I. 2. Анализ на изпълнението на Стратегия за децентрализация, реализирана в

23 2. между общините, от една страна, и кметовете на кметства и заведенията за услуги, от друга.
Стратегията отчита и предизвикателствата пред реформата, които поставя членството ни в
ЕС и произтичащата от това необходимост от осигуряване на по-тясна връзка между процеса на децентрализация и политиката за регионално развитие в страната.
Визията на Стратегията се определя като “предоставяне на по-ефективни и ефикасни обществени услуги, съответстващи на потребностите и възможностите на гражданите”.
Стратегията се състои от логически обвързани стратегически цели (основни насоки на развитие) и приоритети (дейности, свързани с реализацията на стратегическите цели), които в Програмата за изпълнение на Стратегията за децентрализация за периода 2006-2009 г. се конкретизират до мерки, отговорни институции за тяхното изпълнение и срокове. В Стратегията са формулирани три стратегически цели, които съответстват на основните проблеми в отношенията между публичните институции:

Стратегическа цел 1. Ускорено прехвърляне на правомощия и ресурси от държавните органи към общините за укрепване на местното самоуправление;

Стратегическа цел 2. Оптимизиране на функционалната компетентност на областния управител и териториалните звена на централната изпълнителна власт за координация на секторните политики на регионално равнище;

Стратегическа цел 3. Развитие на местното самоуправление в рамките на общината.
Стратегическа цел 1 е приоритетна от гледна точка на реформата за децентрализация не само като проблематика, но и като време за нейното осъществяване. Изпълнението й, водещо до преразпределение на правомощия и ресурси между държавата и общините, е условие и предпоставка за разширяване обхвата на реформата за децентрализация.
Стратегическа цел 2 е с определящо значение за повишаване ефективността на функциониране на цялата публична власт. Основните задачи тук са свързани с преосмисляне на функциите, структурата и обхвата на териториалните звена на министерствата, подобряване на координацията на действията им на регионално равнище и оптимизиране на правомощията на областните управители.
Стратегическа цел 3 е следващата стъпка за реализация на реформата за децентрализация.
Тя е насочена към доближаване на институциите, отговорни за предоставянето на услугите, към техните потребители.
Основната положителна промяна при реализирането на първата Програма за изпълнение на Стратегията за децентрализация бе предоставянето на данъчни правомощия на общините чрез изменения в Конституцията. С тези правомощия се даде възможност на общинските съвети да

24 определят размера на местните данъци при условия, по ред и в границите, установени в ЗМДТ и размера на местните такси по ред, установен със същия ЗМДТ. Това създаде условия от началото на 2008 г. общините да провеждат реална финансова политика, чрез определяне на ставките на местните данъци в границите, определени от ЗМДТ. Основните резултати от промените са постигане на 8 % дял на общинските приходи към брутен вътрешен продукт (БВП) и на 20 % дял на общинските разходи в общите публични разходи на страната (2008 г.).
Регламентирано бе и разпределението на субсидиите за общински пътища. Общините получиха патентния данък като собствен приходоизточник. През периода 2006-2009 г. общините започнаха да предоставят нови социални услуги в общността. Домовете за отглеждане и възпитание на деца лишени от родителски грижи отново минаха на общинско финансиране, но професионалните училища останаха на централно подчинение. Като цяло в количествен аспект се наблюдава преразпределение на ресурсите в полза на общините.
Реализирани са положителни структурни промени в местните финанси. Делът на собствените приходи достигна 35.8% (2007 г.), но вследствие на световната икономическа и финансова криза през последното тримесечие на 2008 г. спадат на 32.4%. Инвестициите достигат
28.6% от всички общински разходи.
Наред с положителните промени се наблюдава спад на темпа на прираст на общинските разходи спрямо съответния темп на публичните разходи. Увеличава се делът на държавните трансфери, които не са планирани в общинските бюджети и се разпределят по непрозрачни правила. Определяните от държавата разходи за финансиране на делегираните услуги изостават спрямо инфлацията, което принуждава общините да отклоняват нарастващи суми от местните приходи за дофинансирането им.
Първата програма за реализация на Стратегията за децентрализация завърши в усложнена обстановка, предизвикана от световната финансова и икономическа криза. Нейното влияние се прояви още през последното тримесечие на 2008 г., но особено силно се отрази на общинските бюджети през 2009 г., когато собствените приходи на местните власти намаляха с 260 млн. лв., което бе 15% от размера им през предходната година. През 2009 г. размерът на собствените приходи спадна на 29,32% при 32,44% през 2008 г.
В началото на 2010 г. поради изтичане на срока на действие на първата програма
Министерство на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) стартира работата по разработване на нова програма за периода 2010 – 2013 г. В хода на работата по новата програма беше констатирана необходимостта от промяна в действащата стратегия, поради което едновременно с изработването на програмата бе направена и налагащата се актуализация на
Стратегията за децентрализация.

25
При изготвянето на актуализираната Стратегия за децентрализация бе възприет нов подход за работа. На широка и задълбочена дискусия с участието на представители на всички министерства, депутати, областни управители, НСОРБ, експерти по местно самоуправление, неправителствени организации (НПО) и академичните среди, се поставиха за обсъждане стратегическите цели, приоритети и мерки от Стратегията за децентрализация. Детайлно се обсъждаше всяко едно ново предложение за включване в актуализираната Стратегия, като се преценяваше възможността за изпълнението му в условията на финансова и икономическа криза.
Впоследствие на 2-ри юли 2010 г. с РМС № 454 бе приета актуализираната Стратегия за децентрализация и Програма за нейното изпълнение за периода 2010–2013 г. Визията на актуализираната Стратегия е определена като оптимално разпределение на правомощия и ресурси между различните нива на управление за предоставяне на по-качествени услуги на гражданите. От трите стратегически цели от старата Стратегия за децентрализация бе промена втората и тя изглежда по този начин: „Оптимизиране на функционалната компетентност на областния управител за координация на секторните политики на регионално равнище“.
Във връзка с участието на България като пилотна страна по прилагане на СИДУМН на СЕ и дейностите по нейното изпълнение в Стратегическа цел 1 е включен нов приоритет „Ефективно прилагане на принципите за добро управление“. Чрез него се обръща специално внимание на укрепването на местната демокрация.
Стратегическа цел 2 има определящо значение за повишаване ефективността на функциониране на цялата публична власт. Основните задачи тук бяха свързани с подобряване на координацията на действията на регионално равнище и оптимизиране на правомощията на областните управители. Включен е нов приоритет за разширяване функциите на регионалните и областните съвети за развитие (ОСР).
Изпълнените мерки по Програмата за децентрализация за периода 2010-2013 г. бяха по- малко от половината (46.7%). Най-големи проблеми с изпълнението на реформата имаше в изпълнението на мерките по Стратегическа цел 2, т.е. в сферата на прехвърлянето на правомощия от централната власт към нейните регионални структури и по-специално в създаването на силна областна администрация, способна да координира секторните политики на регионално равнище. Това пряко се отразява на невъзможността държавата да провежда ефикасна политика за регионално развитие.
Процесът на децентрализация бе блокиран и при изпълнението на Стратегическа цел 1.
Това се изразяваше в отказа на централната власт да прехвърли част от приходите от данъка върху доходите на физическите лица (ДДФЛ) като собствени приходи на общините. В условията на криза, засегнала сериозно собствените приходи на общините (намаление с 260 млн.лв. през

26 2009 г.) централната власт не изпълни включени в Програмата мерки, които частично биха облекчили финансовото състояние на общините. През 2010 г. централната власт направи точно обратното като съкрати държавните трансфери за общините с 400 млн. лв.
Като положителна промяна може да се квалифицира увеличаването на общинските приходи от концесионни договори, прехвърлянето на неизползвани имоти -държавна собственост от министерствата на общините и предоставянето за стопанисване и управление на общините на недвижими културни ценности.
Основният извод за изпълнението на втората програма, който се налага е, че през периода
2010-2013 г. е протичал процес на централизация на държавното управление. Погледнато от тази гледна точка Програмата не е допринесла за постигане на целта на Стратегията – децентрализация на услуги, правомощия и ресурси от по-високо към по-ниски равнища на управление. Основните причини затова са влиянието на световната икономическа и финансова криза, оставащата зависимост на отношението на правителството към местните власти от субсидиите от държавния бюджет, респективно от волята на централната власт.
Характерно за първите две програми за изпълнение на Стратегията за децентрализация е, че е разширен обхватът на децентрализацията – освен отношенията между държавата и местните власти (стратегическа цел 1) се предвиждаше прехвърляне на правомощия на областните управители, за да могат да координират провежданите на регионално равнище секторни политики (стратегическа цел 2) и развитие на местното самоуправление в рамките на общината
(стратегическа цел 3). Друга характерна черта на двете програми е, че в рамките на всяка стратегическа цел бяха формулирани много мерки, чрез изпълнението на които тя трябваше да се постигне.

Стъпвайки на опита от изпълнението на двете Програми, в края на 2013 г. Съветът за децентрализация обсъди и прие проект на Програма (пътна карта) за изпълнение на
Стратегията за децентрализация за периода 2014-2015 г.
6
Вместо множество дейности, стремящи се да обхванат всички страни и аспекти на децентрализацията, вниманието бе фокусирано върху две от формулираните в Стратегията за децентрализация стратегически цели – първа и трета

малко на брой, преди всичко неизпълнени ключови мерки от предишните програми, насочени към:
 Увеличаване на собствената приходна база на общините – нов ЗМДТ (част от
ДДФЛ, други имуществени данъци);
 Увеличаване на инвестиционния капацитет и правомощия на общините;
6
Програмата бе внесена за разглеждане в заседание на МС през февруари 2014 г., но не беше одобрена.

27
 Прехвърляне на правомощия по управление на делегираните услуги;
 Повишаване на обективността и ефективността при разпределяне на националните ресурси;
 Повишаване на капацитета и отговорността на местните власти за провеждане на местни политики – устойчиво формулиране на собствената сфера на дейност в нов
ЗМСМА.
Целта бе с изпълнението на тези мерки да се създадат необходимите предпоставки за следващия етап на децентрализация и да се подготви следващата Стратегия за децентрализация
2016-2025 г.
Основен източник на информация за статуса на изпълнение на мерките от Програмите за изпълнение на Стратегията за децентрализация са годишните доклади за изпълнението на
Стратегията, приемани от МС.
За целите на анализа е използвана следната класификация:

мярката е „Изпълнена“, когато са осъществени всички действия и са постигнати набелязаните резултати;

мярката е „Частично изпълнена“, когато има изпълнение на част от дейностите и са постигнати определени резултати;

мярката е „В процес на изпълнение“, когато има предприети действия по изпълнение на мярката през настоящата година и срокът на изпълнение продължава през следващата година/години;

статусът на мярката е „Изпълнението не е започнало“, когато през настоящата година не е започнало изпълнението на набелязаните дейности., но срокът на изпълнение е следващата година/години;

мярката е „Неизпълнена“, когато срокът на изпълнение е настоящата година и очакваните резултати не са постигнати.

28

Изтегляне 1.53 Mb.

Сподели с приятели: