Концепция за устойчиво развитие и управление на местност Узана

Поставяйки така посочените нормативни характеристики на юридическите лица с нестопанска пред изискванията на приетия от ОбС-Габрово Подробен устройствен план на местността Узана, съобразно който, както беше посочено по-горе, бъдещо застрояване ще започне с разширяване на инженерната инфраструктура и заплащане от инвеститорите на таксите за промяна предназначението на земята, е видна невъзможността дружество с идеална цел да реализира управлението на чисто търговски, комерсиални дейности и то със съзнанието, че не би могло да разпределя печалба, дори при получаване на възвращаемост на вложените средства.

5.3. Търговско дружество, създадено по реда на ТЗ (с участие или без на Общината)

Без да навлизаме в детайли по отношение на характеристиките и същността на търговските дружества, бихме искали да кажем, че в начален стадий на настоящата Концепция това беше най-добре възприеманият като възможност за приложение модел. Още повече, че при част от разговорите ни като пример за добра управленска практика на курортни зони бе посочено управлението на курортен комплекс “Албена”. Колкото до изборът дали да е с участието или без участието на Общината, определено предпочитанията клоняха към вариант за дялово участие на Общината в капитала на новосъздадено търговско дружество, основният мотив за което беше преимуществената общинска собственост върху земите на територията на местността.

Изключвайки чисто теоретичните постановки, ще посочим само основната и същностна характеристика на търговското дружество, което лиши този модел от привлекателност за успешна реализация с оглед на дългосрочната визия за устойчиво развитие на местността. Като капиталово дружество, водеща цел на този модел на управление е реализирането на печалба и бързото възстановяване на вложените инвестиции. С оглед реалното състояние на територията и следването на визията, въплътена в настоящата Концепция за запазване на статуквото и опазване на неповторимата флора и фауна в местността с цел устойчивото й развитие, идеята за влагане на инвестиции, с цел бързата им възвращаемост и висока печалба е концептуално и реално неприложима.

За България публично-частното партньорство е все още нов, нетрадиционен подход за управлението, администрацията и бизнеса, който, независимо от създадената законодателна рамка, все още не се прилага достатъчно ефикасно за подобряване качеството на публичните услуги и инфраструктура. С факта на членството си в ЕС, публичните институции на национално и местно ниво се изправят пред инвестиционни проекти, които, за да се изпълнят, е необходимо да се спазва европейското законодателство, но и да се търсят финансови ресурси за осигуряване на публични услуги от частния сектор.

Преди да предложим подходящи модели на публично-частни партньорства като модел за управление, водещ до устойчиво развитие на Узана като курортен комплекс и туристическа дестинация, е важно да се направи кратък анализ на публично - частните партньорства като концепция. В тази връзка в настоящия раздел първо представяме: същността и приложимостта на ПЧП проектите, ползите от публично-частните партньорства, принципа на участие на частния сектор, очакваните резултати и различните модели на публично-частни партньорства. След което в изложението, на база на представените концептуални същностни характеристики на института ПЧП, представяме виждането на нашия експертен екип, изразено в предложение за най-реалистичните и подходящи модели на публично-частни партньорства, в контекста на идентифицираните сфери на устойчиво развитие на местност Узана, респективно – дейностите, подходящи за реализиране посредством механизмите на ПЧП.

Съществува огромен обем от международни изследвания, доклади и секторни анализи относно теорията и практиката на публично-частните партньорства. В известна степен тази обемна информация затруднява както публичните, така и частните партньори в осмислянето на основните цели, етапи, роли и отговорности на участниците в проект за ПЧП.

В юридически план публично-частното партньорство предполага добре развита система за сключване на административни договори и разгръщане на необходимите за случая процедури по поемане на традиционните за държавата функции от представители на частния и неправителствения сектор.

Необходимостта от инвестиции чрез сътрудничество между публичния и частния сектор възниква поради ограниченост на финансовите ресурси в публичния сектор и затрудненията му да предоставя качествена публична услуга. Различните форми на ПЧП се използват все по-широко, защото са ефикасен инструмент, с който се задоволяват обществени потребности на високо качество и на приемлива цена за обществото.

Публично-частното партньорство предполага права и отговорности, които включват споделяне на рискове, разходи и активи. В рамките на ПЧП съществува обща връзка между силните страни и предимствата на всеки един от участниците, с цел постигане на синергичен ефект, който да позволи и двете страни да постигнат ефективно общите си цели, съблюдавайки взаимния интерес и полза.

Терминът „публично-частното партньорство” не е нормативно определен нито на ниво Европейски съюз, нито в действащото българско законодателство. Най-общо с това понятие се посочват форми на сътрудничество между публичните власти и бизнес-сектора, което цели да осигури финансирането, изграждането, обновяването, управлението или поддръжката на инфраструктура или предоставянето на услуга.¹

Съгласно европейското законодателство под ПЧП се има предвид дългосрочно, договорно отношение между лица от частния и публичния сектор за финансиране, построяване, реконструкция, управление или поддържане на инфраструктура, с оглед постигането по-добро ниво на услугите, където частният партньор поема строителния риск и поне един от двата риска – за наличност на предоставяната услуга (availability risk) или за нейното търсене (demand risk).

От изведените характеристики прави впечатление, че публично-частното партньорство е не просто механизъм за осъществяване на съвместни инициативи между публичната власт и бизнеса, а договор с произтичащи от него права и задължения за всяка от страните, чийто времеви диапазон за изпълнение е възможно да обхване десетилетия. Целта е не прехвърляне на функции на публичния сектор към частния, а търсене на взаимноизгодна за двете страни комбинация от по-добра стойност на вложените публични средства чрез използване на ефективността и ефикасността на частния сектор при предоставяне на публични услуги. Най-важната характеристика на споразумението за ПЧП е, че партньорството трябва да служи за предоставяне на услуги от частните партньори на обществото като цяло. Договорно отношение, при което частният сектор продава услуги на публична институция, не трябва да се разглежда като ПЧП. Всяка от страните по едно ПЧП има определени предимства спрямо другата при осъществяването на определени специфични задачи и функции. Чрез предоставянето на всеки партньор да извършва функциите, в които е най-добър, обществените услуги и инфраструктура могат да бъдат осигурени по най-ефективен начин.

В съответствие с гореизложеното, цялостната задача на ПЧП е да структурира отношенията между ангажираните партньори по начин, който предоставя възникващите рискове на тези, които са най-добре специализирани за тяхното управление, както и за извличането при това на максимална стойност.

• 
  Цялостен подход при проектиране, строителство и експлоатация: при финансиране на инфраструктурен проект чрез ПЧП е от значение стойността на вложените средства през целия проектен цикъл. Именно затова, при оценка на възможностите за осъществяване на ПЧП публичната страна сравнява не стойността на строителството на инфраструктура, а общите разходи за предоставяне на желаната услуга;
  
• 
  Относително дълга продължителност на партньорството – включващо сътрудничество между публичния и частния партньорство по различни аспекти на съответния проект;
  
• 
  Извършване на плащания от публичния орган при получаване на желаната услуга: при ПЧП се извършват плащания от страна на държавата или крайния потребител единствено при получаване на желаната услуга в искания обем и качество, т.е няма финансови задължения по време на фазата на строителство на инфраструктурата. Публичният орган (като потребител на услуги) има право да редуцира своите плащания, както би го направил всеки „обикновен клиент” при непредоставяне на необходимото количество и качество на услугата;
  
• 
  Споделяне на проектните рискове между партньорите: публично-частното партньорство предоставя възможност за разпределение на рисковете между партньорите. От гледна точка на финансирането на проекта това означава, че публичният партньор може да прехвърли към частния всички рискове, свързани с финансирането, строителството, поддръжката и експлоатацията на инфраструктурен обект, като сподели или запази единствено риска за търсене на предоставената услуга. Все пак това не означава, че ПЧП задължително изисква частния партньор да поеме всички рискове или дори преобладаващата част от рисковете, свързани с проекта. Конкретното разпределение на рисковете се определя за всеки проект – конкретно, според спецификата му и се базира върху схващането, че всеки отделен риск се поема от страната по договора, която е най-способна да го управлява;
  
• 
  Използване на частни ресурси и опит: публично-частното партньорство предоставя възможност за използване на частни ресурси при реализиране на инфраструктурен проект. Цел на ПЧП е не само да бъде алтернатива за финансиране при наличието на бюджетни ограничения, но и да комбинира нуждата на публичния сектор от инфраструктура и опита на частния сектор да прилага иновации, бизнес дух и ефективност, което да осигури „стойност за парите” (постигане на очакван резултат при най-ниска цена).
  
• 
  Важната роля на икономическия оператор – той участва на различни етапи на проекта (проектиране, изпълнение, финансиране). Публичният партньор се концентрира основно върху определяне на целите, които следва да бъдат постигнати от гледна точка на обществен интерес, качество на услугите, които ще бъдат предоставени и ценообразуването им; също така поема отговорността за мониторинг на постигането на тези цели.
  

Публично-частното партньорство е не просто механизъм за осъществяване на съвместни инициативи между публичната власт и бизнеса, а договор с произтичащи от него права и задължения за всяка от страните, чийто времеви диапазон за изпълнение е възможно да обхване десетилетия. Целта е не прехвърляне на функции на публичния сектор към частния, а търсене на взаимноизгодна за двете страни комбинация от по-добра стойност на вложените публични средства чрез използване на ефективността и ефикасността на частния сектор при предоставяне на публични услуги. Най-важната характеристика на споразумението за ПЧП е, че партньорството трябва да служи за предоставяне на услуги от частните партньори на обществото като цяло. Не на последно място, необходимо е да се акцентира на стремежа за взаимно допълване между публичните институции и частния бизнес при формулирането на техния стратегически интерес.

Не по-малко важен е и въпросът кога местните власти следва да обмислят иницииране и осъществяване на ПЧП. Ключовият критерий за решение за прилагане на ПЧП трябва да бъде ценовата ефективност, като се показва финансовата себестойност, сравнена с традиционния метод на предоставяне на услуга, отговаряща на публичните цели. В противен случай тръжна процедура за избор на частен инвеститор не трябва да бъде започвана. Схемите за ПЧП могат да бъдат подходящ метод за подобряване качеството на инфраструктурните активи и свързаните с тях услуги, когато местната власт търси:

• 
  иновационни подходи за ефективно и ефикасно насърчаване на местното икономическо и социално развитие, основано на трансфер на знания, ноу-хау и опит;
  
• 
  да стимулира нови възможности за бизнес и заетост;
  
• 
  да разшири достъпа до жизненоважни публични услуги сред местното население;
  
• 
  високо равнище на качество, сигурност и безопасност;
  
• 
  финансови или експертни ресурси, различни от бюджетните средства и наличния общински административен капацитет;
  
• 
  възможности услугата или проектът да бъдат осъществени в по-кратък срок;
  
• 
  конкуренция между евентуалните частни партньори и между самата местна власт и бизнеса.
  

Туристическият потенциал на Община Габрово по отношение на местност Узана е добра основа за развитие на ПЧП. Стъпката е от изключително значение, особено в условия на криза и е с доказан ефект на добра практика за финансиране и сътрудничеството, натрупване на специфично ноу-хау и знания за изпълнение и контрол на съвместни проекти на публичния и частния сектори.

Сътрудничеството на общинския сектор с частния е реална възможност за развитие на инфраструктурата, предвид ограничените възможности на общинския бюджет. Без ресурсите и компетентността на частния сектор, трудно се посрещат огромните предизвикателства в тази област. Липсата на инвестиции в публичната инфраструктура трябва да бъде преодоляна и да бъде улеснено изпълнението на приоритетни проекти, за да се осигури висока възвращаемост на печалбите от инвестиции. Поради тази причина е необходимо да се търсят ефективни алтернативи за реализиране на проекти, различни от следването на конвенционален път за развитие на публичната инфраструктура.
5.4.2. Критерии за избор на подходящи ПЧП сфери и модели

Обикновено критериите за избор на подходящи сфери на ПЧП са субективни. Поради тази причина е важно те да бъдат разработени така, че да предоставят възможност за обективно измерване на съответния ПЧП проект.

В тази връзка са предложени няколко групи критерии, според които да се извършва изборът и/или приоритизирането на предложените проекти за реализацията на ПЧП.

Критериите са както следва:

• 
  Целенасоченост;
  
• 
  Финансово-икономически;
  
• 
  Регулаторни и политически.
  

Критериите за целенасоченост имат за задача да определят дали конкретно ПЧП ще допринесе за подобряване на общинска услуга, предоставяна на местното население. В тази връзка са предложени следните под-критерии: