Индикатор 2: Дял на децата, живеещи извън семейство спрямо децата, живеещи в семейна среда

За да измерим този индикатор, ще анализираме данни по няколко подиндикатора, които имат отношение към него:

• 
  Дял на деца от домове, заживели в семейство (т.е. осиновителски, биологични) от общия брой деца в институции/резидентна услуга
  
• 
  Съотношение на деца, живеещи в институции/резидентна услуга спрямо общия брой деца в страната
  
• 
  Съотношение на деца, изведени от семейството си към деца, настанени в семейна среда.
  
• 
  Съотношение между децата, напускащи семейството си и намиращи семейство чрез осиновяване, приемно или реинтегрирани в биологично спрямо постъпващи в институции/резидентна услуга (оценява ефективността на развитие на услуги по превенция и реинтеграция)
  
• 
  Степен, в която мрежата обхваща всички категории семейства с деца и техните потребности, така че приоритетно да се подкрепя отглеждането на детето в семейството му
  
• 
  Среден срок на пребиваване на деца в услуги от резидентен тип
  
• 
  Наличие на ефективна система за Мониторинг на правата на децата и качеството на услугите за деца
  
• 
  Степен, в която услугите покриват дадения диапазон и са достъпни
  

Необходимо е да се започне с уточнението, че при дефинирането на „семейна среда” и „дете в семейство”, респективно, „дете извън семейство”, оценителският екип се води от гледната точка на детето, чието право и най-добър интерес е да живее в собствено семейство (биологично или осиновителско такова). В този смисъл, за целите на тази оценка живеене в семейство (респ. извън семейство) се възприема като живеене в биологично или осиновителско семейство, но сме включили и приемното семейство, макар и с редица условности (тъй като то е само временна мярка по пътя му към собствено семейство), тъй като живеенето в приемно семейство все пак е семейна среда, а не институционална. От гледна точка на постигане на целта за социално включване, всички други форми на живеене на детето (малък групов дом, ЦНСТ или други форми, осигуряващи среда, близка до семейната) би следвало само да опосредстват процеса на социално включване, а не да представляват крайния резултат за детето, който следва да бъде измерен тук.

О
„среда, близка до семейната”:

”Детето да има значим възрастен”

„Среда, която наподобява интериора на дома,…детето да участва в домашните дейности, напр. да изхвърля боклука”

(из различни интервюта)
ценителският екип установи, че терминът „среда, близка до семейната”/”семеен тип среда” търпи широки интерпретации и няма единно разбиране за това коя среда и колко близка е средата, „близка до семейната” сред служителите на системата както на национално, така и на местно ниво.

Така например услугата ЦНСТ (Център за настаняване от семеен тип) търпи промени в дефинирането, което вероятно е свързано с концептуални различия в начина, по който се гледа на същността и целта на услугата. Въведена като услуга в общността (с направление), през април 2009г. дефиницията й се променя в „услуга в общността от резидентен тип” (със съдебно решение както е настаняването в специализирана институция). Самото й наименование съдържа думата „настаняване”, което предполага, че това не е в типичното разбиране за социална услуга в общността за подкрепа на семейството и детето, а за траен престой на място извън семейството. На практика това я определя като институция от различен тип и от гледна точка на социалното включване, няма доказателства дали подпомага социално включване на детето. Това е така, защото исторически ЦНСТ стартира, като замества старите институции, приемайки основно деца, изведени от тях⁶⁷, а не деца, които идват от семейства с временни затруднения и кратък срок на престой.

Настаняването на деца в подобен тип услуги не е било сред приоритетите на националната стратегия. Дотогава се говори за преструктуриране, реформиране и закриване на някои институции, а основните усилия за осигуряване на семейна среда за децата, изведени от биологичните им семейства са били насочени към настаняване при близки и роднини, осиновяване или приемни семейства. Трудно е да се оцени с какъв успех е ставало това, тъй като оценителският екип се сблъсква със сериозно разминаване в данните (цифрите не само се разминават, те дори не сочат едни и същи тенденции, поради което е трудно да се правят изводи, базирани на тях).

През 2007г. е открито първото ЦНСТ в с. Павелско с капацитет 15 деца. Непланиран в стратегията тласък на разкриването на резидентни услуги (ЦНСТ) се случва в голяма степен под влиянието на реализацията на пилотен проект на НПО⁶⁸ в Стара Загора, в резултат на който се създават 5 малки групови домове, възприети от ДАЗД като модел, на базата на който малко по-късно се разработва методологията за център за настаняване от семеен тип. Това нормативно дава старт на главоломно разкриване на ЦНСТ в цялата страна.

Данните показват, че стартирането на масовото откриване на ЦНСТ из цялата страна не води до повишаване на възможностите на децата за социално включване (вж. таблицата по-долу). Възможно е дори масовото откриване на този вид услуга да е белег на това, че системата си „вдъхва” измамно усещане, че ситуацията на децата се решава в тяхна полза (понеже имат по-добри битови условия). Тази хипотеза следва да бъде изследвана чрез данни за въздействието на ЦНСТ върху децата, както и да се оцени ефекта и качеството на услугата. Предвид динамиката, с която се появяват нови ЦНСТ, такова изследване трябва да се предприеме спешно, тъй като са минали вече 4 години от откриването на първото ЦНСТ, а не е известно какви са промените в живота на децата и какъв е срокът на техния престой там. В този смисъл тревожен е фактът, че не се събират данни за престоя на децата в ЦНСТ, което съдържа риск от погледа на мониториращите политиките на закрила да убегне евентуалната възможност децата да престояват в ЦНСТ през цялото си детство. Тази опасност е предпоставена и в методологията на ЦНСТ, в която услугата няма срок на предоставяне и предвижда като едно от условията за извеждане е навършване на пълнолетие. Това означава, че на услугата се гледа като възможност за дългосрочен престой на детето, вкл. и за цялото му детство. Всъщност от интервютата с общините става видно, че на ЦНСТ се гледа именно като на възможност за преместване на децата от институциите и оставането им там до навършване на пълнолетие. Към момента на настоящия доклад общо 1562 деца се намират в общо 139 ЦНСТ⁶⁹. За първите 4 години от откриването на първото ЦНСТ едва 8 деца са го напуснали⁷⁰.

Статистическият модел, изработен за целите на оценката показва, че ако тази тенденция, през 2018 година децата, настанени във всички ЦНСТ, ще бъдат 2683.

Откриват се концептуални несъответствия в описанието на този вид услуга – тя е предназначена хем за деца, „лишени от родителска грижа” (т.е. те не живеят в семейна среда), хем е основана на „ценности, свързани с правото на детето да живее в семейна среда”⁷¹. Ето защо чисто концептуално този тип услуга има нужда от допълнително изясняване от гледна точка на това в каква степен постига социално включване на децата, според критериите за социално включване на дете, възприети като индикатори за оценката на ефективността на постигане на целите на тази стратегия (да живее в небедност, да живее в семейство и да ходи на училище, като израз на най-висока степен на участие в обществения живот⁷²).

От гледна точка на различните групи деца социалното включване е с различна скорост и трудност. Например за децата с увреждания може би ЦНСТ е животоспасяващо.

От гледна точка на правенето на политики тази липса на единно разбиране за това коя среда е семейна, коя е недостатъчно близка до семейната, за да осигури социално включеност, следователно не е семейна, се отразява на адекватното планиране. От гледна точка на оценяването на ефективността и въздействието на услугите върху децата това затруднява ясното и измеримо дефиниране на очакваните резултати за децата, а оттам и оценяването на ефективността на процеса на социално включване, както и следващите оценки на въздействието на стратегията върху децата, към които е насочена. В противен случай съществува потенциален риск деца, които са все още в процес на постигане на социално включване, подпомагани от различни услуги, да бъдат отчитани като трайно постигнали крайния резултат от този процес. Това от своя страна би изкривило оценките на крайните резултати и целите.

Съотношение на деца, изведени от семейството си към деца, настанени в семейна среда; и

Съотношение между децата, напускащи семейството си и намиращи семейство чрез осиновяване, приемно или реинтегрирани в биологично спрямо постъпващи в институции/резидентна услуга (оценява ефективността на развитие на услуги по превенция и реинтеграция)

Във връзка с измерването на очаквания резултат „Броят на децата, настанени в семеен тип среда, се равнява поне на 50 % от броя на децата, настанени извън техните биологични семейства” – не е ясно защо е поставен този резултат, тъй като този процент е надхвърлял 50% още при планирането на НСД (вж. статистическия модел⁷³). През периода 2006-2007 година процентът на децата, настанени в семейна среда, се увеличава средногодишно с 11,0%, през периода 2007-2008 година се увеличава средногодишно с 3,0%, а през периода 2008-2010 година намалява средногодишно с 1,2%. Ако тенденцията от последният подпериод се запази, през 2018 година процентът на децата, настанени в семейна среда, ще бъде 51%, което не е съществено различно от периода преди планирането на стратегията.

Забелязва се обаче друга важна и тревожна тенденция – расте броят на децата, извеждани от семействата им. През периода 2008-2010 година те се увеличават средногодишно с 966,2 деца. Ако тенденцията се запази, през 2018 година децата, изведени от биологичните им семейства, ще бъдат 16 425.

От друга страна растат и новите настанявания в резидентни услуги от всякакъв вид⁷⁴. През периода 2008-2010 година те нарастват средногодишно с 463,7. Ако тенденцията се запази, през 2018 година новите настанявания в специализирани институции и услуги от този вид ще бъдат 7153.

Положителна е тенденцията за намаляване на децата, отглеждани в традиционно големите специализирани институции. От друга страна недостатъчният темп на работа с тях (напр. успешните случаи на реинтеграция са твърде малко⁷⁵) и предвид големия брой на изведените от семействата им деца и новите настанявания, ще са причина в края на периода на стратегията децата отглеждани в специализирани институции и услуги от този вид, включително тези от резидентните услуги, да бъдат 3253 (и то при условие, че не се настаняват нови деца), което е все още много голям брой деца за такъв дълъг период от време за действие.

Всички тези данни означават, че системата все още не е достатъчно ефективна по отношение на осигуряване на правото на детето да живее в семейна среда и че НСД не е повлияла на системата да работи по-успешно за социално включване на децата.

За оценка на степента, в която услугите обхващат всички категории семейства с деца и техните потребности, така че приоритетно да се подкрепя отглеждането на детето в семейството му, в таблицата по-долу са представени социалните услуги, които се предоставят според ППЗСП. „Деца” и „семейство” са дадени в получер в зависимост от това кой представлява целевата група според методиката на предоставяне:

Ф

Приемна грижа

ц-р

ЦНСТ

Ц-р за работа с деца на улицата

Видно е, че диапазонът от услуги за деца в риск превъзхожда изцяло този за семейства, тъй като услуги за семействата в риск липсват почти изцяло. т.е. системата не е ориентирана към подкрепа на семействата с деца, а работи с последствията от това - децата в риск. Услуги за деца и семейства, които попадат извън рисковете, определени от държавата чрез ЗСП, липсват - напр. семейства с деца с увреждания⁷⁸, с аутизъм, семейства на деца със СОП, семейства в които се упражнява насилие (работа с насилниците); семейства в развод, и др. По данни на Витоша рисърч⁷⁹, семействата на децата със СОП са и с най-ниски оценки на средния месечен доход на член на семейството – близо два пъти по-нисък от приемните семейства и повече от три пъти по-нисък от издръжката на дете в специализирана институция. Това на практика означава, че децата в тези семейства са застрашени от социално изключване и по силата на това, че семействата им живеят в материални лишения. Едновременно с това липсват социални услуги за семейства като тях, които да гарантират социалното им включване.

Липсата на услуги към най-високо ниво от тази стълбица прави системата реактивна, вместо проактивна т.е. ориентирана не към превенция на рисковете, а към работа с последствията (вече социално изключените деца).

В стратегията не са отделени като група децата с увреждания. По данни на НСИ децата до 19 г. с увреждания са 12 762⁸². Макар никъде в стратегическите документи да не са посочени причините за това, предполага се, че това е така, тъй като очакването към момента на планиране е било те да станат обект на внимание на стратегия за осигуряване на равни възможности на хората с увреждания 2008-2015 г. Там, обаче, основните приоритети са насочени към децата с увреждания от институциите (цел 2: Промяна на модела на грижа за деца с увреждания от настаняването им в специализирани институции към грижи в семейна среда⁸³) и подкрепа на родители на деца със СОП основно по отношение на образователните им нужди. Ежедневието на едно семейство с дете е много различен от на останалите. Важно е обаче родителите на деца с увреждания да имат достъп до по-голямо разнообразие от услуги, тъй като и нуждите са най-разнообразни - напр. подкрепа и подходящо обучение, което да им дава възможността да придобият необходимите умения, за да водят живот, който да е възможно най-близък до нормалния, с тяхното дете с увреждане.⁸⁴

Степен, в която услугите покриват дадения диапазон и са достъпни

Понятието континуум от грижи се появява през 2001 г. в контекста на медицинските грижи и в последствие се прилага към социалните услуги. То предполага, че клиентът има нужда от услуги на всяко ниво от неговия проблем – от ранното установяване на проблема (при това проактивно от системата т.е. системата е така организирана, че тя намира клиента, вместо той нея) до нуждата от дългосрочни грижи при най-острите проблеми.

Един от белезите на развитата мрежа за социална подкрепа и услуги е степента, в която тя обхваща всички нива на интервенция с цел:

- да бъде всеобхватна т.е. да може да отговори на разнообразието от нужди и адекватност на реакция

- да бъде проактивна т.е. да може да действа така, че да работи възможно най-рано с проблемите, преди те да са станали по-остри. Това е и по-ефикасно от гледна точка на вложените ресурси, освен че ранната интервенция е в интерес на клиента.

Беше направен преглед на съществуващите услуги от гледна точка именно на различни степени на интервениране, за да се оцени доколко съществува цялостен спектър и разнообразие на услугите по нива (континуум от грижи). За да бъде една система наречена развита, следва тя да предлага услуги по всяко ниво на интервенция, за всички групи клиенти и за всички видове проблеми.

Липсват най-вече услуги за семейството изобщо т.е. семейство с деца, което се сблъсква с някакви трудности в отглеждането на детето си. Там, къде ги има, по-скоро са финансирани и предоставяне от НПО без публично финансиране.

Липсват услуги за цялостна оценка, т.е. самостоятелни услуги, специализирани в оценка, която да обхваща всички области на функциониране на семейството или детето. В известен смисъл това е симптоматично за системата като цяло и корелира с тенденцията за разкриване на услуги без задълбочено изследване на нуждите на потребителите. Оценката на нуждите е трудоемка задача, тъй като изисква време за цялостно и задълбочено изследване, както и специфични компетентности.

Премахнати най-тежките форми на детски труд

Мисленето върху национални политики за тези деца започва да се формира към 2002 година, когато е приет от Министерски съвет „Национален план за ликвидиране на най-тежките форми на детския труд“. През 2003 година в Тема 6 на Стратегическия план на Държавната агенция за закрила на детето се включва разработването на национален план за „борба срещу сексуална злоупотреба и сексуална експлоатация на деца с търговска цел“, програма за деца на улицата и координационен механизъм за прилагане на Националния план за ликвидиране на най-тежките форми на детския труд на МС от 2002 г. Темата за насилието над деца също навлиза в програмните документи, отделена в самостоятелна оперативна цел 8 „Превенция на насилието“.

В „Националната стратегия за закрила на детето, 2004-2006 г.“ тези групи са включени в общата категория – насилие над деца (физическо, психическо, сексуално, както и неглижирането на деца). Споменават се сексуална експлоатация, експлоатация на детски труд, склоняване към просия. Направен е и опит за дефиниране на най-тежките форми на детски труд „проституция, наркотрафик, просия, въвличане на деца в кражби и др.“ (стр. 3) Общото квалифициране „злоупотреба, насилие и експлоатация“ не е дефинирано в нито една част от програмния текст.

Различните програмни документи са боравили с неединно дефинирана потребителска група, като има рискове, които сякаш перманентно остават в нея – жертвите на трафик, експлоатация на детски труд, децата на улицата (склоняването към просия), на насилие. Отсъствието на ясна визия за съдържанието на категорията е позволявало нейното дефиниране да се определя според целта, която е планирала за даден времеви период някаква политическа рамка. 2002-2004 е минала по-усилено под знака на работата с деца, жертви на особено тежки форми на детски труд. Следващият програмен период се е занимавал по-съсредоточено с деца, жертви на насилие, съответно и цялата категория е била определена чрез тях. Националната стратегия 2008-2018 г. наименова групата широко, дотолкова, че успява да включи в нея и допълнителни, нови, форми на деца в риск. Изброяването им в отделните части на стратегията обаче е различно и никъде в текста не е посочено кои групи деца попадат в нея.

Следващата таблица представя различните дефиниции на групите потребители, които попадат в категория „деца, жертви на злоупотреба, насилие и експлоатация“ и размер на групите, както те са направени в Част 1 на Стратегическия документ („Положението на децата в България”).

дефиниция	размер на потребителите
деца, жертви на насилие и експлоатация (стр. 14 от НСД): насилието върху деца е четири типа – психическо, физическо, сексуално насилие и пренебрегване. няма дефиниция или описание на деца, жертви на експлоатация.	2855 сигнала към ДАЗД (данни 2006 г.)
деца на улицата (стр. 15 от НСД) просещи и работещи на улицата деца	647*
тежки форми на детски труд не са изброени, направена е препратка към Конвенция 182	Няма данни
Деца, жертви на трафик непридружени български деца в чужбина деца, жертви на трафик, завръщащи се от чужбина деца, жертва на експлоатация с търговска цел, на територията на страната (т.н. вътрешен трафик)	170 случая към 2006 г.

* сумарното представяне на данните за просещите и работещите на улицата деца говори за липса на разграничение между деца, принуждавани към просия и работещи на улицата (обширна категория, която попада към формите на детски труд, но не задължително към особено тежките форми).
От таблицата става ясно, че има смесване на категории и понятия, отсъствие на дефиниции по принцип, както и боравене с неясни индикатори за измерване на групите /размерът на жертвите на насилие се свързват със сигнали към ДАЗД, което може да бъде само един от източниците/. Смесването на понятия не позволява да се проследи и логиката на планиране на общи мерки именно към тези групи деца в риска, а не към други. Ако основен принцип за разграничение на децата на улицата, децата, жертви на трафик, децата, принудени към проституция е тяхната откъснатост от институционална среда и родителска връзка, през която да преминават политиките, не е ясно, защо децата, жертви на насилие в семейна среда или жертвите на насилие в училище са въведени в общата категория и към всички тях са ориентирани сродни мерки.

Констатираме, че още на ниво планиране има „замърсяване“ на информацията (ползвателите на услуги са неясни). Това води до невъзможност за проследяване на ефектите от НСД.

Особено тежките форми на детски труд са споменавани като цел в плановете за 2008 и 2009 г., след 2010 г. жертвите на особено тежките форми на детски труд отпадат като цел в програмирането изобщо. В това число и всичко, което е работено до момента по темата изчезва⁸⁸.

Постижения на този етап не биха могли да бъдат отчетени. Необходимо е ясно дефиниране на групите ползватели, организиране на тяхното проследяване чрез хармонизирани с европейския съюз статистически показатели и ново координиране на политиките за деца между всички институции, които са въвлечени в процеса по тяхното проследяване.

На ниво планиране в Националния план за приложение на стратегията 2009 г. цялата група деца в риск вече е изтеглена като нова оперативна цел, наречена „водещ приоритет“ 4, несъществуваща в текста на Националната стратегия. Новата оперативна цел 4 е с название „Защита на децата от всякакви форми на злоупотреба, насилие и експлоатация“.

Хаотичното планиране на ниво стратегия се е възпроизвело във всички последвали действия от страна на системата по приложение на стратегията във връзка с децата, жертви на насилие, експлоатация и злоупотреби. От една страна е довело до отпадането на цели групи деца от годишните планове на стратегията. От друга страна, координационните механизми са преразпределели ангажираност на различни ведомства, които помежду си не събират данни по индикатори, за да може да бъде отчетен резултат по чл. 3 от Конвенция 182. Липсата на въведени единни стандарти за проследяване на този тип потребителски групи води и до изключително бедното им профилиране, като всяка институция работи чрез свои индикатори и параметри, които от своя страна не могат да се допълват и не могат да бъдат анализирани откъм причинно-следствени връзки.

Промени в сферата на законодателството са вписването на нови състави на престъпления в Наказателния кодекс, във връзка със сексуална експлоатация и трафик на хора:

Насочени към сексуална експлоатация: Чл. 154 а, Чл. 155 а, 155 б, 158 а от НК

Трафик на хора (вкл. деца) – 159 а, 159 б, 159 в.

Няма допълнени нови състави в Кодекса на труда след 2008 г. Глава петнадесета.

- Данните на МВР за децата, въвлечени в производство и трафик на наркотици и случаите на порнография с деца и детска проституция показват всеобщ спад. Тенденцията и при двата типа данни показва една посока - нивата от 2008-2010 са постоянни, след което цифрите показват спад с близо 50% в регистрираните случаите.

- Относно международния трафик на деца (общо непълнолетни и малолетни, жертви на трафик) данните на НКБТХ сочат ръст /двойно увеличение/.

- Наблюдаваните от ОЗД деца, жертви на трафик/или репатрирани от чужбина, за които има информация в АСП показват спад за 2009 и 2010 г. и връщане към нивата от 2008 г. през 2011 и 2012 г.с тенденция към покачване.

-В периода 2008-2010г. има ръст в регистрираните от АСП случаи на деца на улицата, като след този период започва да се отчита лек спад.

- Според годишните доклади на ДАЗД случаите на насилие над дете, които се подават и по които се работи всяка година нарастват. Има тенденция във всички документи на ДАЗД, включително в Националната стратегия за детето ръстът в тези числа да се интерпретира от самите участници в системата по закрила като показател за ефективност на системата вж. стр.14, 2 параграф, Национална стратегия за детето“).

Тъй като отсъства методология на изчисляването на индикаторите, както и факторите, които въздействат върху тяхната промяна, няма как бъде установено кое от детската политика е оказало позитивен или негативен ефект върху тенденциите. Цифрите на МВР сочат многократен спад в броя на случаите, като трайна позитивна тенденция. Това заключение правим, като приемаме, че индикаторите през годините са мерени по един и същи начин и не са изключвани съдебни състави и дела, които са прехвърлени в други категории. Данните на НКБТХ и АСП относно международния трафик на деца не може да бъдат интерпретирани еднозначно. Може да се говори за по-добър обхват на децата от системата, както и за ръст в общия брой случаи. Кои от действията в институциите допринасят за по-добрите показатели или за по-лошите не може да бъде проследено.
В заключение може да се каже следното:

• 
  Още на ниво планиране отсъства дефиниране на групата потребители, към които се отнасят мерките;
  
• 
  Има смесване на групи ползватели и отчитане на различни данни за ефективност към обща категория, което не позволява да бъде проследен неговият цялостен напредък;
  
• 
  Увеличеният достъп до услуга (кризисен център) е постигнат, но не е ясно, дали той покрива всички целеви групи, които попадат в тази категория;
  
• 
  Без дефиниране на групите, няма как да се определят и техните нужди
  
• 
  Особено тежките форми на детски труд не са ясно дефинирани от НСД и се припокриват с други политики. Осъществяването на политиките е разпределено без систематичен подход между различни ведомства. Всичко това не позволява индикаторите по Конвенция 182 да бъдат позволени и да бъде постигната заложената от НСД цел – премахване на най-тежки форми на детски труд до 2016 г.;
  
• 
  Въвеждането на мониторингови системи, хармонизирани с европейските, не се е получило;
  

Ето защо е необходимо да бъдат предприети действия относно следното:

• 
  необходимо е ясно очертаване на групите деца, които попадат в общата категория „жертви на злоупотреби, насилие и експлоатация“;
  
• 
  да се синхронизират системите за наблюдение над тези групи деца и проследяването на причинно-следствените връзки в тенденциите сред тях;
  
• 
  за да бъде отчетен какъвто и да е резултат по отношение индикатора за премахване на най-тежките форми на детски труд през 2016 г., следва да се проследят всички политики, които се реализират в момента по този индикатор, да се уеднаквят в показатели на проследяване, като се разработи координационен механизъм за обмен на данни, изследване на нуждите и анализ на тенденциите.
  

• 
  Нормативно определени стандарти за качество в приетата от Министерския съвет през 2003 г. «Наредба за критерии и стандарти за социални услуги за деца», която беше изменена през септември 2009 г. в съответствие с промените в ЗЗД от същата година.
  
• 
  Предварителен контрол чрез въведения лицензионен режим за доставчиците на социални услуги за деца.
  
• 
  Последващ контрол за спазването на стандартите за социални услуги за деца – чрез извършване на проверки.
  
• 
  Системата за наблюдение на грижите за деца, чрез която по определена методика и индикатори, се събира аналитична и статистическа информация
  

Утвърдените стандарти се характеризират със следното:

• 
  Ориентирани са към доставчика (т.е. изисквания към него или неговата дейност, напр. да разполага с квалифициран персонал, да разработва правила и процедури и т.н. )
  
• 
  Ориентирани са към алгоритми на предоставяне на услугите (т.е. последователност от дейности, напр. съставяне на план, предоставяне на информация, информиране на клиента и т.н.)
  
• 
  Ориентирани съм към физическата среда на предоставяне на услугите (изисквания към мястото, напр. стаи, разположение и т.н.)
  

Мониторингът на услугите има за цел събиране на текущи данни по изпълнението им. Това става чрез събиране на информация по индикатори за съответните дейности. Тези данни би трябвало да служат за оценка на ефективността по индикатори за цел и индикатори за очаквани резултати (т.е. какви очаквани промени трябва да се случат в живота на клиента в резултат на услугата). Няма индикации, обаче, мониторингът да служи за оценка на качеството на услугите от гледна точка на това дали услугите постигат целите си спрямо потребностите и интересите на клиентите.

От прегледа на документите, указващи как се мери качеството на услугите става видно, че качеството на услугата се възприема като наличието на характеристики, описани в Наредбата за критериите и стандартите, но те не са ориентирани към клиента и очаквания краен резултат за него, а са ориентирани към доставчика и средата. Оттам и контролът по спазване на стандартите не е ориентиран към това дали услугата постига целта си ефективно (т.е. дали е качествена).

Качествената услуга е ефективната за клиента услуга, но от направения преглед не личи ефективността да се измерва спрямо индикатори за ефективност т.е. резултатност за клиента.

Качеството на всяка услуга следва да бъде оценявано от гледна точка на неговата ефективност (т.е. дали постига целта си по отношение на целевата си група) и ефикасност (на каква цена).

Не се събират данни за това колко от случаите, по които се работи (напр. ОЗД) са успешни, т.е. са постигнали целите си, заложени в индивидуалния план. Изключение правят две услуги – реинтеграция и превенция. За тях се събират данни по индикатор за дейност (брой случаи, по които се работи) и по индикатор за цел (брой успешни случаи). Това е стъпка в правилна посока и е необходимо отчитането на качеството на всички останали услуги да следва същия подход. Само така ще има ясна картина дали услугите постигат целта, за която са създадени.

Текущият мониторинг на правата на децата и качеството на услугите се осъществява от ДАЗД⁸⁹ под формата на проверки и събиране на текуща информация. Събирането на данни се прави по редица показатели, които са показатели за дейности (напр. брой деца, брой услуги и т.н.). Не се установиха практики за оценяване на ефективността на услугите по показатели (индикатори) за въздействие върху клиентите. В методиките за предоставяне на социални услуги не са заложени нито индикатори, нито изисквания за оценка на ефективността и качеството им. Това поставя в риск съотнасянето на услугите с реалните нужди на децата и семействата. Това е така, тъй като липсата на оценка на услугите от гледна точка на тяхната ефективност спрямо клиента затруднява процеса на развитие и усъвършенстване на услугите (понеже не се дава възможност да се правят промени въз основа на оценка на степента, в която услугите постигат целите си).

Съответствие с европейските тенденции за дефиниране, предоставяне и финансиране на социални услуги

В областта на европейското законодателство няма задължителни разпоредби, които трябва да се приложат относно изпълнението на социалните програми на България. Има обаче редица препоръки и възприети дефиниции, както и разпознати тенденции, относно социалните услуги от общ интерес. Създават се сходни възгледи за ролята и подхода на ЕС към услугите от общ интерес, по-конкретно в съответствие с Бялата книга на Комисията от 2004 г. и Становището на Парламента от 2006 г.⁹⁰ В същото време доставчиците на тези услуги трябва да спазват разпоредбите, определени в Договора за ЕО и вторичното законодателство на ЕС, където се прилагат.

Услугите от общ интерес включват редица дейности от големите мрежови индустрии като енергетика, телекомуникации, транспорт, аудио-видео разпространение и пощенски услуги до водоснабдяване, управление на отпадъците, здравни и социални услуги. Тези услуги са важни за всекидневния живот на гражданите и на предприятията и отразяват европейския модел на общество. Те играят важна роля в осигуряването на социално, икономическо и политическо сближаване в рамките на Съюза и са жизненоважни за устойчивото развитие на ЕС, изразено чрез високи равнища на заетост, социално приобщаване, икономически растеж и качество на околната среда.⁹¹

Социалните услуги могат да бъдат от икономически или неикономически характер в зависимост от дейността, която се разглежда. Въпреки че не са определени, в съобщението от 2006 г. са посочени два широко разпространени вида социални услуги: първо, задължителни и допълнителни схеми за социална сигурност, уредени по различни начини (взаимни и професионални организации) и покриващи основните рискове в живота, свързани със здраве, стареене, трудови злополуки, безработица, пенсиониране и инвалидност; второ, други услуги, които директно се предоставят на лицата като социална помощ, осигуряване на работа и обучение, социално жилище или дългосрочни грижи. Характерно за тези услуги е, че те са организирани на местно равнище и силно зависят от публично финансиране.⁹²

Въпреки че функциите и организирането на социални услуги в различните страни силно се различават, трябва да подчертаем важността им за постигане на основните цели на ЕС, като например социално, икономическо и териториално сближаване, високо равнище на заетост, социално приобщаване и икономически растеж, както и тясната им взаимна връзка с местната действителност.

В този смисъл, възприети са 7 принципа на организиране, предоставяне и финансиране на социалните услугите.

По-долу е направено сравнение с основните характеристики на социалните услуги в България, изследвани в рамките и за целите на настоящата оценка.

Европейски принцип за социалните услуги от общ интерес93	Социалните услуги за деца и семейства в България	Степен на съответствие
За справяне с многобройните индивидуални нужди на населението, социалните услуги трябва да бъдат всеобхватни, съобразени с индивидуалните нужди, добре обмислени и цялостно предоставяни; в тях често съществува лична връзка между получателя и доставчика на услугата.	През последните години в България са се появили много нови социални услуги. Инфраструктурата от социални услуги обаче все още не обхваща разнообразния спектър от нужди на различните етапи от пътя на клиента, при всички видове рискове и при всички видове клиентски групи. Програмирането (планиране, дизайн и оценка на ефекта) на социалните услуги често не е обвързано с анализ на потребностите.	средна
Определянето и предоставянето на услуга трябва да отчита разнообразието от ползватели.	Мрежата от услуги не обхваща всички категории деца и семейства - липсват услуги за деца и семейства, които попадат извън рисковете, определени от държавата чрез ЗСП.	ниска
Тъй като тези услуги често са вкоренени в културните (местни) традиции, често се избират решения по мярка, гарантиращи близост между доставчика на услуги и Ползвателя, като се осигурява еднакъв достъп до услугите в рамките на територията	Унифицираните методики и все още недостатъчно децентрализираното управление на услугите води до дистанция между онези, които програмират (планират) услугите и техните ползватели. Несистематичните усилия по оценяване на нуждите на потребителите води до неприлагане на решения по мярка, а по-скоро до унифицирани решения. Дори и наличните услуги са с ограничена достъпност, тъй като се предлагат само в някои градове, а някъде само в едно населено място.	ниска
Доставчиците на услуги често имат нужда от голяма автономност за справяне с разнообразието и променливия характер на социалните потребности	Методиките са в голяма степен унифицирани, което поставя в риск съобразяването на социалните услуги с потребностите на хората на местно ниво. „Каталогът” от социални услуги е краен брой и централизирано ограничен, което стеснява диапазонът от услуги, които могат да се разкриват, а оттам и ограничават възможността разкриването на услуги да се води от нуждите на потребителя вместо от виждането или възможностите на доставчика или на държавата.	ниска
Тези услуги главно се водят от принципа на солидарност и силно зависят от публично финансиране, за да осигурят равен достъп, независещ от благосъстояние и доходи	В България болшинството от социални услуги се предоставят благодарение на публично финансиране чрез система на делегиран държавен бюджет към общините, където се разкриват услугите.	висока
Доставчиците с нестопанска цел, както и работниците доброволци, често играят важна роля в предоставянето на социални услуги, като по този начин изразяват граждански капацитет и допринасят за социално приобщаване, социална сплотеност между местните Общности и за солидарност между регионите	Система на делегиран държавен бюджет към общините, където се разкриват услугите, дава възможност на НПО и частните доставчици да предоставят социални услуги. На практика повечето социални услуги в страната се предоставят от НПО, като възложител им е общината.	висока

Това сравнение сочи, че социалните услуги все още имат нужда от синхронизиране с европейските принципи за предоставяне, най-вече по отношение на начина на планирането и предоставянето им – търсене на решения „по мярка”.

По отношение на управлението - тъй като социалните услуги са част от публична политика (на социална подкрепа), следва те да бъдат периодично оценявани според критериите на ЕК за оценка на публични политики⁹⁴. Такива оценки са правени непериодично, хаотично и не като част от строен процес на стратегическо планиране, в който всяко следващо ниво на планиране трябва да бъде предхождано от оценка на ефективността и на въздействието.

Там, където са правени оценки на въздействието или на ефективността на политиките, липсват публично оповестени доклади, в които администрацията да се отчита как реагира на изводите и препоръките в докладите, както и какви са предприетите мерки в резултат на тези оценки.

Индикатор 3: Дял на децата, които не ходят на училище (необхванати или отпаднали) спрямо децата в училищна възраст

Обхватът в предучилищна подготовка е сравнително висок в България, но отпадането от училище продължава да бъде важен проблем. Основно отпадат ученици от горните класове, което подсказва, че причините се коренят по-скоро в учебната среда и подход, отколкото в проблеми на входа на системата (т.е. обхвата за предучилищна подготовка).

Подробен анализ е представен в прегледа на оперативна цел 2.

Индикатор 4: Дял на децата със социалнозначими заболявания и деца с увреждания

За първите три години от изпълнението на стратегията здравето на децата като цяло се е влошило и смъртността сред децата се е повишила, като децата в селата и отдалечените райони умират по-често в сравнение с децата от градовете. По данни на НСИ броят на децата до 16-годишна възраст, освидетелствани и признати за инвалиди се увеличава и през последната година от оценявания период (2010) достига до 3.5 на хиляда.

Подробен анализ е представен в прегледа на оперативна цел 3.

ИЗВОДИ:

• 
  Не е постигнат напредък за намаляване на детската бедност, цел, поставена в Националната стратегия за детето 2008 – 2018 г. Напротив, наблюдава се увеличение на бедните семейства с деца, като най-тревожен е скокът на семействата с един родител и едно или няколко деца. Наблюдава се слабо намаление на децата, живеещи в материални лишения, но въпреки това техният дял остава много висок: 37,4%. Но това несъществено намаление не е резултат от НСД, тъй като в нея няма заложени мерки за дългосрочно намаляване на бедността. Помощите за семейства с деца са крайно недостатъчни и след калкулиране на инфлацията те не успяват да подпомогнат семейния бюджет ефективно.
  
• 
  Делът на бедните деца остава много по-висок от заложените 15% в Националната стратегия за детето 2008 – 2018 г. и при запазване на тази тенденция целта за намаляване на детската бедност няма да бъде постигната до края на плановия период.
  
• 
  Предприетите до момента мерки за социално включване не са достатъчно ефективни и все така голям брой деца продължават да бъдат социално изключени – живеят в бедност, не живеят в семейство, по-болни са и нямат достъп до качествено образование.
  
• 
  Системата все още не е достатъчно ефективна по отношение на осигуряване на правото на детето да живее в семейна среда и НСД не е повлияла на системата да работи по-успешно за социално включване на децата. Входът към системата е по-лесен отколкото изходът.
  
• 
  Системата все още не е достатъчно развита, за да успее да обхване разнообразния спектър от нужди на различните етапи от пътя на клиента и то при всички видове рискове и при всички видове клиентски групи. А в действителност наличните услуги са с ограничена достъпност, тъй като се предлагат само в някои градове, а някъде само в едно населено място.
  
• 
  Мрежата от услуги не обхваща всички категории деца и семейства - липсват услуги за деца и семейства, които попадат извън рисковете, определени от държавата чрез ЗСП. На практика, социалните услугите в България не са ориентирани към семействата с деца. Диапазонът от услуги за деца в риск превъзхожда изцяло този за семейства. Социални услуги за семействата с деца липсват, т.е. системата от социални услуги не е ориентирана към подкрепа на семействата с деца, така че приоритетно да се подкрепя отглеждането на детето в семейството му. Вместо това тя работи с последствията от това - децата в риск.
  
• 
  Липсата на услуги за семейството и децата в техните биологични семейства прави системата реактивна, вместо проактивна, т.е. ориентирана не към превенция на рисковете (причините), а към работа с последствията (вече социално изключените деца).
  

Програмирането (планиране, дизайн и оценка на ефекта) на социалните услуги често не е обвързано с анализ на потребностите и развитието им на територията на страната е хаотично и некоординирано.

Методиките са в голяма степен унифицирани, което поставя в риск съобразяването на социалните услуги с потребностите на хората на местно ниво.

„Каталогът” от социални услуги е краен брой и централизирано ограничен, което стеснява диапазонът от услуги, които могат да се разкриват, а оттам и ограничават възможността разкриването на услуги да се води от нуждите на потребителя вместо от виждането или възможностите на доставчика или на държавата.

Качеството на услугата се възприема като наличие на характеристики, които не са ориентирани към клиента и очаквания краен резултат за него, а са ориентирани към доставчика и средата. Оттам и контролът по спазване на стандартите не е ориентиран към това дали услугата постига целта си ефективно (т.е. дали е качествена). Това поставя в риск съотнасянето на услугите с реалните нужди на децата и семействата. Това е така, тъй като липсата на оценка на услугите от гледна точка на тяхната ефективност спрямо клиента затруднява процеса на развитие и усъвършенстване на услугите.

Социалните услуги все още имат нужда от синхронизиране с европейските принципи за предоставяне, най-вече по отношение на начина на планирането и предоставянето им – търсене на решения „по мярка”, предхождано от адекватен и задълбочен анализ на нуждите на потребителите.

• 
  В стратегията не е отразена дълбочината на бедност и като следствие от това липсва диференциран подход спрямо различните групи бедни. Бедността в страната е разпределена неравномерно.⁹⁵ Националната стратегия за детето в дела си за бедността не определя проблемни региони и общини в България, към които да бъдат насочени повече усилия. Най-ефективният механизъм за намаляване на бедността е възрастните членове на семейството да си намерят работа. В Стратегията за детето е нужно да залегне по-добра координацията между ДАЗД и останалите институции за откриване на нови работни места в регионите и общините най-тежко засегнати от бедност
  
• 
  Намаляването на бедността е свързано пряко и с останалите мерки, определени от Националната стратегия за детето, особено с образованието. Необходимо е да се постигне по-добър синхрон между двете сфери (социална и образователна), така че чрез съвместни усилия на работещите от двете системи родителите да бъдат по-добре мотивирани за ползата от образованието на децата си.
  
• 
  Необходимо е стратегията за детето, замислена като стратегия за всички деца на България, да бъде преосмислена и преориентирана към всички деца, а не основно и най-вече към децата в риск. Така стратегията трябва да е в съответствие с очакването за „защитаване и гарантиране на основните права на детето във всички сфери на обществения живот за всички групи деца”(ЗЗД, чл.1, ал.2).
  
• 
  За да бъде адекватно планирана целта към социално включване на децата е необходимо да се предприемат незабавно действия за синхронизиране (уеднаквяване) на разбирането за „семейна среда” спрямо несемейна среда и основаване на критериите за социално включване върху това разбиране, като тези дефиниции и критерии бъдат включени в нормативни документи, даващи насоки за разкриване на социални услуги в страната. Наред с това е необходимо синхронизиране на разбирането на целите и ценностите на услугите, насочени към социалното включване според конкретни критерии и индикатори за социално включване на деца.
  
• 
  С цел повече деца да живеят в семейна среда е необходимо стратегията да се преориентира от насърчаване на услуги за деца в риск (т.е. за социално подпомагане) към предоставяне на подкрепа на семействата с деца (т.е. за развитие на всяко дете).
  
• 
  Необходимо е да се гарантират правата на децата, като в стратегията бъде заложено насърчаване на значителното разширяване на спектъра от услуги за подкрепа на тяхната естествена среда - семействата им. Същевременно трябва да се гарантира, че до тези услуги ще имат достъп всички български семейства с деца, без те да бъдат ограничавани от наличие на риск.
  
• 
  Необходимо е в стратегията да бъдат заложени реални мерки към трансформиране на самата система за закрила на детето и чрез организационно развитие да й се помогне да изгради необходимия капацитет за стратегическо планиране – причинно-следствен анализ на проблемите, анализ на потребностите, целеполагане и оценка на ефективността.
  
• 
  Налице е практическа нужда от залагане на индикатори за ефективност на социално включване към механизмите за оценка на ефективността и въздействието на социалните услуги, насочени към социално включване на децата.