IV.1. Диалози по въпросите на миграцията, мобилността и сигурността57

Като част от Глобалния подход към миграцията и мобилността на 6 и на 13 октомври 2011 г. с Тунис и Мароко съответно бяха стартирани диалози по въпросите на миграцията, мобилността и сигурността, които да доведат до сключване на партньорства за мобилност, както и бяха предприети необходимите подготвителни действия за започване на диалог с Египет. Подобни диалози ще последват и с други държави от Южното Средиземноморие, по-специално с Либия, веднага щом политическата обстановка позволи това. Тези диалози позволяват на ЕС и на партньорските държави да обсъдят задълбочено всички аспекти на тяхното евентуално сътрудничество при управлението на миграционните потоци и движението на хора с цел, наред с другото, да се установят партньорства за мобилност. В рамките на тези диалози се прилага принципът на обвързаност с условия, за да се насърчи реалното ангажиране за предотвратяване на потоците от незакони мигранти, за управление на границите и за сътрудничество във връзка с връщането и обратното приемане на незаконни мигранти.

Също така, както беше отбелязано в заключенията на Съвета по ПВР на 25 февруари 2011 г., е време да се преразгледа предложението, направено от Комисията в началото на 2011 г., да се даде ход на диалог с Турция.

От 2008 г. насам с държавите от Западните Балкани се водят диалози със сходен формат, насочени към съвместното решаване на въпросите на мобилността и свързаните с нея елементи на сигурността. Този процес се основава на пътни карти, специално съобразни с особеностите на всяка държава, в които се съдържат показатели, включително за сигурност на документите, засилване изграждането на капацитет в областта на миграцията, управлението на границите и обратното приемане, както и борба с трансграничната организирана престъпност, тероризма и корупцията. След премахването на изискванията за притежаване на виза Комисията работи усилено с държавите от Западните Балкани за предотвратяване и коригиране на положението там, където безвизовият режим не се прилага правилно. Въпросните държави приеха редица целенасочени мерки за справяне с този проблем.

Също така бяха направени конкретни предложения за допълнително укрепване на политическото и оперативното сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи между ЕС и неговите източни партньори⁵⁸. Особен приоритет беше консолидирането на действащите рамки за диалог и сътрудничество, включително чрез определяне на принципите за такова сътрудничество, както и анализирането на постигнатия напредък, за да се предложат след това насоки за по-нататъшно укрепване на сътрудничеството, включително на неговите тематични приоритети⁵⁹.

IV.2. Подкрепа за Гърция

Сухопътната граница между Гърция и Турция е особено уязвима от гледна точка на незаконната миграция и бе отделено специално внимание на засилването на контрола по тази граница, с политическа и материална подкрепа, предоставяна преди всичко в рамките на осъществяваната от Frontex координация. Frontex подпомогна Гърция и чрез проекта „Атика“, с който бе предоставена подкрепа на гръцката полиция за изграждането на капацитет за връщане на незаконни мигранти. Комисията работеше активно с гръцките органи и редовно осъществяваше мисии в Гърция за наблюдаване на напредъка в изпълнението на плана за действие и впоследствие докладваше на Съвета по ПВР.

С оглед на необходимостта Гърция да постигне бърз напредък в прилагането на Плана за действие за реформа на системата за убежище и управление на миграцията, приет през септември 2010 г.⁶⁰, Фондът за външните граници предостави и ще продължи да предоставя значителна финансова подкрепа⁶¹ за подобряване на граничното управление, по-специално като подпомага изграждането на модерни центрове за проверка и задържане в региона Еврос на гръцко-турската сухопътна граница. Висок приоритет бе отдаден и на засилването на капацитета на Гърция за връщане на незаконните мигранти към техните държави на произход в съответствие със стандартите, определени в Директивата за връщането (2008/115/ЕО), като и за тази цел беше предоставена значителна финансова подкрепа⁶² от Фонда за връщане, предназначена за подпомагането на операции за принудително връщане, както и за въвеждането и осъществяването на програми за доброволно завръщане. От фонда бяха финансирани също така мерки за засилване на оперативния капацитет на Гърция за управление на връщането и ефективното транспониране на Директивата за връщането. Комисията продължава да отправя предложения към Гърция за това как да бъде постигната максимална ефективност на наличната подкрепа, включително посредством сътрудничество с организации като Международната организация за миграция.

Тези действия обаче сами по себе си не биха били достатъчни, ако не са съпроводени с едновременно, засилено сътрудничество с непосредствените съседи, и по-специално Турция. В това отношение, както и във връзка с раздел IV.1, сключването на споразумението за обратно приемане с турските власти и гарантирането на тяхната ангажираност за борба с незаконната миграция остава важен приоритет.

Комисията, държавите членки, Европейската служба за подкрепа в областта на убежището и ВКБООН оказаха подкрепа на Гърция, включително финансова⁶³, и по отношение на реформата на системата за предоставяне на убежище, като бяха постигнати редица положителни резултати, например приемането на нови закони за убежището, създаването на нова независима служба по въпросите на убежището, на служба за първоначален прием и на апелативен орган, частичното наваксване на изоставането в разглеждането на молбите за убежище, както и разработването от страна на Европейската служба за подкрепа в областта на убежището на оперативен план за разгръщането на екипи за подкрепа в областта на убежището от май 2011 г. Въпреки това все още съществуват сериозни опасения, например по отношение на неподходящите условия за прием, особено в региона Еврос. От гръцките власти се изисква да дадат бърз отговор на тези опасения, като същевременно се зачитат основните права на засегнатите лица.

IV.3. Защита на външните граници на ЕС

Отново бе демонстрирана добавената стойност на Frontex за улесняване на оперативното сътрудничество между държавите членки във връзка със сигурността на границите и връщането, по-специално чрез помощта за гръцките органи, включително посредством намесата на екип за бърза гранична намеса (RABIT)⁶⁴ по границата с Турция и в операции в Средиземно море. Бюджетът на агенцията бе увеличен с 30 млн. EUR, за да бъде тя в състояние да продължи да разгръща оперативния си капацитет.

Сред най-важните промени, произтичащи от постигнатото съгласие за изменение на учредителния регламент⁶⁵, са възможността агенцията да засили своето сътрудничество с трети държави, включително като предоставя техническа помощ⁶⁶, разгръщането на европейски екипи за гранична охрана, както и създаването на длъжност „служител по въпросите на основните права“ и на консултативен форум по въпросите на основните права, които следва да спомогнат за интегрирането на основните права във всички дейности на агенцията. Държавите членки се приканват да продължат да обменят оперативна информация и да си сътрудничат помежду си, както и с Frontex, така че да се намали броят на смъртните случаи в морето и броят на незаконните имигранти, влизащи в ЕС, без да бъдат открити.

Приемането на правното основание за създаване на Европейска агенция за оперативното управление на широкомащабни информационни системи в областта на свободата, сигурността и правосъдието⁶⁷ ще осигури, след като тя започне да функционира пълноценно в края на 2012 г., постоянен обмен на данни между националните органи чрез използване на Евродак, Визовата информационна система (ВИС) и Шенгенската информационна система от второ поколение (ШИС II). Освен управлението на тези системи агенцията ще отговаря за разработването и оперативното управление на тези системи, както и на други широкомащабни информационни системи, свързани с дял V от ДФЕС.

С поглед към бъдещето, Комисията представи предложение за създаване на Европейска система за наблюдение на границите (EUROSUR)⁶⁸, чиято цел е засилване от 2013 г. нататък на наблюдението на външните граници на Шенгенското пространство, особено на южните морски и източните сухопътни граници. Комисията също така представи своята визия⁶⁹ за управлението от следващо поколение на границите чрез използването на нови технологии за улесняване на лицата, които често пътуват до ЕС, и за по-добро наблюдение на граничните пунктове. Тази инициатива за „интелигентни граници“ се състои основно от система за влизане/излизане и програма за регистрирани пътници. След консултации с Европейския парламент, Съвета и Европейския надзорен орган по защита на данните и въз основа на задълбочена оценка на въздействието Комисията възнамерява да представи законодателни предложения за системата за влизане/излизане и програмата за регистрирани пътници през 2012 г.

IV.4. Обща визова политика на ЕС

През 2011 г. бяха издадени около 12,7 млн. шенгенски визи⁷⁰, като този брой вероятно ще се увеличава през следващите години. Със стартирането на Визовата информационна система (ВИС) на 11 октомври 2011 г. в Северна Африка и постепенното начало на функционирането ѝ в останалите части на света, заявленията за визи вече се обработват много по-бързо, а на кражбата на самоличност се дава по-ефективен отговор. От началото на функционирането на системата до края на 2011 г. в нея бяха записани почти 300 000 заявления за визи, като за 243 000 от тях бе взето решение за издаване на виза, а за 38 000 бе взето отрицателно решение. По-голямата част от заявленията бяха от Мароко (около 74 000), Алжир (около 71 000), Tунис (около 29 000) и Египет (около 23 000). Над 50 % от всички постъпили заявления бяха обработени от Франция (около 116 000) и Испания (около 44 000). Приблизително 500 души бяха регистрирани, че са подали повече от едно заявление, като всички те бяха отхвърлени⁷¹.

Отчасти и в резултат на внезапното и значително увеличение на неоснователните молби за убежище след въвеждането през ноември 2009 г. на либерализиране на визовия режим за балканските държави, измененията на Регламент (ЕО) № 539/2001⁷², предложени през май 2011 г., включваха предпазен механизъм по отношение на визите, който може да бъде използван като крайна мярка.

Беше постигнат съществен напредък в договарянето на споразумения за облекчаване на визовия режим с Кабо Верде и в актуализирането на действащите споразумения за облекчаване на визовия режим с Молдова, Руската федерация и Украйна⁷³. Преговорите с Украйна бяха приключени през декември 2011 г.⁷⁴ Комисията ще продължи да използва споразуменията за облекчаване на визовия режим с цел да насърчава контактите между хората, включително в рамките на Източното партньорство⁷⁵, а в бъдеще — и в Южното Средиземноморие. С Косово⁷⁶ бе стартиран диалог за либерализиране на визовия режим, а диалозите с Молдова, Руската федерация и Украйна продължават.

Шенгенското пространство без контрол по вътрешните граници е един от основните стълбове на ЕС и благодарение на него се улеснява пътуването за над 400 млн. европейци в 26 държави. Приливът обаче към други държави членки, и по-специално Франция, на тунизийски граждани, на които Италия издаде разрешения за временно пребиваване⁷⁷, както и планът на Дания за въвеждане на гранични мерки постави под натиск Шенгенското пространство и изведе на преден план необходимостта от засилване на неговото управление. С цел да се подобри функционирането на Шенгенското пространство Комисията представи предложения⁷⁸, с които да се укрепят оценката и наблюдението на прилагането на шенгенските разпоредби, така че настоящият механизъм да се превърне в ефективен и превантивен инструмент. Освен това в предложенията бе включен механизъм за повторното въвеждане на проверки на вътрешните граници като крайна мярка⁷⁹, който да се използва само при изключителни обстоятелства и който да гарантира наличието на координиран отговор на ЕС за защита на функционирането и опазване на целостта на Шенгенското пространство като общо благо.

Бяха предложени и няколко изменения⁸⁰ на Кодекса на шенгенските граници. Комисията вярва, че те ще внесат по-голяма яснота и ще намалят възможността за различни тълкувания, като в същото време дават отговор на изникналите практически проблеми и допълнително укрепват защитата на основните права. През есента на 2011 г. бе постигнат напредък в преговорите, като се очаква предложенията да бъдат приети в течение на 2012 г.

С цел да се гарантира съгласувано прилагане и тълкуване на шенгенските правила Комисията, след като се консултира с експерти от държавите членки, разработи също така насоки относно издаването на разрешения за временно пребиваване и документи за пътуване на граждани на трети държави, както и полицейски мерки в рамките на вътрешните гранични зони. Очаква се тези насоки да бъдат представени през 2012 г.

Освен това, след одобрение от страна на Съвета по ПВР през декември 2011 г. Комисията възнамерява да представя редовни доклади за функционирането на Шенгенското сътрудничество, които да служат като основа за политически дискусии в Съвета и в Европейския парламент. Първият доклад бе публикуван през май 2012 г.⁸¹

Като положително развитие следва да се отбележат официалното присъединяване на Лихтенщайн⁸² към Шенген, определянето на Калининградска област като граничен район, за който се прилага режимът за местен граничен трафик⁸³, както и напредъкът, постигнат от България и Румъния за присъединяване към Шенгенското пространство⁸⁴.

Както се вижда от предходните раздели, ЕС вече разполага с редица инструменти, с помощта на които да се намали приливът на незаконни мигранти, като не само Frontex, но и Европол и Европейската служба за подкрепа в областта на убежището се очаква да играят ключова роля за това. Следователно няма нужда от създаване на нови структури и механизми, а по-скоро е необходимо да се концентрира вниманието върху по-ефективното прилагане на вече съществуващите процеси и мерки, договорени на равнище ЕС. Те трябва да се използват в максимална степен, като държавите членки се призовават да работят в тясно сътрудничество с Комисията, за да се гарантира това.

Вследствие на посочените по-горе задълбочени дискусии в Съвета в хода на 2011 г., по-специално по време на полското председателство, следващите стъпки сега са заложени в съгласуваната рамка на пътната карта „Действие на ЕС относно миграционния натиск — Стратегически отговор“, разработена по време на датското председателство, в която се излагат ясни цели и измерими приоритети. Въз основа на приоритетите, определени от държавите членки, както и на признанието, че е възможно да им се даде отговор единствено чрез един стратегически и цялостен подход на равнище ЕС, Комисията даде своя принос за изработването на тази пътна карта въз основа на следните пет приоритета:

1) реална солидарност между държавите членки, най-вече с най-засегнатите, като същевременно се гарантира, че държавите членки предприемат необходимите усилия за ефективно управление на своите външни граници;

2) засилена роля на оперативно равнище на агенциите на ЕС (най-вече Frontex, Европол и Европейската служба за подкрепа в областта на убежището);

3) засилена способност за убеждаване на трети държави да действат ефективно и да си сътрудничат с ЕС за предотвратяване на незаконната миграция и за обратно приемане⁸⁵ на незаконни мигранти при пълно зачитане на основните права, което следва да се постигне чрез по-значителни стимули и отплата за тяхното сътрудничество, както и чрез диалог и партньорство, които да обхванат всички аспекти на управление на миграцията;

4) мобилизиране на необходимите финансови средства, включително чрез новия фонд „Убежище и миграция“⁸⁶; и

5) цялостно транспониране и прилагане на действащите разпоредби на ЕС, а именно Директивата за връщането⁸⁷, като продължава да се поставя акцент върху доброволното напускане, реинтеграцията и наблюдението на гаранциите за зачитане на основните права; и Директивата за санкции срещу работодателите⁸⁸, както и напредък по вече представени предложения, по-конкретно във връзка със сезонните работници и EUROSUR.

В пътната карта, приета от Съвета по ПВР през април 2012 г., е включен до голяма степен подходът, предложен от Комисията.

V. Международната закрила през 21-ви век

ЕС има дългогодишна традиция в предоставянето на закрила на тези, които се нуждаят от нея, и ще продължи да прави това, спазвайки също своите международни задължения. Ключов приоритет, както и за много държави членки, остава създаването на обща европейска система за убежище през 2012 г., като в тази насока бе постигнат известен напредък. След дълги и често трудни преговори със съзаконодателите бе постигнато политическо споразумение относно разширяването на приложното поле на Директивата за дългосрочно пребиваващите лица, за да обхване и лицата, ползващи се с международна закрила⁸⁹, и относно преработената Директива относно признаването⁹⁰. Напредък беше постигнат и по директивите за процедурите за убежище и за условията на прием след представянето на изменени предложения през юни 2011 г. Не толкова положителни бяха преговорите относно преработения Регламент от Дъблин и Регламента за „Евродак“, които бяха в застой през по-голямата част от 2011 г. За да се преодолее този застой, Комисията призовава Европейския парламент и Съвета да възприемат конструктивен подход при преговорите, за да се постигне справедлив и балансиран компромис, приемлив за всички заинтересовани страни и допринасящ за по-голяма хармонизация. В това отношение Комисията изрази желание да продължи работата с предложение, в което е включен достъп за правоприлагащите органи до „Евродак“, ако по този начин може да се постигне истински напредък в преговорите по целия пакет.

Службата за подкрепа в областта на убежището започна работа в средата на 2011 г. и през юни 2012 г. ще представи доклад за дейността си през първата година на функциониране. Освен подкрепата ѝ за Гърция, Службата съсредоточи своето внимание основно върху набирането на персонал, изграждането на необходимите структури в Малта и поемането на отговорност за мерки за практическо сътрудничество, като например европейския учебен план в областта на убежището. Очаква се през първата половина на 2012 г. да приключат официалните преговори относно участието на асоциирани държави, включително Норвегия, в Службата за подкрепа. До средата на 2012 г. Службата следва да стане независима, като използва в пълна степен мерките и инструментите за практическо сътрудничество, предвидени в учредителния регламент⁹¹. По същия начин държавите членки следва също така да оказват подкрепа на Службата, като предоставят необходимите експерти и активи системно, а не само в случаи на особен натиск.

Солидарността продължава да бъде основен компонент на политиката на ЕС за убежището. Съобщението относно засилената солидарност в рамките на ЕС в областта на убежището⁹² се стреми да укрепи практическото, техническото и финансовото сътрудничество между държавите членки за постигане на по-добро разпределение на отговорностите и по-добро управление на системата за убежище. Всички участници в процеса, и по-специално държавите членки, се приканват да се ангажират конструктивно в действията, произтичащи от това съобщение. Що се отнася до съществуващите действия и с оглед на договореното начало на втората фаза на проекта на ЕС за преместване от Малта (EUREMA)⁹³ Комисията ще предприеме подробна оценка на проекта, за да разгледа начини за допълнително развитие по отношение на преместването.

Трети държави също се възползват от солидарността на ЕС в областта на убежището, като в рамките на Глобалния подход към миграцията и мобилността е заложен нов приоритет, насочен към засилване на сътрудничеството със съответните трети държави с цел укрепване на техните системи за предоставяне на убежище в съответствие с международните стандарти. За постигането на тази цел основен инструмент са регионалните програми за закрила⁹⁴. Друг аспект се отнася до презаселването⁹⁵ в ЕС в сътрудничество с трети държави. Ето защо Комисията приветства решението на Европейския парламент и Съвета за установяване на общи приоритети на ЕС за презаселване за 2013 г., което проправя пътя за приемане на нови правила относно финансовата подкрепа, която държавите членки получават чрез Европейския фонд за бежанците⁹⁶.

Непридружените непълнолетни лица, при това не само тези, подали молба за убежище, продължават да бъдат приоритет в контекста на Плана за действие относно непридружени непълнолетни лица (2010—2014 г.)⁹⁷. През 2011 г. молба за убежище са подали най-малко 11 800 непридружени непълнолетни лица⁹⁸, като този брой е по-голям в сравнение с 2010 г. (около 10 700). Има по-малко данни за лицата, които са извън системата за предоставяне на убежище⁹⁹. Освен включването на специални действия за непридружени непълнолетни лица в Директивата за борба с трафика на хора (вж. по-долу), в техническото предложение за Кодекс на шенгенските граници¹⁰⁰, както и в действията, които ще бъдат предприети от Службата за подкрепа, по-специално по отношение на определянето на възрастта, акцент се поставя и върху непрекъснатия диалог и тясното сътрудничество с държавите на произход и държавите на транзит. През 2012 г. ще бъде представен междинен преглед на изпълнението на Плана за действие.

Приоритет остава и борбата срещу трафика на хора, както и въвеждането на мигранти по незаконни канали. Отново поради естеството на тези дейности няма достатъчно данни¹⁰¹, но са налице признаци за увеличаване на техния мащаб. С приемането на Директивата относно предотвратяването и борбата с трафика на хора и защитата на жертвите от него¹⁰², Комисията, заедно с координатора на ЕС за борба с трафика на хора, ще представи през 2012 г. своята Интегрирана стратегия относно трафика на хора, като предложи конкретни действия за справяне с това явление, за да се оползотвори изцяло потенциалът на тази директива. Във връзка с това през 2012 г. ще бъдат представени резултатите от инициатива, предприета от Комисията през 2011 г. за получаване на надеждни и съпоставими данни за трафика на хора на равнище ЕС. След първия доклад за изпълнението на Документа за действие относно външното измерение на действията на ЕС за борба с трафика на хора¹⁰³ и в съответствие с последващите препоръки на Съвета, този въпрос е и ще продължи да бъде систематично включван във всички уместни споразумения и стратегически партньорства на ЕС с трети държави, както и във всички политически диалози относно миграцията и мобилността. Изграждането на капацитет е ключов елемент на външните действия на ЕС в тази област, както и съблюдаването на международните стандарти в тази сфера, по-конкретно ратифициране и прилагане на Конвенцията на ООН срещу транснационалната организирана престъпност и протоколите към нея относно трафика на хора и незаконния трафик на мигранти.