значителна добавена стойност носят действията на равнище ЕС, както и действията между ЕС и нашите партньори, и по-специално нашите съседи. Важно е също така да се установи и насърчава съвместно един стратегически и цялостен подход към незаконната миграция, включително да се гарантира, че външните граници на ЕС се управляват ефективно и разполагат с подходящи законни канали за влизане.

Следователно миграцията и мобилността следва да бъдат разглеждани с оглед на необходимостта от поддържане на законосъобразността на движенията в рамките на ЕС и при пълно зачитане на основните права. Това означава поддържане на диалог и сътрудничество с държавите извън ЕС за улесняване на законната миграция и мобилността и едновременно с това ефективно справяне с незаконната миграция и наличието на ефективна политика за връщане. Това също така предполага добре функциониращ контрол по външните граници и солидарност с най-засегнатите държави членки. В противен случай ЕС няма да бъде в състояние да предоставя повече възможности за законна миграция и мобилност. Това е също така от основно значение за опазването на свободата на движение и вътрешната сигурност в рамките на ЕС. Легитимността на всяка рамка на политиката се основава на това. Както ще стане ясно от представеното по-долу, съществуващите разпоредби, заедно с предложенията, представени през 2011 г., ако бъдат приложени правилно, ще предоставят на ЕС необходимите инструменти за преодоляване на тези предизвикателства.

Под ръководството на полското председателство на Съвета на ЕС неколкократно бяха разгледани най-новите тенденции в незаконната миграция с оглед на изготвянето на набор от предложения за възможни общи действия⁵⁵. В сътрудничество с Комисията и държавите членки датското председателство продължи започнатата работа и разработи съгласуван отговор, което доведе до приемането от Съвета по ПВР през април 2012 г. на пътната карта, озаглавена „Действие на ЕС относно миграционния натиск — Стратегически отговор“⁵⁶. Приносът на Комисията за тази пътна карта е описан в раздел IV.6.